I piani nazionali di ripresa e resilienza: gli orientamenti strategici dell’Unione europea

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9 ottobre 2020 di Mauro Varotto

Con la pubblicazione, da parte della Commissione europea, della “Strategia annuale per la crescita sostenibile” (ASGS – Annual Sustainable Growth Strategy), non solo è stato avviato il nuovo ciclo di coordinamento delle politiche economiche per il 2021 (semestre europeo), ma è iniziata anche – seppure in attesa della formale approvazione dei relativi strumenti giuridici, a livello sia europeo che nazionale – la programmazione dei piani nazionali di ripresa e resilienza (recovery and resilience plans), che saranno finanziati dal Dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF – Recovery and Resilience Facility), uno degli strumenti di finanziamento del più ampio pacchetto finanziario straordinario denominato Next Generation EU.

Infatti, la Commissione europea nella ASGS 2021 ha definito gli orientamenti strategici per l’attuazione del Dispositivo per la ripresa e la resilienza e il modello (template) da utilizzare per la presentazione dei piani nazionali.

Alla fine dell’articolo riporto i link ai due documenti tecnici, mentre dedico questo articolo all’analisi dei profili strategici per rispondere, in particolare, alla seguente domanda: che cosa finanzierà il Dispositivo per la ripresa e la resilienza?

 

Le risorse in gioco in Europa e in Italia

Come ho avuto modo di anticipare in precedenti articoli del blog, ai quali rinvio, il Dispositivo per la ripresa e la resilienza assorbirà 672,5 miliardi di euro, cioè quasi il 90% dei 750 miliardi messi a disposizione da Next Generation EU, i quali saranno destinati agli Stati membri in parte in forma di sovvenzioni (312,5 miliardi di euro), in parte in forma di prestiti a lungo termine (360 miliardi di euro).

Queste risorse dovranno essere impegnate, per il 70%, negli anni 2021 e 2022; il restante 30% dovrà essere interamente impegnato entro il 2023. Infine, tutti i pagamenti delle spese sostenute per gli investimenti del Dispositivo per la ripresa e la resilienza dovranno essere effettuati al massimo entro il 31.12.2026.

In termini concreti, l’Italia riceverà un ammontare di sovvenzioni pari a  45,2 miliardi di euro, da impegnare entro il 31.12.2022; in caso di valutazione positiva dei risultati ottenuti dal piano nazionale, potrebbe ricevere altri 19,3 miliardi di euro di sovvenzioni, da impegnare entro il 31.12.2023.

Analogamente, potrà contare su prestiti pari a 89,2 miliardi di euro, da impegnare nel biennio 2021-2022; sempre in caso di esito positivo della valutazione intermedia del piano nazionale, potrà contare su ulteriori prestiti pari a 38,3 miliardi di euro da impegnare entro il 2023.

Nel riquadro seguente riporto una tabella con le potenziali risorse in gioco a livello nazionale e le proiezioni di spesa elaborate dal Governo nella Nota di aggiornamento al DEF 2020 (Nadef), deliberata dal Consiglio dei Ministri il 5 ottobre scorso.

 

 

Entrambi – sia le sovvenzioni che i prestiti – saranno restituite dagli Stati membri beneficiari all’Unione europea, al massimo entro il 2058: è chiaro, infatti, che poiché il bilancio dell’Unione europea è finanziato, per la gran parte, dai trasferimenti degli Stati membri (e solo in minima parte da “risorse proprie” derivanti da imposte e tasse europee), saranno questi ultimi a rimborsare l’Unione dei fondi raccolti sui mercati dei capitali per finanziare il meccanismo Next Generation EU.

 

I nazionali piani di ripresa e resilienza

Per beneficiare del dispositivo per la ripresa e la resilienza, gli Stati membri dovranno presentare le proposte di piani nazionali di ripresa e resilienza (PNRR), delineando i programmi nazionali di investimento e di riforma sulla base dei criteri strategici definiti dall’Unione europea.

