La natura eccezionale della situazione economica e sociale dovuta alla crisi COVID-19 impone agli Stati misure eccezionali a sostegno della ripresa e della resilienza delle economie: per questo, come ho anticipato nel precedente articolo del blog, l’Unione europea ha deciso, accanto al tradizionale Quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027, di attuare uno specifico e temporaneo sforzo per la ripresa nell’ambito dello strumento denominato Next Generation EU.

Per finanziare tale strumento la Commissione sarà autorizzata a contrarre prestiti trentennali, per conto dell’Unione, sui mercati dei capitali fino a 750 miliardi di euro, a prezzi 2018. Tali importi saranno trasferiti e utilizzati attraverso i programmi dell’Unione europea.

Questo articolo è dedicato al funzionamento di un nuovo programma che si chiama “Dispositivo per la ripresa e la resilienza” (Recovery and Resilience Facility) e che assorbirà il 90% delle risorse di Next Generation EU.

Il quadro complessivo della risposta dell’Unione europea alla crisi

Il programma è complementare alle iniziative adottate sino ad oggi dall’Unione europea per far fronte alle conseguenze socio-economiche della pandemia di coronavirus e che sono già operative dal 1° giugno 2020.

Pertanto, esso deve essere considerato assieme:

• al nuovo regime denominato “SURE” che fornisce fino a 100 miliardi di euro di prestiti per l’assistenza finanziaria agli Stati membri al fine di contribuire alla tutela dei posti di lavoro e dei lavoratori colpiti dalla pandemia;
• alle risorse della Banca europea per gli investimenti e del meccanismo europeo di stabilità (MES), i quali metteranno a disposizione delle imprese e degli Stati membri che ne hanno bisogno 440 miliardi di euro di prestiti al fine di coprire i costi diretti e indiretti dell’assistenza sanitaria, delle cure e della prevenzione;
• agli interventi a sostegno della stabilità finanziaria sui mercati dei titoli di Stato della Banca centrale europea, in particolare il Programma di acquisto per l’emergenza pandemica (Pandemic Emergency Purchase Programme – PEPP), il cui importo, per il 2020, è stato innalzato dagli iniziali 600 miliardi di euro agli attuali 1.350 miliardi di euro.

Nel complesso, quindi, lo sforzo straordinario dell’Unione europea per far fronte alla crisi è oggi di 2.640 miliardi di euro, ai quali si aggiungeranno  le risorse ordinarie del quadro finanziario pluriennale 2021-2027, che ho descritto nel precedente articolo del blog.

Si tratta di un importo senza precedenti nell’intera storia dell’Unione europea e di gran lunga superiore agli interventi finanziari attuati per la ricostruzione dell’Europa nel secondo dopoguerra.

Ambito di intervento del Dispositivo per la ripresa e la resilienza

E’ interessante notare che la base giuridica scelta dalla Commissione europea per la proposta di regolamento del nuovo “Dispositivo per la ripresa e la resilienza” è rappresentata dalle norme del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) relative alla politica di coesione economica, sociale e territoriale: la proposta, infatti, si fonda sull’articolo 175, terzo comma, del TFUE il quale consente all’Unione europea, laddove risultino necessarie azioni specifiche al di fuori dei tradizionali fondi a finalità strutturale, che il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea le adottino secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni.

Pertanto, in linea con il richiamato articolo 175, terzo comma, del TFUE, il “Dispositivo per la ripresa e la resilienza” è un fondo a finalità strutturale che mira a contribuire al rafforzamento della coesione, attraverso misure che consentano agli Stati membri interessati di intraprendere una ripresa più rapida e più sostenibile dalla crisi della Covid-19 e di divenire più resilienti in futuro.

Infatti, la proposta di regolamento stabilisce che il campo di azione del “Dispositivo per la ripresa e la resilienza” comprende aree di intervento relative a: coesione economica, sociale e territoriale, transizioni verde e digitale, salute, competitività, resilienza, produttività, istruzione e competenze, ricerca e innovazione, crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, occupazione e investimenti, e stabilità dei sistemi finanziari.

Questo ampio perimetro di intervento delimita gli interventi che gli Stati membri potranno proporre nell’ambito dei piani nazionali per la ripresa e la resilienza, di cui scriverò tra poco.

Risorse del Dispositivo per la ripresa e la resilienza

Il programma “Dispositivo per la ripresa e la resilienza” sarà dotato di un massimo di 672,5 miliardi di euro, che saranno erogati agli Stati membri sotto forma di prestiti (loans) per 360 miliardi di euro e di sovvenzioni (grants) per 312,5 miliardi di euro.

Il 70% delle sovvenzioni erogate dal dispositivo dovrà essere impegnato dai Paesi beneficiari negli anni 2021 e 2022. Il restante 30%, invece, dovrà essere interamente impegnato entro la fine del 2023. Tutti i fondi dovranno, comunque, essere spesi entro il 31 dicembre 2026.

