Nel 2022, a livello europeo, oltre 250.000 autorità pubbliche hanno speso circa 2.448 miliardi di euro (circa il 16% del PIL UE-27) per l’acquisto di lavori, beni e servizi. Nello stesso anno, in Italia, 36.000 stazioni appaltanti hanno speso circa 290 miliardi di euro (oltre il 15% del PIL nazionale) per l’acquisto di lavori, beni e servizi, per un totale di 233.000 procedure di gara.
L’Unione europea ha definito un insieme di norme fondamentali per l’aggiudicazione dei tali contratti di lavori, beni e servizi, denominati appalti pubblici: le norme fondamentali derivano direttamente dalle disposizioni e dai principi del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).
Pertanto, tutti gli acquisti delle autorità pubbliche, a prescindere dagli importi, devono rispettare i principi di uguaglianza di trattamento e di non discriminazione sulla base della nazionalità, a condizione che gli appalti presentino un interesse transfrontaliero certo. Ciò comporta un obbligo generale di trasparenza che, conformemente alla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea, “consiste nel garantire, in favore di ogni potenziale offerente, un adeguato livello di pubblicità che consenta l’apertura degli appalti alla concorrenza, nonché il controllo sull’imparzialità delle procedure di aggiudicazione”.
In assenza di un interesse transfrontaliero certo, gli appalti esulano anche dal campo di applicazione delle disposizioni del TFUE.
Dal 1992 l’Unione europea, per gli appalti pubblici con valore superiore a una certa soglia (si veda la tabella seguente), ha elaborato disposizioni volte a coordinare le procedure nazionali di aggiudicazione degli appalti, in modo da garantire che i principi del TFUE siano applicati nella pratica e che gli appalti pubblici di maggiori dimensioni siano effettivamente aperti alla concorrenza: tuttavia, si stima che le tre direttive europee che regolano la materia, oggi recepite in Italia dal decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, efficace dal 1° luglio 2023, riguardino solo una quota del 20% della spesa pubblica complessiva per appalti in Europa. Il rimanente 80% della spesa, infatti, è per acquisti di importo inferiore alle soglie europee e, pertanto, le relative procedure di scelta degli operatori economici ai quali affidare i lavori, la fornitura di beni o di servizi sono regolate a livello nazionale, pur nel rispetto dei principi fondamentali del TFUE sopra richiamati: in Italia, per la prima volta, il nuovo Codice dei contratti pubblici detta una disciplina organica e completa degli appalti di importo inferiore alla soglie europee, contenuta negli articoli da 48 a 55 del citato decreto legislativo.
E’ da chiarire, in via preliminare, che non rientrano nel campo di applicazione del Codice dei contratti pubblici gli istituti disciplinati dal Titolo VII del Codice del Terzo settore, di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117. Co-programmazione e co-progettazione, infatti, come prevede l’articolo 6 del Codice dei contratti pubblici, rientrano nel novero di modelli organizzativi di amministrazione condivisa, privi di rapporti sinallagmatici, fondati sulla condivisione della funzione amministrativa con gli enti del Terzo settore, e hanno una disciplina specifica dettata sia da apposite Linee guida nazionali, adottate con il decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali n. 72/2021, che dagli specifici regolamenti delle singole pubbliche amministrazioni. Lo stesso vale per i servizi sociali organizzati mediante forme di autorizzazione o accreditamento previste da disposizioni regionali.
Con questo rapido inquadramento della legislazione che disciplina gli acquisti di lavori, servizi e di forniture da parte delle autorità pubbliche, introduco il tema dell’articolo, dedicato all’accesso al mercato degli appalti pubblici da parte del Terzo settore e, in particolare, delle imprese dell’economia sociale.
Infatti, nel Piano di azione per l’economia sociale del 9 novembre 2021 la Commissione europea ritiene che gli appalti pubblici siano uno strumento politico essenziale per sostenere lo sviluppo dell’economia sociale e delle imprese sociali, come, del resto, già da tempo, riconosce anche l’analisi economica di settore [si veda, per tutti, Varga E., How Public Procurement Can Spur the Social Economy, Stanford Social Innovation Review, 2021].
