Il quadro di valutazione UE sulla giustizia in Europa e in Italia

17 luglio 2020 di Mauro Varotto

La Commissione europea ha pubblicato il “Quadro di valutazione UE della giustizia 2020 (EU Justice Scoreboard 2020)”, che mette a confronto l’efficienza, la qualità e l’indipendenza dei sistemi giudiziari di tutti gli Stati membri dell’Unione europea.

Varato nel 2013, il quadro di valutazione è uno degli strumenti dell’Unione europea relativi allo Stato di diritto utilizzati dalla Commissione per monitorare le riforme giudiziarie degli Stati membri: esso esamina l’indipendenza, la qualità e l’efficienza dei sistemi giudiziari nazionali, oltre a contenere indicatori aggiornati sui procedimenti disciplinari nei confronti dei giudici. L’edizione 2020 contiene alcune novità: una panoramica consolidata delle misure sulla giustizia per i minori e informazioni relative alla nomina degli organi giudiziari e alle spese legali.

Torno ad occuparmene dopo quattro anni, poiché ancora oggi, una delle quattro importanti “raccomandazioni” dell’Unione europea all’Italia è rappresentata dalla necessità di “migliorare l’efficienza del sistema giudiziario e il funzionamento della pubblica amministrazione”.

Tra le carenze della pubblica amministrazione italiana, infatti, figurano “la lunghezza delle procedure, tra cui quelle della giustizia civile, il basso livello di digitalizzazione e la scarsa capacità amministrativa”.

Del resto, al di là delle questioni relative alla giustizia e allo Stato di diritto, come osserva la Commissione europea, un sistema giudiziario efficiente è fondamentale per un’economia attraente e propizia agli investimenti e all’imprenditoria e sarà fondamentale nel processo di ripresa economica dopo la pandemia da Covid-19.

La stessa analisi contenuta nel Programma nazionale di riforma (PNR) 2020 dell’Italia, presentato di recente dal Governo, è impietosa:

“Con riferimento all’Italia, le analisi empiriche hanno dimostrato che la lunga durata dei processi e l’imprevedibilità delle decisioni giurisprudenziali hanno prodotto effetti negativi sulla partecipazione delle imprese alle catene globali del valore e sulla loro crescita dimensionale. Inoltre, le inefficienze del sistema giudiziario peggiorano le condizioni di finanziamento anche per le famiglie, oltre che incidere negativamente in termini di ritardi sulla consegna di opere pubbliche”

Si annunciano, quindi, importanti riforme strutturali che, sempre il Governo, sintetizza così:

“Gli interventi del Governo in questo ambito sono, quindi, tesi a restituire fiducia a tutti i cittadini-utenti nel sistema giudiziario, assicurando una significativa riduzione e una maggiore prevedibilità dei tempi della giustizia, nel quadro di una revisione complessiva del sistema. La certezza del diritto e la prevedibilità delle decisioni giudiziarie verranno meglio garantite attraverso le necessarie innovazioni legislative, procedurali e organizzative. Questa avverrà attraverso un’azione integrata di riforme destinata ad incidere sul processo sia penale che civile, sul funzionamento dell’organo di autogoverno della magistratura, sull’organizzazione giudiziaria nonché sull’ordinamento giudiziario nel suo complesso.”

Tali riforme appaiono non più rinviabili: come mette in evidenza il “Quadro di valutazione UE della giustizia 2020” molti Stati membri dell’Unione europea stanno raggiungendo ottimi risultati non solo con lo sviluppo delle più comuni tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC) nel sistema giudiziario, ma addirittura ricorrendo all’uso dell’intelligenza artificiale, cioè a sistemi molto sofisticati di gestione delle procedure processuali.

 

I risultati del quadro di valutazione 2020

Efficienza, qualità e indipendenza sono i parametri principali di un sistema giudiziario efficace e il quadro di valutazione presenta indicatori su tutti e tre.

Il quadro di valutazione 2020 copre il periodo compreso tra il 2012 e il 2019 e, pertanto, non tiene conto delle conseguenze della crisi della COVID-19.

Efficienza: carichi di lavoro dei sistemi giudiziari

Il carico di lavoro dei sistemi giudiziari nazionali è diminuito nella maggior parte degli Stati membri dell’Unione europea e rimane ampiamente al di sotto dei livelli del 2012, anche se continua a variare considerevolmente da uno Stato membro all’altro, come si evince dal seguente grafico.

L’Italia è al 18° posto nell’Unione per numero di cause in generale: tuttavia, si colloca al 7° posto per le cause civili e commerciali e al penultimo posto per le cause amministrative.

Questo indicatore è un segnale dell’efficacia del sistema giudiziario: infatti, un minore numero di cause può significare una sfiducia nel sistema o un indebolimento delle forme di tutela dei diritti e delle garanzie di accesso alla giustizia.

 

Efficienza: la durata stimata dei procedimenti (disposition time)

La durata del procedimento indica il tempo stimato (in giorni) necessario per risolvere un caso in tribunale, ovvero il tempo impiegato dal tribunale per giungere a una decisione in primo grado.

L’indicatore “tempo di disposizione (disposition time)” è il numero di casi irrisolti diviso per il numero di casi risolti alla fine di un anno, moltiplicato per 365 (giorni). È una quantità di calcolo che indica il tempo minimo stimato necessario a un tribunale per risolvere un caso mantenendo le attuali condizioni di lavoro. Maggiore è il valore, maggiore è la probabilità che il tribunale impieghi più tempo per prendere una decisione.

Le cifre riguardano principalmente i procedimenti giudiziari di primo grado e confrontano, ove disponibili, i dati relativi a 2012, 2016, 2017 e 2018.

