Nel marzo 2020 è stata attivata la clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita (PSC), permettendo agli Stati membri di reagire alla crisi COVID-19, con un consistente sostegno di bilancio alle rispettive economie, discostandosi temporaneamente dagli obblighi di bilancio imposti dal medesimo patto.

La clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita sarà disattivata alla fine del 2023 e, poiché non è ancora in vigore un nuovo quadro giuridico, basato sulle proposte di riforma della governance economica dell’Unione europea, continua ad applicarsi il quadro giuridico attuale, istituito con il Trattato di Maastricht del 1992, e modificato nei periodi di crisi economica per renderlo più efficace nel guidare gli Stati membri nel conseguimento di obiettivi di politica economica e di bilancio sostenibili, creando le condizioni per la stabilità economica, la crescita economica sostenibile e l’aumento dell’occupazione per i cittadini dell’Unione.

In base a tale quadro, quindi, la Commissione europea ha adottato gli Orientamenti di politica di bilancio per il 2024 rivolti a tutti gli Stati membri e finalizzati a fornire indicazioni circa la preparazione dei rispettivi programmi di stabilità e convergenza.

Le proposte di riforma della governance economica dell’Unione europea

Tuttavia, il dibattito sulla riforma della governance economica dell’Unione europea è in fase avanzata.

Nell’ottobre 2021, infatti, la Commissione europea ha rilanciato il dibattito pubblico sul riesame dell’attuale quadro di governance economica dell’Unione europea, con una comunicazione, che ho già illustrato in questo blog, invitando le altre istituzioni unionali e tutti i principali portatori di interessi a parteciparvi attivamente.

Un ampio dibattito pubblico, quindi, ha coinvolto cittadini, i portatori di interesse, i Parlamenti e i Governi nazionali.

Sulla scorta dei risultati emersi da tale processo di consultazione, nel novembre 2022 la Commissione ha adottato una comunicazione nella quale ha delineato gli orientamenti per una riforma del quadro di governance economica, affrontando le grandi questioni economiche e politiche che determineranno le modalità di coordinamento e di sorveglianza delle politiche economiche dell’Unione nel prossimo decennio.

Insegnamenti tratti dalle recenti crisi

Le proposte della Commissione europea tengono conto, da un lato, delle principali perplessità circa il quadro attuale della governance economica, in particolare alcuni elementi di rigidità del patto di stabilità e crescita; dall’altro, degli importanti insegnamenti tratti dalla risposta politica ai recenti shock economici, in particolare la crisi COVID-19.

Infatti, se l’attivazione della clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita ha permesso agli Stati membri di reagire alla crisi COVID-19 con una forte risposta anticiclica, insieme a nuove misure e strumenti a livello europeo, alle reti di sicurezza sociale e ai sistemi sanitari a livello nazionale, e, quindi, si è dimostrata molto efficace nell’attenuare i danni economici e sociali della crisi, tuttavia, nel contempo, la crisi ha determinato un aumento significativo degli indici di indebitamento del settore pubblico e privato.

Oggi, in cui si assiste a una ripresa della crescita in Europa, risulta necessario far scendere tali indici a livelli prudenti in modo graduale, duraturo e favorevole alla crescita.

Infatti, secondo la Commissione europea, una politica di bilancio prudente nei momenti di crescita prolungata contribuisce alla creazione di riserve di bilancio che i governi possono utilizzare per fornire sostegno di bilancio anticiclico nei momenti di crisi, quando una politica di bilancio discrezionale può rivelarsi particolarmente efficace.

Pertanto, le proposte di riforma della Commissione europea mirano a rafforzare la sostenibilità del debito e a promuovere una crescita sostenibile e inclusiva in tutti gli Stati membri, quindi, a riscoprire lo spirito di Maastricht, in cui stabilità e crescita vanno necessariamente di pari passo.

Le transizioni verde e digitale e la necessità di garantire la sicurezza energetica e la resilienza economica e sociale e di costruire le capacità di difesa richiederanno livelli di investimento elevati e duraturi negli anni a venire. La crisi COVID-19 e l’invasione russa dell’Ucraina hanno reso più visibili e urgenti tali priorità comuni.