Del resto, l’ultima revisione delle norme europee in materia di appalti pubblici del 2014 ha creato per le autorità pubbliche, a tutti i livelli amministrativi (dai ministeri ai comuni), numerose possibilità di utilizzo degli appalti pubblici per raggiungere obiettivi politici diversi, tra i quali la promozione della protezione ambientale e il perseguimento di obiettivi sociali.
Solo per fare un esempio, le norme europee in vigore menzionano specificamente gli aspetti sociali tra i fattori che possono essere inclusi nei criteri di aggiudicazione sulla base del criterio della “offerta economicamente più vantaggiosa”.
La recente Raccomandazione del Consiglio dell’Unione europea sullo sviluppo delle condizioni quadro dell’economia sociale, che ho presentato nel precedente articolo del blog, dedica un capitolo specifico al tema: “Accesso ai mercati e appalti pubblici”. Il capitolo si articola in tre distinti punti che indicano agli Stati membri – e, attraverso di essi, a tutte le articolazioni interne della Pubblica amministrazione – come utilizzare gli strumenti messi a disposizione dalle vigenti direttive europee sugli appalti pubblici – comprese quelle per l’organizzazione di determinati servizi, noti come servizi alla persona e come servizi di interesse generale (sui quale mi soffermerò in un prossimo articolo del blog) – per favorire la crescita dell’economia sociale “attraverso un regime specifico ispirato al principio di solidarietà”.
Punto 15 – Utilizzo strategico degli appalti pubblici al fine di perseguire obiettivi di carattere sociale, anche tenendo conto, nelle procedure di appalto, dell’innovazione sociale e degli obiettivi ambientali
La Raccomandazione fa riferimento a tipi diversi di strumenti strategici, tra cui:
- adozione di orientamenti strategici e strategie di appalto, che formalizzino obiettivi ufficiali, coinvolgendo i decisori politici e i responsabili amministrativi, anche quelli della gestione del bilancio;
- elaborare e fornire orientamenti ai livelli amministrativi adeguati per agevolare l’accesso agli appalti pubblici da parte dei soggetti dell’economia sociale;
- sensibilizzare le amministrazioni aggiudicatrici e le imprese in merito al valore aggiunto degli appalti pubblici socialmente responsabili e mettere a disposizione di amministrazioni aggiudicatrici e soggetti dell’economia sociale competenze e conoscenze tecniche;
- fare riferimento nei fascicoli di gara predisposti dalle amministrazioni aggiudicatrici agli obblighi specifici imposti dal diritto sociale e del lavoro e dai contratti collettivi, come pure ai criteri sociali e ambientali, applicabili agli appalti, a chiedere agli offerenti di confermare la conformità e ad adottare misure di monitoraggio;
- incoraggiare un dialogo strutturato, trasparente e non discriminatorio con i portatori di interessi dell’economia sociale e di altre aree, al fine di elaborare una strategia per appalti pubblici socialmente responsabili.
Punto 16 – Utilizzo della flessibilità assicurata dalla legislazione europea sugli appalti pubblici al fine di aiutare i soggetti dell’economia sociale ad accedere al mercato
Sempre la Raccomandazione del Consiglio dell’Unione europea fornisce agli Stati membri diverse opzioni:
- promuovere il dialogo con il mercato, in particolare svolgendo consultazioni preliminari trasparenti e inclusive con una serie mirata di possibili fornitori;
- riservare contratti alle imprese sociali di inserimento lavorativo o agli operatori nella cui forza lavoro siano impiegate per almeno il 30% persone con disabilità o lavoratori svantaggiati, in conformità con le specifiche norme già previste dalle direttive europee
- stabilire criteri di selezione inclusivi e proporzionati, per consentire alle imprese sociali innovative e di piccole dimensioni di partecipare agli appalti;
- abbandonare la logica dell’offerta più bassa, applicando criteri di aggiudicazione conformi alla regola della “offerta economicamente più vantaggiosa” e clausole contrattuali sociali, stabilendo requisiti prestazionali o funzionali nelle diverse fasi delle procedure di appalto, anche nelle specifiche tecniche;
- suddividere gli appalti in lotti, in conformità con le disposizioni già previste dalle direttive europee, anche al fine di agevolare la collaborazione tra imprese tradizionali e soggetti dell’economia sociale, e ricorrendo a regimi semplificati, in particolare per i servizi sociali e di altro tipo specifico, per rendere il processo più accessibile ai soggetti dell’economia sociale;
- richiedere determinate etichettature nelle specifiche tecniche, nei criteri di aggiudicazione o nelle condizioni di esecuzione dell’appalto, quando intendano acquistare lavori, forniture o servizi con specifiche caratteristiche sociali o ambientali, sempre in conformità con le disposizioni già previste dalle direttive europee.