Il criterio di ripartizione degli stanziamenti d’impegno a titolo del “Dispositivo per la ripresa e la resilienza” per il biennio 2021-2022 è stabilito dalla proposta della Commissione europea e si basa sui seguenti elementi:

• popolazione;
• inverso del PIL pro capite;
• tasso medio di disoccupazione negli ultimi 5 anni rispetto alla media UE (2015-2019).

Nel criterio di ripartizione per l’anno 2023, invece, il criterio della disoccupazione nel periodo 2015-2019 sarà sostituito, in percentuali uguali, dalla perdita del PIL reale, osservata nell’arco del 2020, e dalla perdita cumulativa del PIL reale, osservata nel periodo 2020-2021, che sarà calcolata entro il 30 giugno 2022.

Alcune stime preliminari indicano che per l’Italia potrebbero essere resi disponibili 191,4 miliardi di euro, oltre il 28% del totale, di cui 63,8 miliardi a fondo perduto e 127,6 miliardi di prestiti a lungo termine (altri 17 miliardi di euro dello strumento Next Generation EU, fanno salire a circa 209 miliardi di euro le risorse destinate all’Italia).

Una anticipazione pari al 10% del “Dispositivo per la ripresa e la resilienza” verrà versata nel 2021.

Il programma, tuttavia, finanzierà spese sostenute a partire dall’anno precedente, in particolare dal 1° febbraio 2020.

Quindi, consentirà all’Italia di rendicontare parte degli “scostamenti di bilancio” del 2020, che assommano già a 100 miliardi di euro: si tratta dei 20 miliardi di euro del decreto legge “Cura Italia”; dei 55 miliardi di euro del decreto legge “Rilancio”; infine, dei 25 miliardi di euro del prossimo decreto legge di agosto.

La spesa pubblica nazionale per far fronte alle conseguenze della Covid-19 – e non coperte dallo strumento SURE o dall’eventuale attivazione del MES (entrambi disponibili da inizio giugno 2020) – potranno, quindi, rientrare nel nuovo programma.

Piani nazionali per la ripresa e la resilienza

Il programma “Dispositivo per la ripresa e la resilienza” sarà attuato dalla Commissione in regime di gestione diretta e non in regime di gestione concorrente o condivisa con gli Stati beneficiari dei finanziamenti, come avviene per i fondi a finalità strutturale.

Esso potrà finanziare anche riforme e investimenti finanziati da altri fondi e programmi dell’Unione europea, con l’unico limite del divieto di utilizzare finanziamenti europei di diversa fonte per sostenere i medesimi costi.

Inoltre, gli Stati membri potranno decidere di trasferire parte delle risorse dei fondi strutturali 2021-2027 al “Dispositivo per la ripresa e la resilienza”, facendo, quindi, transitare una serie di investimenti attraverso i meccanismi di attuazione del piano nazionale dedicato.

Gli Stati membri prepareranno piani nazionali per la ripresa e la resilienza (National recovery and resilience plans), in cui sarà definito il programma di riforme e investimenti dello Stato membro interessato per il triennio 2021-2023.

I piani saranno ammissibili al finanziamento, quindi, se comprenderanno misure per l’attuazione di riforme e progetti di investimenti pubblici, strutturati in un pacchetto coerente.

I medesimi piani potranno essere riesaminati e adattati nel 2022, per tenere conto della ripartizione definitiva dei fondi che avverrà, come si è anticipato, nel 2023.

I contenuti principali dei piani saranno i seguenti:

• il modo in cui il piano affronterà le sfide e le priorità del Paese, individuate nel contesto del semestre europeo;
• il modo in cui il piano rafforzerà il potenziale di crescita, la creazione di posti di lavoro e la resilienza sociale ed economica del Paese, attenuerà l’impatto sociale ed economico della crisi e contribuirà a migliorare la coesione sociale e territoriale e a rafforzare la convergenza;
• il modo in cui le misure previste dal piano saranno in grado di contribuire alle transizioni verde e digitale o ad affrontare le sfide che ne conseguono;
• i target intermedi e finali previsti e un calendario indicativo dell’attuazione delle riforme e degli investimenti;
• i progetti di investimento e il relativo periodo di investimento, che si dovrà concludere entro il 31 dicembre 2026;
• la stima del costo totale delle riforme e degli investimenti;
• le modalità di attuazione del piano.

