Leader e lo sviluppo locale di tipo partecipativo: la valutazione della Corte dei Conti dell’UE

12 agosto 2022 di Mauro Varotto

Non dev’essere stata una lettura molto piacevole per la Commissione europea la relazione speciale della Corte dei Conti dell’Unione europea che ha verificato se l’approccio Leader – e, più in generale, gli strumenti dello sviluppo locale di tipo partecipativo, adottati dall’Unione per diversi flussi di finanziamento nelle zone rurali, urbane e costiere – abbia prodotto benefici che giustificano i costi e i rischi aggiuntivi a esso associati, in particolare rispetto ai programmi di spesa tradizionali dell’Unione.

Infatti, il cosiddetto “approccio Leader” – introdotto dal 1991 e la cui caratteristica peculiare consiste nell’attuazione di metodi partecipativi e dal basso verso l’alto, al fine di coinvolgere le comunità locali nello sviluppo dei progetti e nei processi decisionali – comporta costi e rischi aggiuntivi rispetto ai programmi di spesa tradizionali dell’Unione, i quali adottano un approccio dall’alto verso il basso.

Tali costi supplementari derivano, principalmente, dalla costituzione e dalla gestione delle strutture amministrative dei gruppi di azione locale: oggi la rete europea “Leader” conta 2.800 gruppi di azione locale, sia nell’Unione europea che al di fuori dei suoi confini, tutti dotati di personale dipendente e uffici con elevati livelli di burocratizzazione.

I rischi aggiuntivi, invece, sono dovuti alle procedure lunghe, ai requisiti e oneri amministrativi supplementari per i responsabili dei progetti e a potenziali conflitti di interessi.

Secondo la Corte, alcuni di tali costi e rischi aggiuntivi sono giustificati se i gruppi di azione locale apportano benefici addizionali rispetto ai programmi di spesa tradizionali dell’Unione europea.

A tal fine, sono gli stessi orientamenti della Commissione europea a indicare quali sono tali benefici: il potenziamento del capitale sociale; un miglioramento della governance locale; infine, un’ottimizzazione dei risultati derivanti dai progetti.

Pertanto, nella relazione speciale – che ha preso in esame, nel periodo di finanziamento 2014-2020, dieci Stati membri (due gruppi di azione locale in ciascuno Stato membro) – la Corte ha voluto appurare se l’approccio Leader abbia davvero agevolato l’impegno locale e si sia realmente tradotto in progetti con benefici dimostrabili in termini di governance locale, potenziamento del capitale sociale e ottimizzazione dei risultati. La Corte ha altresì verificato se l’introduzione del nuovo approccio multifondo abbia determinato un migliore coordinamento del sostegno allo sviluppo locale oppure se sia stata un’ulteriore complicazione.

Nel complesso, la Corte ha concluso che vi sono pochi elementi attestanti che i benefici dell’approccio Leader superano i costi e i rischi che esso comporta.

Per quel che riguarda il potenziamento del capitale sociale, la Corte ha riconosciuto che i gruppi di azione locale sono riusciti a promuovere l’impegno locale in sede di definizione delle rispettive strategie di sviluppo locale, e ciò rappresenta un indubbio miglioramento della situazione rispetto a quanto aveva osservato nel precedente audit del 2010 sull’iniziativa Leader. Tuttavia, ha anche rilevato che la composizione degli organi della maggior parte dei gruppi di azione locale non è equilibrata dal punto di vista del genere e che i giovani sono sottorappresentati.

Per quel che riguarda la governance locale la stessa Corte ha constatato forti criticità: ad esempio, la presentazione delle domande relative ai progetti e la procedura di selezione sono complicate e comportano per i responsabili dei progetti requisiti  amministrativi aggiuntivi rispetto ai programmi di spesa tradizionali, con una erogazione dei fondi estremamente lenta e farraginosa.

