DEF 2023: la nuova governance dei fondi dell’Unione europea

21 aprile 2023 di Mauro Varotto

 

Nella 8^ Relazione sulla coesione, pubblicata a inizio 2022, la Commissione europea osservava che dal 2001, mentre “le regioni meno sviluppate dell’Europa orientale hanno iniziato a rimettersi al passo con il resto dell’UE, con una conseguente riduzione significativa del divario relativo al PIL pro-capite (…) nel contempo, tuttavia, molte regioni a medio reddito e meno sviluppate, soprattutto quelle dell’Europa meridionale e sud-occidentale, hanno risentito di una stagnazione o una contrazione economica. Molte di esse sono state colpite dalla crisi economica e finanziaria del 2008 e da allora faticano a riprendersi.”

Tale osservazione, come evidenzia la seguente tabella, riguarda soprattutto l’Italia e le sue regioni (Lombardia ed Emilia-Romagna escluse), che si trovano in quella che la citata Relazione definisce la “trappola dello sviluppo”.

 

Fonte: Commissione europea, La coesione in Europa in vista del 2050. Ottava relazione sulla coesione economia, sociale e territoriale, 2022, link: https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/reports/cohesion8/8cr_it.pdf

 

I fattori che impediscono all’Italia e alla maggior parte delle sue regioni di uscire da tale trappola sono noti da tempo: infatti, come osserva sempre la Commissione europea, queste regioni presentano carenze strutturali specifiche come l’inefficienza del mercato del lavoro e dei sistemi di istruzione, formazione e apprendimento per gli adulti, scarsi risultati nei settori dell’innovazione, della governance pubblica o dello sviluppo delle imprese e l’accesso limitato ai servizi.

 

Il DEF 2023 e l’utilizzo dei fondi dell’Unione europea

E’ questo il contesto in cui il Governo italiano l’11 aprile 2023 ha adottato e trasmesso al Parlamento il suo primo Documento di Economia e Finanza (DEF) 2023, la cui Sezione III presenta l’annuale Programma Nazionale di Riforma (PNR, con una sola “R”) nel quale individua le sfide con cui si sta confrontando il nostro Paese e le scelte strategiche del Governo per superarle e riportare l’Italia in un sentiero di crescita.

Uno dei capitoli del PNR 2023 è dedicato ai “Fondi europei”, nel quale il Governo presenta – e conferma – la profonda riforma della governance per l’attuazione del PNRR Italia Domani e dei 68 programmi – nazionali, regionali e Interreg – della politica di coesione 2021-2027, definita dal decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13, intitolato “Disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e del Piano nazionale degli investimenti complementari al PNRR (PNC), nonché per l’attuazione delle politiche di coesione e della politica agricola comune” e approvato, in via definitiva, dal Parlamento il 20 aprile 2023.

In proposito, il DEF 2023 evidenzia come uno degli aspetti più critici nella gestione dei fondi europei rimanga la debolezza delle capacità della nostra Pubblica amministrazione, a ogni livello amministrativo, in particolare, per quanto riguarda gli investimenti, l’attuazione delle norme in materia di appalti pubblici e l’assorbimento dei fondi dell’Unione europea.

Nella premessa alla “Relazione sullo stato di attuazione della politica di coesione europea e nazionale – Programmazione 2014-2020”, allegata al Documento di Economia e Finanza 2023, si legge:

“Il nostro Paese vive, nell’ambito della programmazione europea della politica di coesione, una grave contraddizione: l’analisi dell’andamento dei cicli di programmazione, in particolare del periodo 2007-13 e 2014-20 – in fase di conclusione – pone in evidenza come l’Italia, uno dei maggiori beneficiari dei fondi della coesione, si collochi, nel confronto con gli altri Paesi membri, agli ultimi posti per efficienza ed efficacia nell’utilizzo delle risorse assegnate e, di conseguenza, per la capacità di massimizzarne l’impatto”.