Come sottolinea la Commissione europea:

“Piuttosto che segnare una discontinuità rispetto ai programmi pre-COVID-19, il Dispositivo per la ripresa e la resilienza dovrebbe accelerare l’azione per affrontare le sfide preesistenti, evitando allo stesso tempo nuove battute d’arresto dovute alla crisi”.

Pertanto, gli orientamenti strategici mirano ad accelerare il conseguimento dell’obiettivo dell’Unione europea – il passaggio a un modello economico sostenibile e inclusivo – delineato nella nuova strategia di crescita: il Green Deal europeo, al quale ho dedicato diversi articoli nei mesi scorsi.

La sfida climatica e ambientale, la transizione digitale, l’equità sociale e la stabilità macroeconomica sono i quattro assi portanti su cui dovranno poggiare i PNRR, in linea con le Raccomandazioni specifiche per Paese che l’Unione europea ha indirizzato negli ultimi anni agli stati membri, in particolare nel 2019 e nel 2020.

Asse 1: Transizione verde

Tutti i PNRR dovranno concentrarsi fortemente sia sulle riforme che sugli investimenti, a sostegno della transizione verde. Per rispettare l’impegno del Consiglio europeo di conseguire un obiettivo del 30% per l’integrazione delle questioni climatiche sia per il quadro finanziario pluriennale 2021-2027 che per Next Generation EU, ciascun piano per la ripresa e la resilienza dovrà includere almeno un 37% di spesa per il clima.

Poiché l’Europa punta alla neutralità climatica entro il 2050 e dovrà aumentare in misura significativa il suo obiettivo di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra per il 2030, al fine di realizzare l’ambizioso obiettivo in materia di clima di ridurre le emissioni del 55% nel 2030 rispetto ai livelli del 1990, gli Stati membri dovranno presentare riforme e investimenti a sostegno della transizione verde nei settori dell’energia, dei trasporti, della decarbonizzazione dell’industria, dell’economia circolare, della gestione delle risorse idriche e della biodiversità.

Asse 2: Transizione digitale e produttività

Gli Stati membri dovrebbero garantire un elevato livello di ambizione in materia di transizione digitale nei PNRR. Il Dispositivo per la ripresa e la resilienza rappresenta un’opportunità unica per promuovere la trasformazione digitale di tutti i settori economici o sociali, compresi i servizi pubblici. Per garantirne l’effettiva attuazione, la Commissione propone che ciascun PNRR includa un livello minimo del 20% di spesa relativa al digitale.

In quest’area, gli Stati membri dovrebbero concentrarsi sulle riforme e sugli investimenti che migliorano la connettività e le competenze digitali a tutti i livelli. Si tratta, ad esempio, di promuovere ed agevolare la diffusione su vasta scala di reti ad altissima capacità, compresa la connettività 5G e Gigabit tra le famiglie nelle zone urbane e rurali e i grandi corridoi di trasporto, in linea con gli obiettivi dell’Unione in materia di connettività 5G e Gigabit per il 2025.

Asse 3: Equità

Alla luce del pilastro europeo dei diritti sociali, gli Stati membri dovrebbero adottare misure per garantire parità di opportunità, un’istruzione inclusiva, condizioni di lavoro eque e una protezione sociale adeguata. Insieme ai cambiamenti demografici, la transizione verde e digitale impone, infatti, un ripensamento dei sistemi di protezione sociale e dei mercati del lavoro attuali.

In questo asse prioritario, un ruolo importante rivestiranno gli investimenti in un’assistenza sanitaria di qualità e nel rafforzamento dell’assistenza a lungo termine, anche perché il pieno impatto della COVID-19 sulla sanità pubblica è destinato a persistere per anni.

Asse 4: Stabilità macroeconomica

Migliorare la qualità delle finanze pubbliche sarà importante per stimolare il potenziale di crescita e sostenere la trasformazione economica, così come sono necessarie misure adeguate per garantire un’evoluzione ordinata del debito privato: la crisi della COVID-19 ha pesanti ripercussioni sull’occupazione e sulla redditività del settore delle imprese, che i PNRR dovranno affrontare in maniera adeguata.

