Nel Piano di azione per l’economia sociale del 9 dicembre 2021 [doc. COM(2021) 778] e nella Raccomandazione del Consiglio dell’Unione europea del 27 novembre 2023 sullo sviluppo delle condizioni quadro dell’economia sociale, che ho descritto in un precedente articolo del blog, le Istituzioni dell’Unione europea ribadiscono più volte che, oltre alle possibilità offerte dalla legislazione europea in materia di aiuti di Stato e di appalti pubblici (ai quali ho dedicato i precedenti due articoli), le autorità pubbliche degli Stati membri possono finanziare i soggetti dell’economia sociale coinvolgendoli nella gestione di servizi d’interesse economico generale (SIEG o SGEI – Services of General Economic Interest) e, in particolare, di servizi sociali di interesse generale (SSIG – Social Services of General Interest).

La Commissione europea, infatti, scrive che:

“invita gli Stati membri a utilizzare meglio i margini di discrezionalità di cui godono nella definizione dei servizi di interesse economico generale, ove opportuno, al fine di ricomprendervi le attività ammissibili svolte dalle imprese sociali”, mentre il Consiglio dell’Unione europea “raccomanda agli Stati membri di esaminare quali servizi forniti da soggetti dell’economia sociale possono essere definiti servizi di interesse economico generale e come tali finanziati, a esempio nel settore dell’inserimento lavorativo di persone vulnerabili, dell’edilizia sociale o dei servizi di assistenza sanitaria e sociale, come la custodia dei bambini e l’assistenza agli anziani o alle persone con disabilità”.

E’ un tema non nuovo, poiché la legislazione europea sui SIEG risale al 2012, quindi, è in vigore da più di dieci anni, ma, nel contempo, è una opportunità ancora poco utilizzata, nonostante i chiarimenti e le semplificazioni via via apportate dalla Commissione europea alla relativa normativa.

Senza avere la pretesa di esaminarne tutti gli aspetti, in questo articolo fornirò alcune chiavi di lettura per agevolarne la corretta applicazione da parte delle numerose autorità pubbliche, soprattutto regionali e locali, che potrebbero utilizzare tali strumenti per promuovere la crescita del Terzo settore e delle imprese dell’economia sociale.

 

I concetti di base

Il concetto di SIEG è proprio dell’ordinamento dell’Unione europea: è utilizzato negli articoli 14 e 106, paragrafo 2, del TFUE e nel suo Protocollo n. 26; tuttavia, esso non viene definito né nel TFUE né nel diritto derivato dell’Unione europea.

Tuttavia, la Commissione europea nella Disciplina di qualità per i servizi di interesse generale in Europa del 2011 ha chiarito alcuni concetti base, distinguendo:

  • Servizi di interesse generale (SIG – Service of general interest): i SIG sono servizi che le autorità pubbliche degli Stati membri considerano di interesse generale e, pertanto, sono oggetto di specifici obblighi di servizio pubblico (OSP o PSO – public service obligations). Il termine riguarda sia le attività economiche (SIEG), che i servizi non economici. Questi ultimi non sono soggetti a una specifica normativa dell’Unione europea né alle norme del TFUE in materia di mercato interno e concorrenza. Tuttavia, alcuni aspetti dell’organizzazione di questi servizi possono essere oggetto di altre norme generali del TFUE, quali il principio di non discriminazione;
  • Servizi di interesse economico generale (SIEG o SGEI – Service of general economic interest): i SIEG sono attività economiche i cui risultati contribuiscono all’interesse pubblico generale ma che non sarebbero svolte dal mercato senza un intervento statale (o sarebbero svolte a condizioni differenti in termini di qualità, sicurezza, accessibilità economica, parità di trattamento o accesso universale). Al fornitore incombe un OSP, sulla base di un incarico e di un criterio di interesse generale, che assicura che il servizio sia fornito a condizioni che gli consentano di assolvere i propri compiti;
  • Servizi sociali di interesse generale (SSIG – Social services of general interest): comprendono i regimi di sicurezza sociale che coprono i rischi fondamentali dell’esistenza umana e una gamma di altri servizi essenziali forniti direttamente al cittadino che svolgono un ruolo preventivo e di coesione/inclusione sociale. Seppure alcuni servizi sociali (come i regimi di sicurezza sociali previsti per legge; l’assistenza all’infanzia e istruzione pubbliche finanziate dallo Stato; gli ospedali e strutture sanitarie del servizio sanitario nazionale) non siano considerati attività economiche dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea, la sua giurisprudenza afferma chiaramente che la natura sociale di un servizio, o il fatto che sia svolto da un soggetto senza scopo di lucro, non è di per sé sufficiente per qualificarlo come attività non economica. Il termine “servizio sociale di interesse generale”, quindi, riguarda sia attività economiche che non economiche e solo le prime sono qualificate come SIEG e sono assoggettate alla relativa disciplina, oggetto del presente articolo;
  • Obbligo di servizio universale (OSU – Universal service obligation): gli OSU sono un tipo di OSP che stabilisce le condizioni per assicurare che taluni servizi siano messi a disposizione di tutti i consumatori e utenti di uno Stato membro, a prescindere dalla loro localizzazione geografica, a un determinato livello di qualità e, tenendo conto delle circostanze nazionali, a un prezzo abbordabile. La definizione di OSU specifici è stabilita a livello europeo come componente essenziale della liberalizzazione del mercato nel settore dei servizi, quali le telecomunicazioni, i servizi postali e i trasporti;
  • Servizi pubblici (Public service): la nozione di servizio pubblico è utilizzata all’articolo 93 del TFUE in materia di trasporti. Tuttavia, al di fuori di questo settore, il termine è talvolta utilizzato in maniera ambigua: può riferirsi al fatto che un servizio è offerto al pubblico generale e/o nell’interesse pubblico o può riferirsi all’attività di enti pubblici. Per evitare tali ambiguità, la Commissione europea preferisce non utilizzare questo termine, ma la terminologia “servizio di interesse generale” e “servizio di interesse economico generale”, di cui sopra.

