Un sistema penale europeo per tutelare i fondi dell’UE: la Procura europea (EPPO)

8 novembre 2019 di Mauro Varotto

Il 14 ottobre scorso il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea hanno nominato, di comune accordo, il primo procuratore capo europeo, figura al vertice della Procura europea, nuovo organo dell’Unione europea istituito con il regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio del 12 ottobre 2017.

A capo dell’EPPO – acronimo di European Public Prosecutor’s Office – è stato chiamato un alto magistrato rumeno, la sig.ra Laura Codruța KÖVESI, nota per essere tra i maggiori protagonisti della lotta alla corruzione e del processo di ammodernamento del sistema giudiziario in Romania già dagli anni successivi all’ingresso del paese nell’Unione europea.

Questa nomina è il primo passo per la materiale costituzione della Procura europea e, di conseguenza, per l’avvio delle attività di indagine e l’esercizio delle eventuali azioni penali (la data in cui la Procura europea diventerà operativa sarà stabilita con decisione della Commissione europea).

Seguiranno, infatti, nelle prossime settimane, la nomina dei procuratori europei, uno per ciascuno dei venti Stati membri che partecipano alla Procura europea, che formeranno il Collegio dell’EPPO, il quale, a sua volta, avrà il compito di nominare i procuratori europei delegati, almeno due o più per ciascuno Stato membro partecipante.

 

Un mini sistema penale europeo

L’EPPO rappresenta una novità assoluta nel sistema giuridico dell’Unione europea: anche se essa, al momento, opera nel limitato campo della tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea, il significato e le implicazioni dell’inserimento di questo nuovo organo nella struttura istituzionale dell’Unione europea sono ben più ampi e, soprattutto, forieri di ulteriori sviluppi nell’ambito della cooperazione giuridica e giudiziaria in materia penale a livello europeo.

Fino ad oggi la lotta alla frode e alle altre attività illegali contro gli interessi finanziari dell’Unione europea è stata affidata a titolo principale agli Stati membri, che non sempre si sono dimostrati particolarmente solerti e incisivi nell’azione di contrasto a crimini che riguardano il bilancio dell’Unione europea e, comunque, non dispongono di strumenti per combattere reati che presentano spesso una dimensione transfrontaliera.

Il Trattato di Lisbona ha, quindi, previsto una apposita disposizione che abilita il legislatore dell’Unione a istituire e disciplinare una Procura europea (art. 86 del TFUE), creando, in questo modo, un mini-sistema penale europeo, che comprende sia norme sostanziali che un ufficio di procura europeo.  L’idea non è nuova perché già una ventina di anni fa, tra il 1996 e il 1999, un gruppo di giuristi, coordinati dalla prof.ssa Mireille Delmas-Marty, diede vita al progetto denominato “Corpus Iuris, uno studio contenente disposizioni penali in materia di tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea, cui seguì, più di recente, tra il 2010 e il 2012, uno studio sulle model rules processuali dell’EPPO, coordinato dalla prof.ssa Katalin Ligeti dell’Università del Lussemburgo.

Il 17 luglio 2013, quindi, la Commissione ha presentato una proposta di regolamento per istituire l’EPPO.

Dopo anni di trattative, non essendosi raggiunta l’unanimità in sede di Consiglio dell’Unione europea, l’8 giugno 2017 è stata avviata una cooperazione rafforzata tra venti Stati membri, tra i quali, come si è anticipato, l’Italia: non hanno aderito alla Procura europea Polonia, Malta, Svezia e Ungheria, oltre ai Paesi Bassi. Regno Unito, Irlanda e Danimarca, invece, non partecipano all’EPPO essendo esonerate dalla applicazione delle norme europee sulla creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell’Unione europea.

 

Struttura dell’EPPO

L’EPPO è una struttura unica e indipendente, articolata su due livelli: un livello centrale e un livello decentrato.

A livello centrale operano il procuratore capo europeo che è a capo dell’EPPO, ne organizza il lavoro, dirige le attività e adotta le relative decisioni; il Collegio dell’EPPO, responsabile della supervisione generale delle attività della Procura europea, a sua volta articolato in Camere permanenti, ciascuna formata da tre procuratori, alle quali è affidato il compito di monitore e indirizzare le indagini e le azioni penali condotte dai procuratori europei delegati.

