🇪🇺 Punti chiave

  • Le strategie di specializzazione intelligente (S3) restano il riferimento per orientare gli investimenti territoriali in R&I nel QFP 2028–2034.
  • Dal vincolo alla piattaforma: da condizionalità/condizione abilitante a strumento di regia dell’innovazione territoriale.
  • Bilancio 2014–2027: oltre 70 mld € orientati; lezioni su concentrazione delle priorità, EDP e monitoraggio/valutazione.
  • Nuova architettura: Piani di partenariato nazionali e regionali, Piano Interreg ed EU Facility per azioni a valore aggiunto europeo collegano S3, politica di coesione e, in prospettiva, strumenti UE a gestione diretta.
  • Integrazione forte con Fondo europeo per la competitività e Orizzonte Europa: pipeline di progetti, missioni e catene europee del valore.
  • Cooperazione interregionale e specializzazioni complementari come leva per massa critica e diffusione industriale.
  • Focus su outcome e impatti: indicatori comuni, valutazioni integrate e uso sistematico dei dati.
  • Implicazioni operative per le autorità: EDP continuo, policy intelligence, gestione dei nodi aiuti di Stato/procurement, orchestrazione di fondi concorrenti e diretti.

➜ Nell’articolo che segue: definizione ed evoluzione delle S3 e che cosa cambia per chi programma e gestisce i fondi UE.

Introduzione

Questo è il tredicesimo contributo della serie speciale dedicata al nuovo Quadro finanziario pluriennale 2028-2034. Nei capitoli precedenti ho ricostruito la cornice politica del pacchetto legislativo presentato dalla Commissione tra il 16 luglio e il 3 settembre 2025, il disegno del Fondo che finanzierà i Piani di partenariato nazionali e regionali, la nascita del nuovo Fondo europeo per la competitività e le linee di evoluzione di Orizzonte Europa. Qui chiudo il cerchio su un punto che attraversa tutte queste scelte: il destino delle strategie di specializzazione intelligente (S3 o RIS3), oggetto, peraltro, di un recente webinar della DG Regio della Commissione europea, intitolato “The Future of S3: Insights and Perspectives from the S3 Expert Group“.

La comunicazione politica della Commissione europea sul QFP [COM(2025) 570] non cita espressamente le S3, ma offre la “cornice di senso”: il quadro finanziario 2028-2034 è presentato come una dichiarazione strategica per rafforzare competitività, sicurezza e capacità d’investimento dell’UE, con una filiera che va dalla ricerca all’adozione industriale tramite il nuovo Fondo europeo per la competitività, in stretta sinergia con Orizzonte Europa. È in questa architettura che va, innanzitutto, collocato il futuro delle S3.

Quindi, anche se assente nominalmente, la specializzazione intelligente è implicita nel disegno politico del nuovo QFP:

  • la Commissione spinge verso integrazione e convergenza tra politiche di ricerca e politiche territoriali;
  • le regioni non saranno più solo beneficiarie, ma attori dell’ecosistema europeo dell’innovazione;
  • la condizione abilitante “S3” potrebbe evolvere in strumento di governance multi-livello, utile per legare i fondi di coesione alle strategie industriali e di ricerca comuni.

In questa cornice, le future S3 potrebbero, in prospettiva, diventare cerniere operative tra Horizon Europe+ e la politica di coesione 2028-2034, fornendo al sistema europeo un meccanismo di adattamento territoriale alle grandi missioni dell’Unione.

Che cosa sono le S3 e come nascono

Le strategie di specializzazione intelligente sono l’ossatura della politica di innovazione regionale dell’UE: strategie nazionali o regionali che selezionano poche priorità di ricerca e innovazione (R&I) a partire dai punti di forza locali e dai fabbisogni delle imprese, così da generare vantaggio competitivo ed evitare la dispersione di risorse. Tre i principi che le caratterizzano: territorialità, selettività, orientamento al mercato.