Criteri di valutazione dei piani nazionali

I piani per la ripresa e la resilienza saranno valutati tecnicamente dalla Commissione europea entro due mesi dalla presentazione, sulla base dei seguenti criteri:

1. capacità di contribuire ad affrontare in modo efficace le sfide individuate;
2. previsione di misure che contribuiscano efficacemente alle transizioni verde e digitale;
3. impatto duraturo sulla crescita dello Stato membro interessato;
4. contributo al rafforzamento del potenziale di crescita, alla creazione di posti di lavoro e alla resilienza sociale ed economica dello Stato membro, alla attenuazione dell’impatto sociale ed economico della crisi e al miglioramento della coesione economica, sociale e territoriale;
5. motivazioni dell’importo dei costi totali stimati del piano, in particolare se le spese previste sono ragionevoli e plausibili e se sono commisurate all’impatto atteso sull’economia e sull’occupazione;
6. presenza di misure per l’attuazione di riforme e di progetti di investimento pubblico che rappresentino un insieme di azioni coerenti;
7. capacità di una attuazione efficace del piano per la ripresa e la resilienza entro il 31 dicembre 2026, secondo con il calendario e i target intermedi e finali previsti.

A seguito del processo di valutazione la Commissione attribuirà ai piani per la ripresa e la resilienza presentati dagli Stati membri un rating.

Infine, i piani nazionali per la ripresa e la resilienza dovranno essere approvati dal Consiglio dell’Unione europea, a maggioranza qualificata su proposta della Commissione.

Governance del Dispositivo per la ripresa e la resilienza

I pagamenti delle spese effettuate dagli Stati membri per attuare i piani non saranno automatici ma saranno subordinati al soddisfacente conseguimento dei target intermedi e finali stabiliti dal piano approvato.

Chi valuterà se gli obiettivi del Piano nazionale sono stati raggiungi e, quindi, se le risorse saranno definitivamente assegnate sarà il “Comitato economico e finanziario”, organo di coordinamento delle politiche degli Stati membri, istituito dall’articolo 134 del TFUE, e composto di alti funzionari delle amministrazioni nazionali e delle banche centrali nazionali, della Banca centrale europea e della Commissione europea.

In tale sede, qualora, in via eccezionale, uno o più Stati membri ritengano che vi siano gravi scostamenti dal soddisfacente conseguimento dei pertinenti target intermedi e finali, potranno chiedere un rinvio della decisione in sede politica, cioè al Consiglio europeo, che riunisce i capi di Stato e di governo dei ventisette Paesi membri.

Solo al termine di questa procedura la Commissione europea potrà adottare una decisione sulla valutazione del soddisfacente conseguimento dei pertinenti target intermedi e finali e sull’approvazione dei pagamenti richiesti dal singolo Stato membro.

Il piano nazionale per la ripresa e la resilienza dell’Italia

Il Programma Nazionale di Riforma (PNR) dell’Italia, deliberato dal Consiglio dei Ministri il 6 luglio 2020, descrive le procedure che il Governo italiano sta seguendo per preparare il Piano nazionale per la ripresa e la resilienza che confluirà nel Programma Nazionale di Riforma della primavera del 2021.

Il Piano italiano si basa sul Rapporto intitolato “Iniziative per il Rilancio – Italia 2020-2022″, accompagnato da 102 schede di approfondimento elaborato dal Comitato di Esperti in materia economica e sociale, coordinato dall’ing. Vittorio Colao, e sul quale, dal 13 al 20 giugno 2020 si è svolta un’ampia consultazione con tutti gli stakeholders nei cosiddetti “Stati Generali”.

Il Piano nazionale è costruito intorno a tre linee strategiche:
1. Modernizzazione del Paese;
2. Transizione ecologica;
3. Inclusione sociale e territoriale, parità di genere.

Tali tre linee strategiche verranno attuate attraverso nove direttrici di intervento:
1) Un Paese completamente digitale;
2) Un Paese con infrastrutture sicure ed efficienti;
3) Un Paese più verde e sostenibile;
4) Un tessuto economico più competitivo e resiliente;
5) Un piano integrato di sostegno alle filiere produttive;
6) Una Pubblica Amministrazione al servizio dei cittadini e delle imprese;
7) Maggiori investimenti in ricerca e formazione;
8) Un’Italia più equa e inclusiva;
9) Un ordinamento giuridico più moderno ed efficiente.

Nella proposta di regolamento la Commissione europea ha fissato la scadenza per la consegna dei Piani nazionali di ripresa e resilienza ad aprile 2021, quando verranno presentati i nuovi Programmi Nazionali di Riforma

Tuttavia, nel recente PNR 2020 il Governo  ha annunciato di voler pubblicare il Piano nazionale dell’Italia già nel prossimo mese di settembre, congiuntamente alla Nota di Aggiornamento del Documento di Economia e Finanza (NADEF), con l’intenzione di inoltrarlo alla Commissione europea a metà ottobre, assieme al Documento Programmatico di Bilancio.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Commissione europea, Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che istituisce un dispositivo per la ripresa e la resilienza, doc. COM(2020) 408 del 28 maggio 2020

Ministero delle finanze, Documento di Economia e Finanza (DEF 2020) – Programma nazionale di riforma