 

Esempi di SIEG

La nozione di SIEG è un concetto dinamico e in evoluzione, che dipende, tra l’altro, dalle esigenze dei cittadini, dagli sviluppi tecnologici e del mercato e dalle preferenze sociali e politiche che emergono nello Stato membro interessato. La Corte di Giustizia dell’Unione europea ha stabilito che i SIEG sono servizi che presentano caratteri specifici rispetto alle altre attività economiche.

Non esiste una lista o un numero chiuso di SIEG: in assenza di specifiche norme dell’Unione che definiscono il campo di applicazione per l’esistenza di un SIEG, gli Stati membri dispongono, quindi, di un ampio margine di discrezionalità nel definire un determinato servizio come SIEG e nel compensare il prestatore del servizio.

La Commissione europea aggiunge, in via generale, che i servizi qualificati come SIEG devono comunque essere destinati ai cittadini o essere attuati nell’interesse dell’intera società: tra i SIEG la Commissione annovera alcuni collegamenti aerei o marittimi verso le isole o la gestione di aeroporti e porti entro determinate soglie di traffico aereo e, soprattutto, ai fini che qui interessano, i Servizi sociali di interesse generale (SSIG) che hanno una rilevanza economica.

La Commissione europea individua e disciplina due categorie di SSIG di rilevanza economica:

  • la prestazione di servizi di interesse economico generale da parte di ospedali che forniscono cure mediche, compresi, ove del caso, servizi di emergenza;
  • prestazione di servizi di interesse economico generale rispondenti a esigenze sociali in materia di assistenza sanitaria, assistenza di lunga durata, servizi per l’infanzia, accesso e reintegrazione nel mercato del lavoro, edilizia sociale e assistenza e inclusione sociale di gruppi vulnerabili. Questi servizi, che svolgono un ruolo preventivo e di coesione sociale, forniscono un aiuto personalizzato per facilitare l’inclusione nella società e garantire il godimento dei diritti fondamentali. In primo luogo, essi offrono assistenza ai cittadini con difficoltà personali o in momenti di crisi (a esempio, indebitamento, disoccupazione, tossicodipendenza, disgregazione del nucleo familiare). In secondo luogo, essi comprendono attività miranti a garantire che gli interessati possano essere completamente reinseriti nella società (a esempio, riqualificazione e formazione linguistica per gli immigrati) e, in particolare, nel mercato del lavoro (a esempio, formazione e reinserimento professionale). Questi servizi completano e sostengono il ruolo delle famiglie nelle cure destinate soprattutto ai giovanissimi e agli anziani. In terzo luogo, rientrano nell’ambito di questi servizi le attività che favoriscono l’integrazione delle persone con esigenze a lungo termine a motivo di una disabilità o di un problema sanitario. In quarto luogo, sono compresi anche gli alloggi popolari, che permettono alle persone socialmente svantaggiate o meno avvantaggiate di ottenere un alloggio. Alcuni servizi possono, ovviamente, comprendere tutte e quattro le dimensioni.