Sul piano storico, il concetto matura tra la seconda metà degli anni 2000 e l’avvio di Europa 2020: dal gruppo “Knowledge for Growth”, alla piattaforma S3 gestita dal JRC, fino alla guida RIS3 del 2012. Con il periodo 2014-2020, la presenza di una S3 diventa condizionalità ex-ante per usare il FESR su ricerca e innovazione; nel 2021-2027 evolve in “condizione abilitante” (good governance della S3) con sette criteri di adempimento più robusti e una verifica continuativa lungo l’attuazione.

Elemento distintivo è il processo di scoperta imprenditoriale (Entrepreneurial Discovery Process,  EDP), una “quadrupla elica” che mette attorno allo stesso tavolo amministrazioni, imprese, mondo accademico e società civile per selezionare priorità con dati e intelligenza collettiva.

Che cosa abbiamo imparato nel 2014-2020 e nel 2021-2027: l’analisi delle Corte dei Conti

La recente analisi della Corte dei conti europea [05/2025 del 23/09/2025] è la fonte più organica disponibile in attesa della valutazione della Commissione europea, la quale ha avviato nel 2024 uno studio indipendente i cui risultati sono attesi entro la fine del 2025.

Non è un audit: la Corte lo definisce esplicitamente un elaborato descrittivo e informativo, fondato su fonti pubbliche e su materiale raccolto ad hoc, con l’obiettivo: “fornire utili informazioni sul concetto di specializzazione intelligente e su come viene applicato nell’UE”.

Il “soggetto esaminato” dalla Corte è la Commissione (DG REGIO), inclusi i suoi strumenti di supporto (ex Piattaforma S3, oggi S3 Community of Practice/Osservatorio) e l’Indagine ha interessato 178 autorità nazionali/regionali (tasso di risposta 58%), visite in loco (Baviera e Estremadura), colloqui con autorità e accademici (incluse regioni “leader”), esame di sei progetti campione.

Offre tre messaggi di fondo per il futuro delle S3:

  1. allineamento e massa critica, ma attenzione all’ampiezza delle priorità. Nel 2014-2020 i progetti FESR sono in larga misura allineati alle priorità S3, tendenza rafforzata nel 2021-2027; tuttavia l’efficacia dipende dalla qualità della selezione: priorità troppo ampie (es. “energia”) frammentano gli investimenti, mentre priorità troppo ristrette comprimono l’ecosistema. Serve una definizione “giusta” che permetta massa critica e ricadute;
  2. governance più esigente e monitoraggio difficile. Il passaggio a “condizione abilitante” nel 2021-2027 introduce sette criteri di adempimento e un controllo lungo tutto il ciclo (non più una verifica una tantum), ma il monitoraggio e la valutazione (M&V) restano la parte più impegnativa per molte autorità. Mancano linee guida aggiornate e standard comuni, e la metà degli interlocutori interpellati dalla Corte indica proprio M&V come l’aspetto più critico;
  3. sinergie sì, ma non automatiche. La coerenza tematica con Orizzonte 2020 è ampia (circa il 64% dei progetti analizzati si collega alle priorità S3), ma permangono ostacoli giuridici e procedurali (aiuti di Stato, costi ammissibili, selezione) che frenano la piena integrazione tra politiche di coesione e programmi a gestione diretta.

Nel complesso, la Corte riconosce che oltre 70 miliardi di euro sono stati orientati dalle S3 tra 2014-2020 e 2021-2027, ma segnala anche un limite conoscitivo: non esiste ancora una valutazione a livello UE dell’impatto delle S3; il controllo si è concentrato sulla conformità più che sul valore aggiunto.

2028-2034: dove vanno le S3 nella nuova architettura

La proposta di Fondo europeo comune (o Fondo PNR) [COM(2025) 565] ridisegna la gestione concorrente in un unico quadro normativo e programmatico, come ho evidenziato nei precedenti articoli: Piani di partenariato nazionali e regionali, un Piano Interreg e uno “strumento UE” (EU Facility) per azioni a valore aggiunto europeo e iniziative tematiche che vanno oltre il perimetro strettamente nazionale o regionale.

Il regolamento-ombrello”fissa principi, risorse e raccordi; i regolamenti specifici per fondi/settori integrano le condizioni tecniche. L’intero impianto è orientato a maggiore coerenza con altri strumenti UE – in primis il nuovo Fondo europeo per la competitività e Orizzonte Europa.

