Il ruolo dei Parlamenti nazionali nell’Unione europea

26 ottobre 2018 di Mauro Varotto

Il Trattato sull’Unione europea (TUE) stabilisce espressamente che il funzionamento dell’Unione europea si fonda sulla democrazia rappresentativa: i cittadini europei sono direttamente rappresentati nel Parlamento europeo; i singoli Stati membri, invece, sono rappresentati nel Consiglio europeo e nel Consiglio dell’Unione europea attraverso i rispettivi governi, questi ultimi a loro volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro Parlamenti nazionali o dinanzi ai loro cittadini.

Il processo di integrazione europea ha comportato un trasferimento a queste Istituzioni comuni dell’Unione di poteri decisionali e di competenze prima detenuti dagli Stati: questa condivisione di sovranità tra Stati membri a livello europeo, ha ridotto il ruolo dei Parlamenti nazionali in qualità di legislatori, autorità di bilancio e controllori dei Governi nazionali.

Fino al 1979, tra il Parlamento europeo e i Parlamenti nazionali sussistevano legami organici, poiché i deputati al Parlamento europeo erano designati in seno agli stessi parlamenti nazionali. L’elezione del Parlamento europeo a suffragio universale diretto ha spezzato questi legami.

Quale è, quindi, il ruolo dei Parlamenti nazionali nel processo di integrazione europea?

 

La creazione delle relazioni tra i Parlamenti nazionali e le istituzioni dell’Unione europea

A partire dal Trattato di Maastricht del 1992, si sono cercati nuovi modi per stabilire delle relazioni strutturate tra Parlamenti nazionali e istituzioni europee.

Tale Trattato conteneva due dichiarazioni speciali sul rispetto del ruolo dei Parlamenti nazionali nel funzionamento dell’Unione europea e sulla cooperazione da sviluppare tra Parlamento europeo e parlamenti nazionali.

Di recenti, i Parlamenti nazionali hanno acquisito un certo controllo sull’azione europea dei rispettivi governi: sono presenti in quasi tutti i Parlamenti degli Stati membri dell’Unione commissioni specializzate in “affari europei”.

Un apposito protocollo sul ruolo dei Parlamenti nazionali era allegato al Trattato di Amsterdam del 1997: esso incoraggiava una maggiore partecipazione dei Parlamenti nazionali alle attività dell’Unione, prevedendo una trasmissione più rapida dei documenti di consultazione e delle proposte legislative, affinché tali Parlamenti potessero esaminare tutta la documentazione prima della decisione finale del Consiglio.

Nel maggio 2006, la Commissione europea ha deciso di inviare ai Parlamenti nazionali tutte le nuove proposte e i documenti di consultazione. Questo “dialogo politico” tra Commissione europea e Parlamenti nazionali è diventato un obbligo giuridico per la Commissione con il vigente Trattato di Lisbona del 2007. Il medesimo Trattato ha, inoltre, introdotto un sistema di allarme preventivo (RAS), ossia un meccanismo che consente ai Parlamenti nazionali di verificare il rispetto del principio di sussidiarietà in tutte le proposte legislative ed, eventualmente, in caso di violazione, di bloccarle.

Infine, non è da dimenticare che dal marzo 2010, all’inizio della crisi del debito sovrano dell’Unione europea, i Parlamenti nazionali della zona euro hanno visto accrescere il ruolo di controllo nel campo della governance economica e finanziaria dell’Unione europea: l’articolo 13 del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria, entrato in vigore nel gennaio 2013, prevede una specifica cooperazione in questo ambito tra i Parlamenti nazionali e il Parlamento europeo.

Il ruolo delle assemblee legislative regionali

Le assemblee legislative delle Regioni europee partecipano solo indirettamente alle relazioni della Commissione europea con i Parlamenti nazionali. Infatti, secondo il protocollo n. 2 dei Trattati sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, nello svolgere il controllo di sussidiarietà dei progetti di atti legislativi dell’Unione europea, i Parlamenti nazionali consultano, se è il caso, i Parlamenti regionali dotati di poteri legislativi.

Tuttavia, membri delle assemblee legislative regionali sono presenti anche nel Comitato delle regioni, che svolge attività di controllo attraverso la rete di monitoraggio della sussidiarietà e la sua piattaforma online, progettata per sostenere la partecipazione dei parlamenti delle regioni con poteri legislativi al meccanismo di allarme preventivo sulla sussidiarietà (REGPEX).

