Analisi della sentenza CGUE C‑547/22 sul risarcimento per perdita di un’opportunità negli appalti pubblici e sull’interpretazione dell’art. 2 della direttiva ricorsi.

Introduzione

Nel 2013, la Federazione calcistica slovacca ha escluso un consorzio, di cui faceva parte l’impresa di costruzioni INGSTEEL, da una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico per lavori di ricostruzione, ammodernamento e costruzione di sedici stadi di calcio. Il motivo dell’esclusione era che il consorzio non soddisfaceva i requisiti del bando di gara relativi, in particolare, alla sua capacità economica e finanziaria.

Dopo aver adito una prima volta la Corte di giustizia dell’Unione europea in via pregiudiziale (causa C‑76/16, Ingsteel e Metrostav), la Corte suprema slovacca ha annullato tale esclusione.

Tuttavia, nel frattempo, la procedura di aggiudicazione dell’appalto pubblico si è conclusa con la stipulazione di un accordo-quadro con l’unico operatore economico rimasto in gara.

Di fronte alla sua illegittima esclusione dalla gara, la INGSTEEL non si è rassegnata e ha presentato un ricorso al Tribunale circoscrizionale di Bratislava II (Slovacchia) per ottenere il risarcimento dei danni subiti a causa dell’esclusione del consorzio da tale procedura: infatti, secondo la INGSTEEL, se non fosse stata esclusa dalla procedura di aggiudicazione, il consorzio avrebbe vinto l’appalto, dal momento che la sua offerta era più vantaggiosa di quella dell’operatore economico risultato aggiudicatario e soddisfaceva tutte le condizioni del bando di gara.

Tuttavia, poiché la normativa e la prassi nazionali slovacche sembrano non ammettere la possibilità, per un operatore economico illegittimamente escluso da una procedura di aggiudicazione, di essere indennizzato per il danno subito a causa della perdita dell’opportunità di partecipare a tale procedura, il giudice slovacco si è nuovamente rivolto alla Corte di Giustizia dell’Unione europea per chiedere se tale normativa e prassi nazionali siano compatibili con le norme della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori.

In particolare, il giudice nazionale slovacco ha richiesto alla Corte di Giustizia dell’Unione europea di chiarire se l’articolo 2, paragrafo 1, lettera c), della direttiva, che prevede il risarcimento dei danni per violazioni del diritto dell’Unione sugli appalti pubblici, includa anche il risarcimento per la perdita di opportunità di partecipare a una gara d’appalto.

In termini concreti, ciò che il Tribunale circoscrizionale di Bratislava II ha chiesto alla Corte di Giustizia dell’Unione europea di precisare è se tale disposizione della direttiva debba essere interpretata nel senso che soggetti lesi da una violazione del diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici – e aventi, quindi, diritto a essere risarciti – siano non solo quelli che hanno subito un danno per il fatto di non aver ottenuto un appalto pubblico (cioè, quelli che hanno subito un mancato un guadagno, cosiddetto lucro cessante), ma anche quelli che hanno subito un danno per aver perduto la possibilità di partecipare alla procedura di aggiudicazione di tale appalto e di realizzare, per effetto di una tale partecipazione, un beneficio.

La sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea

La Corte di Giustizia dell’Unione europea, innanzitutto, ha ricordato che l’articolo 2, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 89/665 prevede che gli Stati membri provvedano ad accordare un risarcimento danni ai soggetti lesi da una violazione del diritto dell’Unione in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici e che, in assenza di indicazioni che distinguano differenti categorie di danno, tale risarcimento può riguardare qualsiasi tipo di danno subito da tali soggetti, compreso quello derivante dalla perdita dell’opportunità di partecipare alla procedura di aggiudicazione di un appalto.

In secondo luogo, essa ha ribadito la sua costante giurisprudenza (a esempio, sentenza del 29 luglio 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C‑620/17 e giurisprudenza ivi citata), in base alla quale i singoli lesi da una violazione del diritto dell’Unione imputabile a uno Stato membro hanno un diritto al risarcimento, purché siano soddisfatte tre condizioni:

  • che la norma di diritto dell’Unione violata sia preordinata a conferire loro diritti;
  • che la violazione di tale norma sia sufficientemente qualificata;
  • che esista un nesso causale diretto tra tale violazione e il danno subito da tali soggetti.

In terzo luogo, la Corte ha evidenziato che il ricorso giurisdizionale per risarcimento danni previsto all’articolo 2, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 89/665 è considerato dal legislatore dell’Unione europea come lo strumento di ultimo grado, che deve restare accessibile a tutti i soggetti lesi da una violazione del diritto dell’Unione, anche quando cioè tutti gli altri rimedi previsti dalla direttiva stessa non possano più essere utilizzati dall’operatore economico che si considera parte lesa, come nel caso un contratto di appalto si sia nel frattempo concluso.

Ciò precisato, la Corte ha stabilito che se, da un lato, è vero che un danno può risultare dal mancato ottenimento, in quanto tale, di un appalto pubblico, dall’altro lato, nel caso di un operatore economico illegittimamente escluso da una procedura di aggiudicazione di appalto pubblico che, avendo chiesto e ottenuto l’annullamento della sua esclusione, non abbia tuttavia più, a causa della intervenuta chiusura di tale procedura, la possibilità di beneficiare degli effetti di tale annullamento, è possibile che tale operatore economico subisca un danno distinto dal mancato guadagno (lucro cessante), corrispondente all’opportunità perduta di partecipare alla procedura di aggiudicazione al fine di ottenere tale appalto (si vada, in tal senso, la sentenza del 21 dicembre 2023, United Parcel Service/Commissione, C‑297/22).

Anche questo tipo di danno, scrive la Corte di Giustizia dell’Unione europea nella sua sentenza, deve poter essere risarcito, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 89/665, poiché l’obiettivo perseguito dalla direttiva è quello di non escludere alcun tipo di danno dall’ambito di applicazione delle sue disposizioni.

Spetta, poi, all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro fissare i criteri in base ai quali il danno derivante dalla perdita di un’opportunità di partecipare a una procedura di appalto pubblico ai fini della sua aggiudicazione, debba essere accertato e valutato.

 

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

  • Corte di Giustizia dell’Unione europea, Sentenza della Corte (Quinta Sezione) 6 giugno 2024 “Rinvio pregiudiziale – Procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori – Direttiva 89/665/CEE – Articolo 2, paragrafo 1, lettera c) – Risarcimento danni concesso a un offerente illegittimamente escluso da una procedura di aggiudicazione di appalti pubblici – Portata – Perdita di un’opportunità” – causa C‑547/22

Aggiornamenti successivi e articoli collegati

Per approfondire o seguire l’evoluzione della legislazione UE sugli appalti pubblici, si possono consultare i seguenti articoli collegati pubblicati su Fare l’Europa:

11 aprile 2025 – PNRR, appalti pubblici e aiuti di Stato: che cosa non funziona per la Corte dei conti europea
9 agosto 2024. Verso la riforma delle direttive europee del 2014 sugli appalti pubblici
15 dicembre 2023 – Economia sociale e accesso al mercato degli appalti pubblici
4 aprile 2014 – Le direttive 2014 dell’Unione europea in materia di appalti pubblici