Punto 17 – Incentivare la cooperazione tra i soggetti dell’economia sociale e le imprese tradizionali per aiutare i soggetti dell’economia sociale ad ampliare il loro campo di intervento
Infine, la stessa Raccomandazione indica alle amministrazioni aggiudicatrici una serie di modalità per promuovere la collaborazione, nella partecipazione agli appalti pubblici, tra imprese dell’economia e sociale e imprese tradizionali:
- iniziative di sensibilizzazione sul valore aggiunto sociale, attraverso la promozione di migliori pratiche che incoraggino le imprese tradizionali a coinvolgere le imprese sociali nella loro domanda a lungo termine e nelle loro catene del valore e i consumatori ad acquistare beni e/o servizi prodotti da soggetti dell’economia sociale, partecipando così al movimento degli “acquisti sociali”;
- aumentare l’erogazione di servizi di tutoraggio, incontro e agevolazione per aiutare i soggetti dell’economia sociale a sviluppare partenariati a lungo termine con la comunità imprenditoriale nel suo complesso;
- promuovere e sostenere i lavoratori dipendenti delle imprese sociali di inserimento lavorativo affinché collaborino con le imprese tradizionali per acquisire esperienza nell’ambito del mercato del lavoro aperto;
- aiutando soggetti e imprenditori dell’economia sociale a sfruttare al meglio le nuove tecnologie per accedere ai mercati privati attraverso piattaforme online basate sull’economia sociale, spazi collaborativi e beni comuni digitali.
ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:
- DIRETTIVA 2014/24/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE [direttiva «appalti pubblici»] – in GU UE L 94 del 28.3.2014
- DIRETTIVA 2014/25/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 26 febbraio 2014 sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva 2004/17/CE [direttiva «settori speciali»], in GU UE L 94 del 28.3.2014 – Versione consolidata
- DIRETTIVA 2014/23/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 26 febbraio 2014 sull’aggiudicazione dei contratti di concessione [direttiva «concessioni» (di lavori o di servizi)], in GU UE L 94 del 28.3.2014 – Versione consolidata
- DECRETO LEGISLATIVO 31 marzo 2023, n. 36 «Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici», pubblicato in GURI Serie generale n. 77 del 31 marzo 2023 – Supplemento ordinario n. 12
Aggiornamenti successivi e articoli collegati
Per approfondire o seguire l’evoluzione della politica dell’Unione europea per l’economia sociale, si possono consultare i seguenti articoli collegati pubblicati su Fare l’Europa:
29 dicembre 2023 – Economia sociale e norme UE sui servizi di interesse economico generale
22 dicembre 2023 – Economia sociale e regole UE sugli aiuti di Stato alle imprese
8 dicembre 2023 – Raccomandazione UE 2023 sullo sviluppo dell’economia sociale
13 ottobre 2023 – ECBA: la proposta 2023 di una struttura giuridica per le associazioni Non Profit in Europa
Aggiornamenti successivi e articoli collegati
Per approfondire o seguire l’evoluzione del tema degli appalti pubblici, si possono consultare i seguenti articoli collegati pubblicati su Fare l’Europa:
11 aprile 2025 – PNRR, appalti pubblici e aiuti di Stato: che cosa non funziona per la Corte dei conti europea
9 agosto 2024 – Verso la riforma delle direttive europee del 2014 sugli appalti pubblici
19 luglio 2024 – Appalti pubblici: risarcimento per esclusione illegittima. Sentenza CGUE 2024
4 aprile 2014 – Le direttive 2014 dell’Unione europea in materia di appalti pubblici