L’Italia si colloca al 19° posto nell’Unione, quindi, tra i Paesi con i tempi più lunghi, come evidenzia il seguente grafico, con un numero di cause pendenti a fine 2018 che, nelle cause civili e commerciali, è, in assoluto, il più elevato in tutta Europa.

 

Qualità: i costi delle cause legali

Il costo del contenzioso è un fattore chiave per l’accesso alla giustizia: alti costi del contenzioso, inclusi quelli dei tribunali e le spese legali, infatti, possono ostacolare l’accesso alla giustizia.

I costi delle controversie in materia civile e commerciale non sono armonizzati a livello europeo: essi sono regolati dalla legislazione nazionale e, pertanto, variano da uno Stato membro all’altro.

L’accesso all’assistenza giudiziaria è un diritto fondamentale sancito dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea; tale diritto consente l’accesso alla giustizia per coloro che non sarebbero in grado di sostenere o anticipare i costi delle controversie.

La maggior parte degli Stati membri concede assistenza legale sulla base dei redditi del richiedente.

Il seguente grafico mostra la disponibilità di assistenza legale totale o parziale nel caso specifico di un consumatore che presenta un reclamo del valore di euro 6.000.

Confronta le soglie di reddito per la concessione del gratuito patrocinio, espresse in percentuale rispetto alla soglia di povertà stabilita da Eurostat per ciascuno Stato membro.

Ad esempio, se la soglia per l’assistenza legale in uno Stato membro è del 20%, questo significa che un richiedente con un reddito superiore del 20% alla soglia di povertà di Eurostat sarà ancora ammissibile all’assistenza legale gratuita in quello Stato.

Al contrario, se la soglia per l’assistenza legale appare al di sotto di 0, significa che una persona con un reddito inferiore alla soglia di povertà potrebbe non essere ammissibile al gratuito patrocinio.

Alcuni Stati membri applicano un sistema di assistenza legale che prevede una copertura del 100% delle spese connesse al contenzioso (assistenza legale completa/Full legal aid), integrato da un sistema che copre i costi parziali (assistenza legale parziale/Partial legal aid), quest’ultimo con criteri di ammissibilità diversi dal primo. Altri Stati membri gestiscono solo un sistema di assistenza legale completa o parziale.

L’Italia ha una forma di gratuito patrocinio che, in via di principio, copre tutte le spese, ma solo per le persone con un reddito che supera di poco più del 10% la soglia di povertà.

 

Qualità: gestione on line del procedimento

La capacità di completare specifiche fasi della procedura giudiziaria con mezzi elettronici è una parte importante della qualità dei sistemi giudiziari, poiché la presentazione elettronica delle domande, nonché la possibilità di monitorare e far avanzare un procedimento online può facilitare l’accesso alla giustizia e ridurre i ritardi e costi. Anche i sistemi TIC nei tribunali svolgono un ruolo crescente nella cooperazione transfrontaliera tra le autorità giudiziarie e facilitano l’attuazione della legislazione dell’Unione europea, ad esempio in materia di procedimenti di modesta entità.

I tribunali italiani si collocano al 15° nell’Unione per dotazioni informatiche.

 

Qualità: accesso a strumenti di risoluzione alternativa delle controversie (ADR)

Il seguente grafico mostra gli sforzi degli Stati membri nel promuovere l’uso volontario di metodi alternativi di risoluzione delle controversie (ADR), mediante incentivi specifici, che possono variare a seconda del settore giuridico.

L’Italia, dove è pendente in Parlamento un disegno di legge delega per l’efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie, è tra i Paesi dell’Unione con minore ricorso a tali strumenti: si colloca al 22° posto, con un utilizzo limitatissimo nelle cause di lavoro, a differenza degli altri paesi europei.

 

Qualità: risorse finanziarie destinate alla giustizia

Il seguente grafico mostra la spesa pubblica effettiva per il funzionamento del sistema giudiziario (escluse le carceri): calcolata in termini di quota del prodotto interno lordo (PIL), l’Italia è all’11° posto nell’Unione (sale al 10° posto se la spesa è calcolata per abitante).

 

Qualità: risorse umane

Risorse umane adeguate sono essenziali per la qualità di un sistema giudiziario. La diversità tra i giudici, compreso l’equilibrio di genere, aggiunge conoscenze, abilità ed esperienza complementari e riflette la realtà della società.

L’Italia è al 22° posto nell’Unione europea per numero di giudici ogni 100.000 abitanti, come si può osservare dal seguente grafico; è al 12° posto per numero di giudici donna presso le Corti supreme, con un netto calo nel 2019 rispetto al 2017.

 

Infine, come si può osservare nell’ultimo grafico, l’Italia è tra i Paesi dell’Unione con il maggior numero di avvocati in rapporto alla popolazione (4 avvocati ogni 1.000 abitanti) e il numero continua ad aumentare.

 

 

Sul fronte delle risorse umane, quindi, in Italia non è il numero dei magistrati ad essere basso. Il vero problema italiano – come da tempo osservano autorevoli esperti – è che, soprattutto in campo civile e commerciale, ci sono troppi processi, alimentati anche dall’abnorme numero di avvocati che operano in Italia: secondo le statistiche del Conseil des barreaux européens (CCBE) nel 2018 in Italia risultano 237.000 avvocati, rispetto ai 65.480 della Francia e ai 164.000 della Germania.

 

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Comunicazione della Commissione europea, Quadro di valutazione UE 2020 della giustizia, doc. COM(2020) 306 del 10 luglio 2020

Sito WEB del Quadro di valutazione UE della giustizia”, contenente tutti i dati dal 2013 al 2020

 

 

 

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