Come ho scritto, le autorità pubbliche degli Stati membri, a livello nazionale, regionale o locale, a seconda della ripartizione delle competenze prevista dal diritto nazionale, dispongono di un ampio margine di manovra riguardo alla definizione di quelli che considerano SIEG.

Gli unici limiti sono quelli imposti dal diritto dell’Unione europea nei settori armonizzati a livello europeo (a esempio, telecomunicazioni, poste, energia) e il cosiddetto errore manifesto di valutazione.

Dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia e dalla prassi decisionale della Commissione europea emergono alcuni limitati esempi di errore manifesto di valutazione compiuti dagli Stati membri nel qualificare un servizio di interesse generale come SIEG:

  • le operazioni portuali di imbarco, di sbarco, di trasbordo, di deposito e di movimento in genere delle merci o di ogni altro materiale nel porto;
  • le attività che consistono in pubblicità, commercio elettronico, utilizzo di numeri telefonici speciali in giochi a premi, sponsorizzazione o promozione;
  • la distruzione di carcasse animali, soltanto nell’interesse degli operatori economici che ne traggono profitto (alla quale si applica il principio “chi inquina paga”);
  • la produzione e commercializzazione dei prodotti elencati nell’allegato 1 del TFUE (prodotti agricoli e della pesca);
  • i servizi a banda larga limitati a parchi di imprese di cui non beneficia tutta la popolazione.

Questi tipi di servizi non sono SIEG.

Per contro, alcuni servizi finanziari, come il servizio bancario universale, possono essere considerati SIEG (a esempio, l’accesso a un conto di pagamento di base), così come la creazione di un’infrastruttura a banda larga in un determinata zona può essere considerata un SIEG qualora non vi sia una disponibilità sufficiente di infrastrutture e gli investitori non possano fornire un’adeguata copertura a banda larga (di solito, tale situazione si verifica nelle zone rurali e non in zone urbane già servite dal mercato).

Per fare un ultimo esempio, anche se i servizi per l’infanzia costituiscono un’attività economica che si regge senza alcun intervento pubblico, tuttavia in alcuni casi essi possono essere considerati SIEG. Gli Stati membri, quindi, nel caso di fallimento del mercato in una determinata area geografica, possono affidare a un fornitore di servizi per l’infanzia l’incarico di fornire un SIEG, qualora gli obblighi di servizio pubblico siano chiaramente definiti e l’incarico sia conforme alle norme in materia di aiuti di Stato che analizzeremo tra poco.

 

Il finanziamento dei SIEG: appalti pubblici e modelli di amministrazione condivisa

Ho scritto sopra che i SIEG sono attività economiche i cui risultati contribuiscono all’interesse pubblico generale ma che si caratterizzano per il fatto che non sarebbero svolte dal mercato senza un intervento statale.

Infatti, perché taluni SIEG funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i loro compiti, può rendersi necessario un sostegno finanziario da parte delle autorità pubbliche, qualora sia dimostrato che le entrate derivanti dalla fornitura del servizio non permettono di coprire i costi relativi agli obblighi di servizio pubblico.

In generale, infatti, l’affidamento di una specifica missione di servizio pubblico (a esempio, un numero minimo di collegamenti aerei con le isole; la gestione della rete a banda larga in zone remote; dei servizi per l’infanzia o di servizi socio-sanitari in aree caratterizzate dal declino demografico, ecc.), implica la prestazione di servizi che un’impresa, ove considerasse il proprio interesse commerciale, non si assumerebbe o non assumerebbe nella stessa misura o alle stesse condizioni.

Per inciso, va precisato che la gestione di un SIEG può essere affidata a qualsiasi impresa, pubblica o privata, profit e non profit, e che il finanziamento di un SIEG da parte di un’autorità pubblica non rientra necessariamente nel campo delle norme dell’Unione europea in materia di appalti pubblici: queste norme si applicano soltanto quando un’autorità pubblica decide di affidare la prestazione di un servizio a un terzo a titolo oneroso. In altri termini, un’autorità pubblica che decide di esternalizzare la gestione di un servizio dietro pagamento di un corrispettivo, deve attenersi alle disposizioni del diritto dell’Unione relative all’aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi o delle concessioni di servizi, naturalmente, sempre che l’importo dell’appalto raggiunga le pertinenti soglie di applicazione delle direttive europee (a esempio, nel caso dei servizi sociali, tale soglia è fissata di 750.000 euro, al netto dell’IVA).