 

A pochi mesi dalla chiusura dei programmi del ciclo della politica di coesione 2014-2020 (data ultima per certificare le spese alla Commissione europea: 31.12.2023) e sulla base degli ultimi dati disponibili e validati estratti dal Sistema Nazionale di monitoraggio (Banca Dati Unitaria – BDU) al 31 ottobre 2022, l’avanzamento finanziario dei programmi nazionali e regionali dell’Italia mostra un volume di risorse impegnate complessivamente pari a 51,7 miliardi di euro e di pagamenti pari a 35,1 miliardi di euro, rispettivamente il 79,7 per cento e il 54,2 per cento della dotazione complessiva programmata.

I 51 Programmi Operativi cofinanziati dal FESR e dal FSE del ciclo 2014-2020 hanno superato la soglia prevista per evitare il disimpegno automatico.

Tuttavia, confrontando i dati di avanzamento finanziario dei programmi regionali tra categorie di regioni, si rileva un ritardo significativo delle regioni meno sviluppate e in transizione, soprattutto in termini di pagamenti, inferiori di oltre 15 punti percentuali rispetto alle più regioni sviluppate.

Le risorse unionali ancora da richiedere alla Commissione europea, sulla base dei dati delle certificazioni di spesa al 31 dicembre 2022, ammontano complessivamente a 19,9 miliardi euro. La spesa complessiva da realizzare entro il 31 dicembre 2023, comprensiva del cofinanziamento nazionale, risulta invece pari a 29,9 miliardi di euro (46% del valore delle risorse programmate), un ammontare di risorse, come osserva la citata Relazione “quasi pari a quanto rendicontato complessivamente dal 2015 ad oggi”.

 

 

Anche tutti i 19 Programmi dell’Obiettivo Cooperazione Territoriale Europea hanno raggiunto, al 31 dicembre 2022, il target necessario ad evitare il disimpegno automatico, certificando una spesa complessiva di 1,8 miliardi di euro, pari al 59,8 per cento del totale delle risorse programmate (circa 3 miliardi di euro). Resta da spendere, sempre entro il 31 dicembre 2023, il 40% delle risorse.

La “Relazione sullo stato di attuazione della politica di coesione europea e nazionale – Programmazione 2014-2020” evidenzia come anche nel confronto tra i Paesi dell’Unione europea, i dati forniti dalla Commissione Europea (Cohesion Open Data Platform – rilevazione al 30 settembre 2022) rispetto allo stato di attuazione della politica di coesione collocano l’Italia al secondo posto per ammontare di risorse assegnate, ma al penultimo in termini di implementazione, con una percentuale di spesa pari al 55% del programmato, contro una media europea del 69%.

Inoltre, a dispetto del disegno originario, delle finalità e dei principi sanciti dai Trattati dell’Unione europea, con le risorse della politica di coesione non si è riusciti, in Italia, a garantire l’addizionalità, poiché con tali risorse si è agito in sostituzione delle politiche ordinarie.

La Relazione del Governo avvisa, in proposito, che non sono più utilizzabili i “trucchi contabili” che, soprattutto la Regioni che gestiscono i programmi della coesione, hanno utilizzato sino ad oggi:

“La soluzione, già utilizzata nei precedenti periodi di programmazione, di rendicontare a valere sui programmi attuativi dei Fondi europei i progetti finanziati con risorse nazionali, rinviando nel tempo l’utilizzo delle risorse nazionali disimpegnate, non è più sostenibile: se da una parte consente di raggiungere il risultato contabile richiesto a livello europeo per evitare la perdita di risorse dei Fondi strutturali, dall’altra disattende in gran parte gli obiettivi effettivi delle politiche di coesione, trascura la qualità degli interventi, funzionali alla promozione di sviluppo economico e sociale e al miglioramento della qualità della vita dei territori per ridurne i divari.”