Sul piano politico-strategico, la Comunicazione politica sul QFP mette al centro competitività e innovazione: il Fondo per la competitività (in sinergia con Orizzonte Europa) diventa la “spina dorsale” degli investimenti UE in tecnologie strategiche e trasferimento al mercato. Questo orientamento rafforza la domanda di governance territoriale dell’innovazione: esattamente lo spazio in cui le S3 hanno funzionato meglio quando hanno saputo connettere priorità, attori e filiere.

Che cosa significa, in concreto, per le S3?

  • Dal vincolo alla piattaforma. Nel 2014-2020 la S3 è stata “chiave d’accesso” (ex-ante) al FESR; nel 2021-2027 è diventata “condizione abilitante” con criteri di governance; nel 2028-2034 la logica prosegue ma si innesta in una filiera unica dell’innovazione europea: i Piani di partenariato programmano R&I in coerenza con bussola per la competitività e missioni/partenariati di Orizzonte Europa, mentre il Fondo per la competitività accelera la scala industriale. In questo disegno, la S3 smette di essere solo “porta di ingresso” e si configura come strumento di regia territoriale delle traiettorie tecnologiche e industriali, chiamato a connettere politiche di coesione e strumenti a gestione diretta.
  • Condizioni e coerenza regolamentare. Il regolamento del Fondo PNR stabilisce l’architettura e rinvia ai regolamenti settoriali la definizione delle condizioni tecniche e dei collegamenti di dettaglio. Non è ancora definito nel dettaglio il futuro assetto delle condizioni abilitanti, ma, alla luce dell’evoluzione 2014-2021 ricostruita dalla Corte dei conti europea e dell’enfasi del nuovo QFP su risultati, monitoraggio e sinergie, è verosimile il mantenimento – e un aggiornamento – della condizione sulla buona governance delle S3 per gli interventi R&I dei Piani.

Per leggere questa transizione, può aiutare una mappa di sintesi.

Mappa di sintesi

Profilo2014-20202021-2027Prospettiva
2028-2034
Natura giuridicaCondizionalità ex-ante per FESR su R&ICondizione abilitante con 7 criteri e verifica in itinereProbabile integrazione di condizioni/criteri nei Piani di partenariato; maggiore enfasi su risultati, sinergie e filiera R&I
Ruolo operativo“Chiave d’accesso” ai fondiGovernance e qualità dell’attuazionePiattaforma territoriale per collegare coesione, Fondo competitività, Orizzonte Europa
Sinergie con programmi UECoerenza tematica con Orizzonte 2020, ma ostacoli operativiRafforzamento, ma persistono nodi M&VSinergie strutturate: programmi di lavoro integrati con Orizzonte e strumenti del Fondo competitività
Monitoraggio e valutazioneImpostazione embrionaleCriteri più stringenti ma applicazione difficileVerso standard comuni e indicatori di outcome/impatti territoriali

Come si integrano con le altre politiche UE

Il QFP riposiziona la politica di innovazione europea su tre piani che le S3 potrebbero contribuire a rendere complementari:

  • politica di coesione “intelligente”: i Piani di partenariato programmeranno investimenti in R&I, transizione industriale e competenze in coerenza con le priorità territoriali. Qui la S3 resta la grammatica per scegliere poche traiettorie ad alta leva, evitare dispersioni e costruire massa critica interregionale;
  • Fondo europeo per la competitività: sosterrà tecnologie strategiche (clean tech, digitale, difesa/spazio, salute-bioeconomia) con regole snelle e strumenti combinati, dal grant al capitale. Le S3 aiutano a originare pipeline di progetti a partire dalle specializzazioni regionali e a de-rischiare i passaggi verso produzione e diffusione;
  • Orizzonte Europa (nuova edizione): programma autonomo ma “agganciato” al Fondo competitività tramite programmi di lavoro integrati. Le S3 sono il ponte per portare missioni e partenariati europei dentro gli ecosistemi regionali, e viceversa, riportando risultati e competenze verso le filiere locali.

Ne deriva un possibile salto di qualità: le S3 come infrastruttura di coordinamento tra politiche, non più soltanto come compliance per accedere al FESR.