Infatti, gli appalti pubblici di servizi pubblici di importo inferiore alle soglie di applicazione delle direttive “appalti pubblici” dell’Unione europea non rientrano nel campo di applicazione di dette direttive e sono soggetti unicamente ai principi fondamentali del TFUE (non discriminazione, parità di trattamento, trasparenza, ecc.), a condizione che gli appalti presentino un interesse transfrontaliero certo. In assenza di un interesse transfrontaliero certo, gli appalti di servizi esulano anche dal campo di applicazione delle disposizioni del TFUE e si applicano solo le eventuali norme nazionali, in Italia il Codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (al tema della partecipazione dei soggetti dell’economia sociale agli appalti pubblici ho dedicato uno specifico articolo del blog al quale rinvio).

Va anche detto che, con riferimento all’ordinamento italiano, alcuni ambiti di attività di interesse generale individuati dall’articolo 5 del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo settore) possono sicuramente essere qualificati come SIEG (in particolare, SSIG con rilevanza economica) e possono essere realizzati da una pubblica amministrazione con il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore, attraverso le forme di co-programmazione e co-progettazione o le convenzioni disciplinate dal Titolo VII del citato decreto legislativo, le quali rientrano nel novero di modelli organizzativi di amministrazione condivisa, ai quali non si applica il Codice dei contratti pubblici.

 

Il sostegno finanziario ai SIEG: quando non è aiuto di Stato

Qualora si renda necessario un finanziamento pubblico, a compensazione, per dirla con linguaggio europeo, degli obblighi di servizio pubblico che si assume l’impresa incaricata di gestire il SIEG, occorre verificare se esso costituisca o meno un aiuto di Stato ai sensi del TFUE, per evitare di violare la legislazione europea e subirne le relative conseguenze.

In base alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, il sostegno finanziario a un’impresa cui è affidata la gestione di un SIEG non costituisce aiuto di Stato qualora soddisfi quattro condizioni cumulative [si veda la sentenza della Corte di giustizia del 24 luglio 2003, Altmark Trans, C-280/00, ECLI:EU:C:2003:415, punti da 87 a 95]:

  • innanzitutto, l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro dell’autorità pubblica. Un atto di incarico è l’atto con cui l’autorità pubblica affida la fornitura di un SIEG all’impresa interessata e che specifica la natura del compito, nonché il campo di applicazione e le condizioni operative del SIEG. In mancanza di questo atto, il compito specifico dell’impresa non è noto e non può essere determinata una compensazione appropriata. Circa i requisiti di forma, questi possono essere stabiliti da ciascuna autorità pubblica in base al proprio ordinamento interno: ciò che conta è soltanto che l’atto di incarico assuma la forma di uno o più atti aventi forza giuridica vincolante, a norma del diritto nazionale;
  • in secondo luogo, i parametri in base ai quali viene calcolata la compensazione devono essere preventivamente definiti dall’autorità pubblica in modo obiettivo e trasparente;
  • in terzo luogo, la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole;
  • in quarto luogo, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico, che consenta di selezionare l’offerente in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata dei mezzi necessari al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di detti obblighi.

Qualora una o più delle suddette condizioni non siano soddisfatte, la compensazione del servizio pubblico è un aiuto di Stato e, pertanto, verrà esaminata dalla Commissione europea in base alle norme sugli aiuti di Stato, le quali, peraltro, come ho già scritto in un precedente articolo, offrono notevoli possibilità che le autorità pubbliche non sempre sfruttano appieno, a esempio, in relazione alle attività delle imprese sociali che offrono posti di lavoro alle persone vulnerabili.

 

Il sostegno finanziario ai SIEG: quando è aiuto di Stato

La Commissione europea ha esplicitato queste condizioni in una comunicazione di inquadramento generale, in una Disciplina degli aiuti di Stato ai SIEG e in due atti giuridici (un Regolamento de minimis e una Decisione di esenzione per categoria).

Questi documenti di riferimento sono riportati in calce all’articolo e, di seguito, ne riporto i contenuti essenziali: tuttavia, la Commissione europea ha elaborato una specifica Guida ai servizi sociali di interesse generale, un documento di 120 pagine, molto più completo di queste righe, e che riporta anche le risposte fornite dalla stessa Commissione ai molti quesiti formulati dai soggetti interessati.