Saranno, quindi, necessari elevati livelli di investimenti per realizzare una duplice transizione equa (verde e digitale), aumentare la resilienza sociale ed economica (anche attraverso l’aggiornamento e la riqualificazione delle competenze), aumentare la coesione territoriale, ridurre le dipendenze energetiche e aumentare le capacità di difesa, sia a livello nazionale che a sostegno delle priorità comuni dell’Europa.

Le proposte della Commissione europea vanno in questa direzione e si basano su struttura di governance riveduta, con fulcro maggiormente spostato sul medio termine.

Il punto di partenza è che i valori di riferimento del Trattato, ovvero un disavanzo del 3% del PIL e un rapporto debito/PIL del 60%, rimarranno invariati. Questi valori sono stabiliti in un protocollo del Trattato.

L’obiettivo della revisione proposta è, piuttosto, quello di assicurare che siano rispettati in maniera più efficace, in particolare grazie al fulcro posto su un percorso adeguato e credibile di riduzione del debito verso il 60% del PIL, garantendo, nel contempo, che il quadro di governance economica sia favorevole a una crescita sostenibile e inclusiva.

In questo contesto, la Commissione propone un nuovo strumento: i piani strutturali nazionali di bilancio a medio termine (National medium-term fiscal-structural plans), che combineranno, in un unico documento, gli attuali programmi di stabilità e convergenza (Stability and Convergence Programmes) con i programmi nazionali di riforma (National Reform Programmes).

Il piano strutturale nazionale di bilancio a medio termine sarà, quindi, al centro del patto di stabilità e crescita riformato e sarà proposto dallo Stato membro sulla base di un quadro comune fissato dall’Unione europea.

Il quadro comune dell’Unione definirà gli obblighi per garantire che il debito pubblico sia avviato su un percorso di riduzione o rimanga a livelli prudenti e che il disavanzo sia mantenuto al di sotto del 3% del PIL. Esso stabilirà, inoltre, i criteri di valutazione delle riforme e degli investimenti alla base di un’eventuale proroga del percorso di aggiustamento.

Pertanto, tutti i piani a medio termine degli Stati membri dovranno essere conformi a tale quadro comune dell’Unione e riuniranno gli impegni di bilancio, di riforma e di investimento di ciascuno Stato membro.

Gli Stati membri presenteranno piani strutturali nazionali di bilancio a medio termine che definiscano le traiettorie di bilancio specifiche per paese, gli investimenti pubblici prioritari e gli impegni di riforma che, insieme, garantiscano una riduzione duratura e graduale del debito e una crescita sostenibile e inclusiva.

Tutti gli Stati membri dovranno trattare le priorità indicate nelle raccomandazioni specifiche per paese emesse nel contesto del semestre europeo e dovrebbero, inoltre, proporre iniziative in linea con le priorità strategiche dell’Unione e, quindi, dovrebbero essere coerenti con i Piani nazionali per l’energia e il clima (che a loro volta devono essere allineati agli obiettivi della normativa dell’Unione sul clima), nonché con le tabelle di marcia nazionali per il decennio digitale. Per la durata del Dispositivo per la ripresa e la resilienza, saranno necessari riferimenti incrociati ai piani nazionali per la ripresa e la resilienza (PNRR) al fine di garantire la coerenza delle politiche.

Sulla base di una valutazione positiva da parte della Commissione, il Consiglio adotterà il piano strutturale di bilancio a medio termine, compresa la relativa traiettoria di bilancio.

Infine, per garantire la trasparenza e agevolare il monitoraggio efficace dell’attuazione dei piani strutturali di bilancio a medio termine, gli Stati membri presenteranno relazioni annuali sui progressi compiuti.

Il seguente grafico sintetizza la struttura della nuova governance economica.

Lo stato di attuazione della riforma della governance economica dell’Unione europea

Gli Stati membri e la Commissione dovrebbero raggiungere un consenso sulla riforma del quadro di governance economica prima delle procedure di bilancio degli Stati membri per il 2024, quindi, entro le fine del 2023.