La partecipazione attiva dei Parlamenti nazionali all’Unione europea

Oggi, quindi, i Trattati dell’Unione europea prevedono espressamente che i singoli Parlamenti nazionali concorrano attivamente al buon funzionamento dell’Unione europea.

Al fine di “incoraggiare una maggiore partecipazione dei Parlamenti nazionali alle attività dell’Unione europea e di potenziarne la capacità di esprimere i loro pareri su progetti di atti legislativi dell’Unione europea e su altri problemi che rivestano per loro un particolare interesse”, l’articolo 12 del TUE impone che i Parlamenti nazionali:

  1. siano informati dalle istituzioni dell’Unione e ricevano i progetti di atti legislativi dell’Unione stessa: a tal fine, ricevono i progetti di atti legislativi e tutti i documenti di consultazione redatti dalla Commissione (libri verdi, libri bianchi e comunicazioni), compresi il programma legislativo annuale e gli altri strumenti di programmazione legislativa o di strategia politica. Ricevono anche la relazione annuale della Corte dei Conti dell’Unione europea, a titolo informativo;
  2. vigilino sul rispetto del principio di sussidiarietà, il principio che regola la ripartizione dei poteri tra Unione europea e Stati membri: i Parlamenti nazionali possono esprimere un parere motivato sul mancato rispetto del principio di sussidiarietà da parte di un progetto di atto legislativo dell’Unione europea e, qualora questi pareri negativi siano espressi da un certo numero di parlamenti nazionali, il progetto legislativo deve essere riesaminato dalle Istituzioni europee;
  3. partecipino alla valutazione delle politiche dell’Unione europea volte alla creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia (immigrazione, giustizia civile e penale, cooperazione di polizia) e al controllo politico di Europol e di Eurojust;
  4. partecipino alle procedure di revisione dei Trattati europei;
  5. siano informati delle domande di adesione all’Unione europea da parte di nuovi Stati;
  6. infine, partecipino alla cooperazione interparlamentare tra Parlamenti nazionali e con il Parlamento europeo.

Due specifici protocolli allegati ai Trattati, il protocollo n. 1 sul ruolo dei parlamenti nazionali nell’Unione europea e il protocollo n. 2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, specificano meglio il ruolo dei Parlamenti nazionali.

Gli strumenti di cooperazione interparlamentare

Viene anche incoraggiata la cooperazione interparlamentare con il Parlamento europeo e tra gli stessi Parlamenti nazionali.

Sulla scorta degli incontri organizzati nel 1963 e nel 1973, dal 1981 sono state formalmente introdotte le Conferenze dei presidenti delle assemblee parlamentari dell’Unione europea: esse riuniscono i presidenti dei parlamenti nazionali e il Presidente del Parlamento europeo e, inizialmente, si tenevano ogni due anni. Sono preparate da riunioni dei segretari generali e costituiscono la sede in cui si trattano, in modo approfondito, questioni inerenti alla cooperazione tra parlamenti nazionali e Parlamento europeo. Negli ultimi anni, i presidenti si sono riuniti ogni anno.

La «grande conferenza» di Vienna (1977) ha istituito il Centro europeo di ricerca e documentazione parlamentare (CERDP). Il Centro è una rete di servizi di documentazione e ricerca che cooperano strettamente per agevolare l’accesso all’informazione (ivi comprese le banche dati nazionali ed europee) e coordinano la ricerca in modo tale da evitare doppioni. Esso accentra la ricerca, diffonde i risultati e ha creato un sito web destinato a migliorare lo scambio di informazioni. Il suo annuario facilita i contatti tra i vari servizi di ricerca delle assemblee che ne fanno parte. La direzione del Centro è gestita congiuntamente dal Parlamento europeo e dall’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa. Il Centro include i parlamenti degli Stati membri dell’Unione e del Consiglio d’Europa e i suoi servizi possono essere utilizzati anche dai parlamenti degli Stati che hanno lo status di osservatore nell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa.

Proposta all’origine dal presidente dell’Assemblea nazionale francese, la Conferenza degli organi parlamentari specializzati negli affari dell’Unione dei parlamenti dell’Unione europea (COSAC) riunisce ogni sei mesi, dal 1989, gli organi dei Parlamenti nazionali specializzati in affari europei e sei deputati del Parlamento europeo. Convocata dal parlamento del paese che assicura la presidenza dell’Unione, ogni conferenza tratta i temi più importanti relativi all’integrazione europea.