Regolamento de minimis per i SIEG

Le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico che rientrano nell’ambito di applicazione del Regolamento de minimis della Commissione europea relativo ai SIEG non costituiscono un aiuto di Stato e, pertanto, non vi è alcun obbligo di notifica preventiva alla Commissione europea.

E’ necessario, e sufficiente, che l’importo complessivo degli aiuti de minimis concessi da un’autorità pubblica a un’impresa che fornisce servizi di interesse economico generale non superi i 750.000 euro nell’arco di tre esercizi finanziari: si tratta di un importo che la Commissione ritiene non possa avere alcuna incidenza sugli scambi transfrontalieri e sulla concorrenza.

Decisione di esenzione per i SIEG

La Decisione della Commissione del 20 dicembre 2011, riguardante l’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di SIEG [i trasporti terrestri sono esclusi e disciplinati dal regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio], specificano le condizioni alle quali determinati accordi di compensazione sono compatibili, rispettivamente, con l’articolo 106, paragrafo 2, e non sono soggetti all’obbligo di notifica preventiva alla Commissione europea.

Si tratta dei seguenti cinque casi:

  • compensazioni di importo annuo inferiore a 15 milioni di euro per la prestazione di servizi di interesse economico generale, in settori diversi da quello dei trasporti e delle relative infrastrutture (e dai casi seguenti);
  • compensazioni per la prestazione di servizi di interesse economico generale da parte di ospedali che forniscono cure mediche, compresi, ove del caso, servizi di emergenza, indipendentemente dall’importo della compensazione;
  • compensazioni per la prestazione di servizi di interesse economico generale rispondenti a esigenze sociali in materia di assistenza sanitaria, assistenza di lunga durata, servizi per l’infanzia, accesso e reintegrazione nel mercato del lavoro, edilizia sociale e assistenza e inclusione sociale di gruppi vulnerabili, sempre indipendentemente dall’importo della compensazione;
  • compensazioni per la prestazione di servizi di interesse economico generale relativi ai collegamenti aerei o marittimi verso le isole e con traffico annuale medio non superiore a 300.000 passeggeri nei due esercizi precedenti quello in è stato affidato il servizio di interesse economico generale;
  • compensazioni per la prestazione di servizi di interesse economico generale relativi ad aeroporti e porti con un traffico annuale medio non superiore a 200.000 passeggeri per gli aeroporti e a 300.000 passeggeri per i porti nei due esercizi precedenti quello in cui è stato affidato il servizio di interesse economico generale.

Disciplina degli aiuti di Stati ai SIEG

Tutte le altre forme di finanziamento a compensazione degli obblighi di servizio pubblico devono essere preventivamente notificate alla Commissione europea, come previsto dalla comunicazione sulla Disciplina generale, la quale ne valuterà la compatibilità sulla base della disciplina dell’Unione europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (2011) (e, per quanto riguarda i trasporti terrestri, del regolamento (CE) n. 1370/2007).

 

Riassumendo: come gestire un SIEG e un SSIG di rilevanza economica

Il seguente grafico illustra le fasi dell’analisi condotta dalla Commissione europea e volta a determinare quale strumento del pacchetto legislativo dell’Unione europea sui SIEG (Disciplina generale, Regolamento de minimis, Decisione di esenzione) può essere applicato alle compensazioni degli obblighi di servizio pubblico, qualora – e solo qualora – costituiscano un aiuto di Stato.

E’ un grafico utile per ogni autorità pubblica che decida di utilizzare le opportunità offerte dalle regole europee sui SIEG per promuovere l’economia sociale nel proprio territorio; nel contempo, anche i soggetti dell’economia sociale possono trarne indicazioni utili per proporre alle autorità pubbliche modalità innovative di gestione dei servizi pubblici.

 

fasi dell'analisi condotta dalla Commissione europea e volta a determinare quale strumento del pacchetto legislativo dell’Unione europea sui SIEG

 

 

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Aggiornamenti successivi e articoli collegati

Per approfondire o seguire l’evoluzione della politica dell’Unione europea per l’economia sociale, si possono consultare i seguenti articoli collegati pubblicati su Fare l’Europa:
22 dicembre 2023 – Economia sociale e regole UE sugli aiuti di Stato alle imprese
15 dicembre 2023 – Economia sociale e accesso al mercato degli appalti pubblici
8 dicembre 2023 – Raccomandazione UE 2023 sullo sviluppo dell’economia sociale
13 ottobre 2023 – ECBA: la proposta 2023 di una struttura giuridica per le associazioni Non Profit in Europa