Inoltre, sotto il profilo dei risultati, dall’audit emergono osservazioni critiche anche sui progetti finanziati dagli strumenti di sviluppo locale: in molti casi tali progetti riguardano obiettivi generali definiti nelle strategie di sviluppo locale in modo molto generico, favorendo finanziamenti a pioggia; spesso sono stati finanziati progetti che erano specificatamente oggetto delle ordinarie misure di sviluppo rurale non rientranti in Leader, e che erano sostenuti da altri programmi di spesa dell’Unione europea, provocando effetti di spiazzamento e di sostituzione tra incentivi destinati a una medesima area geografica.

Infine, alcuni Stati membri e gruppi di azione locale si sono avvalsi di Leader per finanziare progetti aventi per oggetto funzioni che, per legge, sono generalmente di competenza delle Autorità nazionali, regionali o comunali.

A quest’ultimo proposito, la Corte approfondisce l’esempio della Sassonia, in Germania, dove i gruppi di azione locale analizzati hanno utilizzato Leader per finanziare un’ampia gamma di servizi rurali di base, stanziando 364,3 milioni di euro per Leader, cioè il 41,5 % del finanziamento per lo sviluppo rurale previsto, la percentuale più elevata tra tutti gli Stati membri e le regioni nell’Unione.

Ciò che si è verificato in quella regione è stato non solo che le attività istituzionali delle amministrazioni locali dovevano essere preventivamente vagliate dai gruppi di azione locale, a scapito delle prerogative di autonomia e autogoverno degli enti locali, ma anche che tali attività comprendevano il finanziamento di strade comunali, dell’illuminazione stradale e della manutenzione, nonché progetti volti ad ampliare le scuole dell’infanzia, cioè tutte attività che rientrano nelle competenze che la legge affida agli Enti locali e che non sono competenza dell’Unione europea.

A questi e altri rilievi contenuti nella relazione speciale, la Commissione europea ha cercato di fornire puntuali risposte, sostenendo, a esempio, che i finanziamenti destinati al funzionamento dei gruppi di azione locale rappresentano molto più che “costi amministrativi”, poiché consentono anche investimenti inestimabili nelle persone, nell’animazione e nell’apprendimento collettivo dei territori rurali. Questi vantaggi immateriali comprendono anche il prezioso lavoro in termini di relazioni pubbliche svolto da Leader promuovendo i fondi per lo sviluppo rurale nelle comunità rurali locali e coinvolgendo gli abitanti delle zone rurali, di cui ha migliorato la qualità della vita.

La Commissione ha, quindi, confermato l’impegno a proseguire nella promozione dello sviluppo locale di tipo partecipativo anche nel periodo di programmazione 2021-2027, pur tenendo nel debito conto le osservazioni della Corte e impegnandosi a fornire informazioni e dati verificabili sui benefici dei relativi strumenti, poiché l’importante investimento dell’Unione europea nel capitale umano e sociale, tramite la creazione e il funzionamento dei gruppi di azione locale e della relativa rete, ha la finalità di una sempre maggiore responsabilizzazione e partecipazione democratica delle comunità locali nell’Unione europea. Infatti, la rete europea Leader coinvolge decine di migliaia di partecipanti ai gruppi di azione locale: autorità locali, associazioni attive nel campo sociale ed economico, imprese rurali e cittadini.

Quindi, al di là dei profili tecnici e di tutti i limiti evidenziati dalla Corte dei Conti, appare chiaro il disegno politico che l’Unione europea persegue attraverso lo sviluppo locale di tipo partecipativo: instaurare un nuovo rapporto tra “democrazia rappresentativa” e “democrazia partecipativa”, favorendo il passaggio da una democrazia matura a una democrazia moderna mediante l’evoluzione dei processi di policy making.

 

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Corte dei Conti dell’Unione europea, Leader e lo sviluppo locale di tipo partecipativo facilitano l’impegno a livello locale, ma i benefici supplementari apportati non sono ancora dimostrati a sufficienza, 6 luglio 2022

Commissione europea, Risposte alla relazione speciale della Corte dei Conti, 6 luglio 2022

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