La discussione a livello politico sulle proposte della Commissione europea prosegue: è stata discussa in sede di Comitato economico e finanziario, nonché a livello ministeriale in sede di Consiglio ECOFIN del 14 marzo 2023 e, per questioni di particolare rilevanza per la zona euro, in sede di Eurogruppo.

Sta emergendo una convergenza di opinioni tra gli Stati membri su diverse questioni fondamentali, mentre altre devono ancora essere chiarite.

Vi è accordo sul fatto che i valori di riferimento del 3% e del 60% del PIL di cui al protocollo n. 12 dei Trattati debbano rimanere invariati.

Inoltre, le opinioni convergono su una serie di questioni:

• l’approccio a medio termine proposto, pur mantenendo la sorveglianza annuale, è idoneo a garantire una riduzione duratura degli elevati rapporti debito/PIL e i piani strutturali di bilancio a medio termine elaborati dagli Stati membri costituirebbero la pietra angolare del quadro di governance riformato;
• sono necessari maggiori incentivi per gli investimenti e le riforme, che rispecchino gli insegnamenti tratti dall’impatto della crisi finanziaria mondiale sugli investimenti e il notevole fabbisogno di investimenti per le transizioni verde e digitale;
• è necessaria un’applicazione più efficace delle norme, a esempio, mantenendo le sanzioni finanziarie ma riducendone gli importi e potenziandone nel contempo l’impatto sulla reputazione;
• le norme vigenti per l’avvio e la chiusura di una procedura di disavanza eccessivo rimarrebbero invariate, mentre quella basata sul debito dovrebbe essere rafforzata;
• occorre rispettare i principi fondamentali della garanzia della titolarità nazionale e della parità di trattamento;
• occorre operare un’adeguata distinzione tra gli sforzi di bilancio. Sono, tuttavia, necessarie ulteriori discussioni sulla messa in opera di tali principi.

La Commissione intende presentare ora, a seguito del Consiglio ECOFIN del 14 marzo e del Consiglio europeo del 23 e 24 marzo 2023, con l’obiettivo di raggiungere un accordo sugli elementi fondamentali del futuro quadro di governance economica.

Gli orientamenti di bilancio per il 2024

In questa fase transitoria, come ho anticipato in apertura dell’articolo, la Commissione ha reso noti gli orientamenti per le politiche di bilancio degli Stati membri nel 2024.

La finalità degli orientamenti è dare un indirizzo ai preparativi degli Stati membri in merito ai rispettivi programmi di stabilità e convergenza.

Gli orientamenti saranno seguiti in primavera da raccomandazioni di bilancio specifiche per paese (RSP) per il 2024, che accompagneranno anche la preparazione e la valutazione dei documenti programmatici di bilancio in autunno.

Dopo aver illustrato le prospettive economiche per quest’anno e per il prossimo, la Commissione invita gli Stati membri a precisare nei rispettivi programmi di stabilità e convergenza le modalità con cui i loro piani di bilancio garantiranno il rispetto del valore di riferimento del 3% del PIL per il disavanzo unitamente alla riduzione plausibile e costante del debito, o in che modo intendano mantenere il debito a livelli prudenti a medio termine.

Quindi, gli Stati membri sono invitati a fissare, nei programmi di stabilità e convergenza per il 2024, obiettivi di bilancio che rispettino i criteri di aggiustamento di bilancio stabiliti negli orientamenti della Commissione in materia di riforme.

Più specificamente, gli Stati membri con problemi di debito pubblico sostanziali o moderati, tra i quali l’Italia, sono invitati a fissare obiettivi di bilancio che garantiscano una riduzione plausibile e costante del debito o il mantenimento di quest’ultimo a livelli prudenti a medio termine.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Commissione europea, Orientamenti di politica di bilancio per il 2023, doc. COM(2023) dell’8.3.2023

Commissione europea, Comunicazione sugli orientamenti per una riforma del quadro di governance economica dell’UE, doc. COM(2022) 583 del 09.11.2022