A livello decentrato, presso i singoli Stati membri, operano invece i procuratori europei delegati, i quali saranno coloro che, in concreto, condurranno le indagini, seguendo le indicazioni e istruzioni della Camera permanente incaricata del caso, nonché le istruzioni del procuratore europeo incaricato della supervisione. I procuratori europei delegati dagli Stati membri, pertanto, avranno un doppio cappello: coordinati e diretti dal procuratore europeo, godranno del medesimo statuto di indipendenza, ma resteranno integrati negli ordinamenti giudiziari degli Stati membri, ed è al livello e secondo le competenze di questi ultimi che tratteranno i casi di competenza della Procura europea, pur col potere di avocare a sé i casi relativi a reati connessi alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione.

Infine, poiché all’EPPO sono essere conferiti poteri di indagine e di esercizio dell’azione penale, oltre alle garanzie di indipendenza, il regolamento istitutivo sancisce l’obbligo per l’EPPO di rendere conto nei confronti delle istituzioni dell’Unione e dei Parlamenti nazionali, ai quali dovrà presentare una relazione annuale.

 

Compiti dell’EPPO

L’EPPO è l’organo addetto a condurre indagini, esercitare l’azione penale e partecipare ai processi relativi ai reati previsti dalla direttiva del Consiglio n. 1371/2017 del 5 luglio 2017 (cosiddetta “Direttiva PIF”).

Essa sostituisce la Convenzione del 26 luglio 1995 sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee a partire dal 6 luglio 2019, data ultima per il recepimento negli ordinamenti degli Stati membri della direttiva stessa.

Nonostante i due anni assegnati agli Stati membri, l’Italia è in forte ritardo nel recepimento delle norme europee: per questo motivo la Commissione europea ha avviato nei confronti dell’Italia la procedura di infrazione n. 2019/0279.

Nel frattempo, qualcosa si muove: infatti, l’articolo 3 della legge ottobre 2019, n. 117 recante “Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea – Legge di delegazione europea 2018”, in vigore dal 2 novembre 2019, ha stabilito i principi e i criteri direttivi per l’attuazione della direttiva (UE) 2017/1371, che avverrà con decreti legislativi adottati su proposta del Ministro per gli affari europei e del Ministro della giustizia, di concerto con i Ministri dell’economia e delle finanze e degli affari esteri e della cooperazione internazionale.

I reati previsti dalla Direttiva PIF e che rientrano nella sfera di competenza dell’EPPO sono i tre classici reati, già individuati dalla Convenzione PIF del 1995: frode, corruzione e riciclaggio.

A tali reati, la Direttiva PIF aggiunge la frode nelle procedure di appalto e il reato di appropriazione indebita di fondi europei da parte di un pubblico ufficiale, nonché la figura della corruzione passiva, estesa anche ai pubblici ufficiali e agli incaricati di pubblico servizio di Stati non appartenenti all’Unione europea.

Infine, dopo un lungo confronto tra Stati membri, sono stati inclusi tra i reati della Direttiva PIF anche le frodi IVA, ma solo quando l’importo della frode superi i 10 milioni di euro e la frode sia transnazionale, cioè riguardi almeno due paesi dell’Unione (come nel caso delle cosiddette “frodi carosello”). Le frodi IVA puramente nazionali e inferiori ai 10 milioni di euro esulano dalla competenza dell’EPPO.

Resta da dire che di tali reati possono essere chiamate a rispondere non solo le persone fisiche ma anche le persone giuridiche: nella legge delega, infatti, è disposto che il Governo integri le disposizioni del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, recante disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica, prevedendo espressamente la responsabilità amministrativa da reato delle persone giuridiche anche per i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea, ampliando in questo modo il catalogo dei reati di cui rispondono le società a titolo di responsabilità amministrativa.

 

 

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio, del 12 ottobre 2017, relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea (“EPPO”), in GU L 283 del 31.10.2017, pag. 1

Decisione (UE) 2019/1798 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 ottobre 2019 relativa alla nomina del procuratore capo europeo della Procura europea, in GU UE L 274 del 28.10.2019, pag. 1

Direttiva (UE) 2017/1371 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2017, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale, in GU UE L 198 del 28.7.2017, pag. 29

Commissione europea, Proposta di REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO che istituisce la Procura europea, doc. COM(2013) 534 del 17.7.2013

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