Che cosa cambia per chi progetta e gestisce i fondi UE

Per amministrazioni nazionali e regionali la sfida è duplice: metodo e risultati.

Sul metodo, il 2028-2034 richiede S3 più agili, cumulative e “apprendenti”. Il processo di scoperta imprenditoriale (EDP) va reso continuo (non solo in fase di scrittura), meglio documentato e trasparente; va allargato ai soggetti spesso laterali (società civile, domanda pubblica, finanza), e dotato di strumenti di policy intelligence per leggere catene del valore, gap di competenze, regole di aiuto di Stato, fabbisogni regolatori. È la strada per ridurre i mismatch che nel ciclo scorso hanno ostacolato le sinergie con i programmi a gestione diretta.

Sui risultati, il nodo è monitoraggio e valutazione. Se il 2021-2027 ha mostrato che M&V è il criterio più impegnativo, il prossimo ciclo dovrà passare da indicatori di output a metriche di outcome e impatto (produttività, export hi-tech, specializzazione nelle catene globali, qualità dei posti di lavoro), con standard minimi e soluzioni condivise per l’uso dei dati. Anche qui la Corte segnala l’assenza, ad oggi, di una valutazione UE delle S3: uno stimolo a progettare fin da subito valutazioni controfattuali e “learning reviews” integrate nei Piani.

Infine, coerenza regolamentare e strumenti. Il Fondo PNR spinge verso un corpus normativo unico, sinergie e semplificazione; occorrerà presidiare i punti di giunzione fra Piani di partenariato, Fondo competitività e Orizzonte Europa (tempistiche, cumulabilità, aiuti di Stato, procurement innovativo). Chi guida le S3 dovrà imparare a costruire pipeline: dal TRL basso di Orizzonte, alla dimostrazione, fino alla scala industriale sostenuta dal Fondo competitività, facendo lavorare insieme fondi in gestione concorrente e diretta.

Leve e snodi operativi

LevaA che cosa serveSnodo S3
Piani di partenariato (FEC)Programmare R&I, transizione industriale e competenze in chiave territorialeDefinire priorità, target e pipeline con EDP continuo; collegare cluster, università, imprese e PA
Fondo europeo per la competitivitàAccelerare produzioni e diffusione di tecnologie strategiche con strumenti combinatiPortare progetti “bancabili” dalle priorità S3; costruire consorzi e catene del valore interregionali
Orizzonte Europa (nuova edizione)Ricerca eccellente e collaborativa, missioni, partenariatiAttrarre e ri-ancorare risultati di ricerca nelle filiere S3; allineare programmi di lavoro e priorità regionali

Conclusione: dall’adempimento alla regia

Le S3 sono nate per aiutare i territori a fare scelte difficili e concentrare risorse su ciò che può generare vantaggio competitivo. Nel 2014-2020 hanno “aperto la porta” ai fondi; nel 2021-2027 ne hanno alzato l’asticella di governance; nel 2028-2034 possono evolvere in regia territoriale di un ecosistema europeo dell’innovazione finalmente pensato come filiera integrata, se il disegno regolamentare sarà attuato in questa direzione. La posta in gioco è spostare il baricentro dalla conformità al valore: risultati misurabili, sinergie vere e traiettorie industriali condivise tra regioni, Stati e Unione.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Tutti i documenti ufficiali citati in questo articolo sono disponibili nella sezione Speciale QFP 2028–2034.

Inoltre, mi sono basato sulle seguenti ulteriori fonti:

Aggiornamenti successivi e articoli collegati

Gli articoli della serie speciale dedicata al quadro finanziario pluriennale 2028-2034 e i relativi link sono disponibili nella pagina del blog “Analisi“.

Per approfondire o seguire l’evoluzione delle strategie di specializzazione intelligente, si possono consultare i seguenti articoli collegati pubblicati su Fare l’Europa:

5 ottobre 2018 – Programmazione UE 2021-2027: il futuro delle strategie di specializzazione intelligente
13 maggio 2014 – Che cosa sono e perché l’UE promuove strategie regionali di specializzazione intelligente