La COSAC non è un organo decisionale, ma un organo consultivo e di coordinamento parlamentare che adotta decisioni per consenso. Il protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali nell’Unione europea stabilisce esplicitamente che la COSAC può sottoporre qualsiasi contributo ritenuto opportuno all’attenzione delle istituzioni dell’Unione europea. Cionondimeno, i contributi presentati dalla COSAC non vincolano assolutamente i parlamenti nazionali né pregiudicano le loro posizioni.

E’ anche da sottolineare che la maggior parte delle commissioni permanenti del Parlamento europeo si raccorda con le omologhe commissioni parlamentari istituite a livello nazionale, soprattutto attraverso riunioni bilaterali o multilaterali e visite.

Infine, si è sviluppata una cooperazione amministrativa che si svolge sotto forma di tirocini presso il Parlamento europeo e di scambi di funzionari. Gli uffici della maggior parte dei rappresentanti dei parlamenti nazionali si trovano nella sede del Parlamento europeo che ospita la direzione delle Relazioni con i Parlamenti nazionali. I reciproci scambi di informazioni sui lavori parlamentari, in particolare legislativi, assumono un’importanza sempre maggiore ed utilizzano le moderne tecnologie d’informazione come la rete IPEX, basata su Internet, sostenuta da una piattaforma elettronica di scambio di dati e di comunicazione.

Il dialogo politico tra la Commissione europea e i Parlamenti nazionali nel 2017

Le relazioni tra la Commissione europea e i Parlamenti nazionali, sia nell’ambito del meccanismo di controllo del principio di sussidiarietà (RAS) sia nell’ambito del “dialogo politico” sono monitorate annualmente dalla Commissione europea: i risultati sono presentati in apposite relazioni annuali, una sui rapporti tra la Commissione europea e i Parlamenti nazionali e una in materia di sussidiarietà e proporzionalità

Nel 2017 i Parlamenti nazionali hanno presentato alla Commissione 576 pareri, tra cui 52 pareri motivati relativi a presunte violazioni del principio di sussidiarietà.

 

Fonte: Commissione europea, 2018

Al pari degli anni precedenti, si sono registrate importanti differenze tra i diversi Parlamenti nazionali per quanto riguarda il numero di pareri trasmessi alla Commissione. Le 10 camere più attive hanno emesso il 74 % circa dei pareri.

La camera che ha presentato il maggior numero di pareri nel 2017 è stata l’Assembleia da República portoghese. I suoi 64 pareri costituiscono l’11 % circa del numero totale di pareri ricevuti. Gli altri parlamenti o camere nazionali che hanno inviato il maggior numero di pareri nel 2016 sono stati i più attivi anche nel 2017: il Senato della Repubblica italiano (56 pareri); il Senát ceco(53 pareri), la Camera dei Deputati italiana (45 pareri), il Bundesrat tedesco (43 pareri), la Camera Deputaților romena (41 pareri), le Cortes Generales spagnole (38 pareri) , il Senat romeno (33 pareri), il Sénat francese (29 pareri) e la House of Lords britannica (22 pareri).

Su che cosa si è concentrata l’attenzione dei Parlamenti nazionali?

I seguenti pacchetti legislativi, insieme alla serie di documenti di riflessione che hanno fatto seguito al Libro bianco sul futuro dell’Europa, sono stati tra quelli che hanno suscitato maggiore attenzione da parte dei parlamenti nazionali:

– Libro bianco sul futuro dell’Europa e documenti di riflessione: 23 pareri;

– pacchetto di proposte legislative su: “Energia pulita per tutti gli europei”: 62 pareri su diversi elementi del pacchetto;

– pacchetto legislativo sulla liberalizzazione dei servizi: 22 pareri;

– pacchetto legislativo sulla mobilità sostenibile: “L’Europa in movimento”: 21 pareri.

In un apposito allegato alla Relazione della Commissione è possibile trovare maggiori dettagli sia sui pareri espressi dai singoli Parlamenti nazionali.

Resta da evidenziare il fitto dialogo tra la Commissione europea e i Parlamenti nazionali. Nel 2017 sono state 215 le visite e le riunioni dei membri della Commissione presso Parlamenti nazionali, come sintetizzato nella seguente mappa.

 

 

 

 

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

 

Commissione europea, Relazione annuale 2017 sui rapporti tra la Commissione europea e i Parlamenti nazionali, doc. COM(2018) 491 del 23 ottobre 2018

Commissione europea, Relazione annuale 2017 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, doc. COM(2018) 490 del 23 ottobre 2018

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