Le iniziative faro europee

Anche se i PNRR rifletteranno la situazione specifica di ciascuno Stato membro, vi sono alcune sfide comuni che richiedono investimenti e riforme coordinati a livello europeo.

Il Dispositivo per la ripresa e la resilienza rappresenta un’opportunità per creare iniziative faro europee, le quali si caratterizzano per i seguenti elementi: affrontano questioni comuni a tutti gli Stati membri; necessitano di investimenti significativi; creano posti di lavoro e crescita; sono necessarie per la duplice transizione, verde e digitale.

Pertanto, la Commissione europea, nei suoi orientamenti strategici, incoraggia fortemente gli Stati membri a includere nei PNRR investimenti e riforme nei settori seguenti:

  1. Power up (premere sull’acceleratore). Investimenti per accelerare lo sviluppo e l’uso delle energie rinnovabili e la loro integrazione mediante la modernizzazione delle reti e un’accresciuta interconnettività. L’iniziativa faro getterà le basi per i mercati guida dell’idrogeno in Europa e per le relative infrastrutture;
  2. Renovate (ristrutturare). Investire nel migliorare l’efficienza energetica degli edifici pubblici e privati, raddoppiando l’attuale tasso di ristrutturazioni edilizie entro il 2025.
  3. Recharge and Refuel (Ricaricare e rifornire). Investimenti atti a promuovere tecnologie pulite adeguate alle esigenze future per accelerare l’uso di sistemi di trasporto sostenibili, accessibili e intelligenti, stazioni di ricarica e rifornimento e l’estensione dei trasporti pubblici. Entro il 2025 l’iniziativa faro mirerà a costruire un milione di punti di ricarica, sui tre milioni necessari nel 2030, e metà delle 1.000 stazioni di idrogeno necessarie.
  4. Connect (Connettere). Investimenti per estendere rapidamente i servizi veloci a banda larga a tutte le regioni e a tutte le famiglie, comprese le reti in fibra ottica e 5G.
  5. Modernise (Modernizzare). Investimenti per digitalizzare la pubblica amministrazione e i servizi pubblici, compresi i sistemi giudiziari e sanitari e la carta di identità elettronica europea.
  6. Scale-up (Espandere). Investimenti per aumentare le capacità di cloud industriale europeo di dati e lo sviluppo dei processori più potenti, all’avanguardia e sostenibili.
  7. Reskill and upskill (Riqualificare e migliorare le competenze). Investimenti per adattare i sistemi d’istruzione per promuovere le competenze digitali e la formazione scolastica e professionale per tutte le età. Entro il 2025, la percentuale di europei di età compresa tra i 16 e i 74 anni con competenze digitali di base dovrebbe aumentare fino a raggiungere il 70%, dall’attuale 42% (Eurostat, 2019).

 

Dispositivo per la ripresa e la resilienza e altri fondi UE

I fondi che gli Stati membri riceveranno dal Dispositivo per la ripresa e la resilienza andranno ad aggiungersi ai finanziamenti che normalmente ricevono nell’ambito della politica di coesione dell’Unione europea o da altri fondi e programmi dell’Unione.

Per garantire coerenza e realizzare sinergie, gli Stati membri potranno combinare i finanziamenti provenienti da diversi strumenti, purché non vi siano doppi finanziamenti e gli Stati membri indichino, nei PNRR, le diverse fonti di finanziamento dei singoli progetti: una apposita tabella del Template predisposto dalla Commissione europea chiede, per ciascun investimento proposto, di indicare le eventuali fonti di cofinanziamento a valere su altri programmi e fondi dell’Unione o su risorse nazionali.

A tal fine, la Commissione europea raccomanda agli Stati membri di istituire solidi meccanismi di coordinamento, sia per la fase di pianificazione che per quella di attuazione, e di garantire un ampio dialogo con i portatori di interessi e i partner regionali, economici e sociali.