 

Le sfide del PNRR e della programmazione 2021-2027 e la risposta del Governo

Oggi la sfida evidenziata dal DEF 2023 sulla capacità di spesa dei fondi dell’Unione europea risulta ancora più complessa, poiché più ampia e diversificata è divenuta l’offerta di risorse per le politiche di sviluppo per i prossimi anni, che comprendono quelle della politica di coesione 2014-2020 (35,4 miliardi di euro di fondi UE), dell’Iniziativa REACT-EU (14,4 miliardi di euro di fondi UE) e del ciclo 2021-2027 (42,2 miliardi di euro di fondi UE), le dotazioni del PNRR “Italia Domani” (191,6 miliardi di euro di fondi UE) e, non ultime, quelle del Fondo sviluppo e coesione (73,5 miliardi di euro di fondi nazionali).

Questa eccezionale disponibilità di risorse, peraltro, comporta la necessità che i relativi investimenti siano programmati ed attuati in modo tale che si integrino a vicenda anziché sovrapporsi: le 6 Missioni individuate dal PNRR dell’Italia, infatti, intervengono su priorità di investimento comuni ai 5 Obiettivi Strategici della politica di coesione 2021-2027 e, quindi, è necessario un efficace coordinamento.

La risposta che intende fornire il Governo agisce su diversi piani.

Innanzitutto, appare necessario e urgente rivedere la programmazione europea 2021-2027, sorta in un contesto socio-economico non più attuale considerate le ripercussioni della guerra in Ucraina. Secondo il Governo, infatti, vi è l’esigenza di una riflessione sull’adeguatezza delle previsioni della programmazione 2021-2027 rispetto alla attuali esigenze di sostegno al sistema imprenditoriale, alle famiglie, ai lavoratori, da cui far scaturire una revisione del quadro programmatorio che, da un lato, possa dare risposta ai fabbisogni emergenti con soluzioni efficaci e di rapida attuazione e, dall’altro, sia volta ad evitare il rischio di frammentazione nella fase attuativa per addivenire a una maggiore concentrazione degli interventi, ad una supervisione e ad un accompagnamento più efficaci.

In secondo luogo, risulta necessario un deciso rafforzamento della governance nazionale dei fondi dell’Unione europea. Il rafforzamento del presidio nazionale anche sulla gestione dei programmi affidati alle Regioni è diretto a rafforzare l’azione di impulso, coordinamento, governo strategico e attuativo dei fondi: nello specifico, il decreto-legge sopra citato, sopprime l’Agenzia per la coesione territoriale e individua nel Dipartimento per le politiche di coesione della Presidenza del Consiglio dei ministri la struttura centrale di coordinamento, atta a garantire l’azione di presidio a livello centrale sulla programmazione e attuazione della politica di coesione e il coordinamento con il PNRR; riorganizza il Nucleo di valutazione e analisi per la programmazione (NUVAP), che viene ridenominato “Nucleo per le politiche di coesione” (NUPC); infine, estende il sistema di monitoraggio REGIS del PNRR anche ai fondi della politica di coesione 2021-2027.

Infine, non da ultimo, è necessario il rafforzamento della capacità amministrativa nella Pubblica amministrazione italiana, con particolare riferimento agli enti locali responsabili di rilevanti investimenti da attivare nei territori. Il miglioramento dell’efficacia attuativa delle politiche di coesione è, invece, al centro del disegno strategico del programma nazionale “Capacità per la coesione” 2021-2027. Il programma, che si iscrive nel più ampio processo di riforma della pubblica amministrazione avviato con il PNRR, prevede la messa in campo di un’azione sistemica sul complesso degli attori delle politiche di coesione, con il ricorso a molteplici strumenti e leve per il cambiamento.

 

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Ministero dell’economia e delle finanze, Documento di Economia e Finanza 2023, deliberato dal Consiglio dei Ministri l’11 aprile 2023

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