Il Dispositivo per la ripresa e la resilienza potrà essere utilizzato anche per promuovere gli investimenti privati, ad esempio assieme a InvestEU o con le missioni e i partenariati del futuro programma quadro di ricerca e innovazione “Orizzonte Europa”.

Tuttavia, sottolinea la stessa Commissione, il Dispositivo per la ripresa e la resilienza sarà particolarmente vantaggioso per i progetti gestiti a livello nazionale e di grandi dimensioni: dato l’orizzonte temporale del 2023 per impegnare i fondi, gli Stati membri dovrebbero concentrarsi sui progetti che si trovano in una fase di preparazione piuttosto avanzata.

La tempistica dei PNRR e dei programmi operativi della politica di coesione

Qualora entro la fine del 2020 la proposta di regolamento sul Dispositivo per la ripresa e la resilienza, presentata dalla Commissione europea il 28 maggio scorso, sia definitivamente approvata dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’Unione europea – assieme alla decisione sulle “risorse proprie” la quale dovrà essere ratificata dai singoli Stati membri – i PNRR definitivi dovranno essere presentati alla Commissione europea entro il 30 aprile 2021, anche se gli Stati sono incoraggiati a presentare delle proposte di piano già a partire da metà ottobre 2020.

La Commissione invita gli Stati membri a presentare il programma nazionale di riforma (PNR) e il piano per la ripresa e la resilienza (PNRR) in un unico documento integrato: questo documento fornirà una panoramica delle riforme e degli investimenti che lo Stato membro intende intraprendere negli anni successivi in linea con gli obiettivi del dispositivo per la ripresa e la resilienza.

Gli stessi Stati membri sono invitati a presentare alla Commissione europea, assieme ai PNRR, le proposte dei programmi operativi per la politica di coesione 2021-2027 (per l’Italia saranno disponibili oltre 40 miliardi di euro fino al 2027), le proposte relative ai fondi messi a disposizione dallo strumento REACT-EU (per l’Italia si tratta di altri 15,2 miliardi di euro da impegnare entro il 2023) e i piani territoriali per accedere al Fondo per la transizione giusta (circa 900 milioni di euro per l’Italia, da impegnare entro il 2027).

Il Governo italiano, allo scopo di avviare un dialogo informale con la Commissione già a partire dal mese di ottobre 2020, per il momento ha elaborato una proposta di Linee guida per la definizione del PNRR, che ha sottoposto all’esame del Parlamento nazionale il 15 settembre scorso.

All’esito di questo primo vaglio parlamentare e dopo un confronto preliminare con la Commissione europea, il Governo elaborerà lo schema di PNRR che conterrà una previsione razionale e ordinata dei progetti di investimento e di riforma dell’Italia.

Lo schema sarà, quindi, presentato al Parlamento, in vista della sua approvazione definitiva e del suo inoltro alla Commissione europea per la valutazione, l’approvazione e il finanziamento entro il mese di aprile 2021.

Nella Nota di aggiornamento al DEF 2020 il Governo traccia il programma di spesa delle risorse europee fino al 2026.

 

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Comunicazione della Commissione europea, Strategia annuale per la crescita sostenibile 2021, doc. COM (2020) 575 del 17 settembre 2020

Documento di lavoro dei servizi della Commissione, Orientamenti per i piani di ripresa e resilienza degli Stati membri, doc. SWD(2020) 205 del 17 settembre 2020, parte 1/2

Documento di lavoro dei servizi della Commissione, Progetto di modello per i piani di ripresa e resilienza, doc. SWD(2020) 205 del 17 settembre 2020, parte 2/2

Commissione europea, Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che istituisce un dispositivo per la ripresa e la resilienza, doc. COM 408 del 28 maggio 2020

Documento di economia e finanza 2020. Nota di aggiornamento deliberata dal Consiglio dei Ministri il 5 ottobre 2020

One thought on “I piani nazionali di ripresa e resilienza: gli orientamenti strategici dell’Unione europea

  1. […] di ripresa e resilienza, di contrasto alla crisi innescata dalla Covid-19, che ho presentato nel precedente articolo del […]

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