Il regolamento UE sulle sovvenzioni estere e i nuovi orientamenti della Commissione ridefiniscono il controllo della concorrenza nel mercato interno europeo.

Introduzione

Il regolamento (UE) 2022/2560 e gli orientamenti della Commissione: dal quadro normativo all’attuazione

Con il regolamento (UE) 2022/2560, relativo alle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno, l’Unione europea ha introdotto per la prima volta uno strumento giuridico orizzontale volto a colmare una lacuna strutturale del diritto della concorrenza: l’assenza di meccanismi di controllo sulle sovvenzioni concesse da Stati terzi a imprese attive nel mercato interno. Il regolamento, entrato in vigore nel gennaio 2023 e applicabile dal 13 luglio dello stesso anno, attribuisce alla Commissione europea poteri incisivi di indagine e di intervento, in particolare nei casi di concentrazioni e procedure di appalto pubblico.

In attuazione dell’articolo 46 del regolamento, la Commissione ha adottato il 9 gennaio 2026 la Comunicazione C(2026) 42 final, recante orientamenti sull’applicazione di alcune delle disposizioni più complesse e sensibili del nuovo quadro normativo. Gli orientamenti riguardano, tra l’altro, la nozione di distorsione del mercato interno, la valutazione comparata degli effetti negativi e positivi delle sovvenzioni estere, nonché l’esercizio dei poteri della Commissione in materia di notifiche e appalti pubblici. Pur avendo natura di soft law, essi segnano il passaggio dalla fase “costituente” del regolamento a una fase di piena operatività.

1. Il regolamento sulle sovvenzioni estere nell’ecosistema normativo dell’Unione europea

Il regolamento (UE) 2022/2560 non si colloca in un vuoto normativo, ma si inserisce in un ecosistema complesso e stratificato di strumenti dell’Unione europea, con i quali deve essere interpretato e applicato in modo coerente. Da un lato, esso si affianca al diritto della concorrenza “classico” – articoli 101, 102 e 107 TFUE, regolamento antitrust e controllo delle concentrazioni – senza modificarne l’ambito di applicazione né estenderne la portata agli Stati terzi. Dall’altro, interagisce con gli strumenti di difesa commerciale, con il controllo degli investimenti esteri diretti, con la disciplina degli appalti pubblici e con il più recente strumento per gli appalti internazionali (IPI).

Questa collocazione sistemica è esplicitata dall’articolo 44 del regolamento, che svolge una funzione di coordinamento legislativo: il FSR è concepito come strumento complementare e specializzato, destinato a intervenire esclusivamente sulle distorsioni concorrenziali generate da sovvenzioni estere all’interno del mercato interno, nel rispetto degli altri regimi UE e degli obblighi internazionali dell’Unione, in particolare in ambito OMC. In questo quadro, gli orientamenti della Commissione assumono un ruolo decisivo nel chiarire i confini tra strumenti, prevenire sovrapposizioni e garantire un’applicazione coerente e prevedibile del nuovo regime.

2. Il regolamento (UE) 2022/2560: struttura, concetti chiave e meccanismi di intervento

Il regolamento (UE) 2022/2560 è costruito come uno strumento di enforcement centralizzato, affidato in via esclusiva alla Commissione europea, volto a individuare e contrastare le distorsioni del mercato interno generate da sovvenzioni concesse da paesi terzi. La sua architettura si articola in quattro nuclei principali: disposizioni generali e definitorie, poteri di indagine ed esame d’ufficio, regimi speciali per le concentrazioni e per le procedure di appalto pubblico, nonché disposizioni istituzionali e finali.

2.1 Ambito di applicazione e nozioni fondamentali

Il regolamento si applica alle imprese che esercitano un’attività economica nel mercato interno dell’Unione, indipendentemente dal luogo di stabilimento, qualora beneficino di sovvenzioni estere idonee a incidere sulla concorrenza. L’elemento determinante non è l’origine geografica dell’impresa, ma l’effetto economico della sovvenzione sul mercato interno.

La nozione di sovvenzione estera è definita in modo deliberatamente ampio e funzionale. Essa ricomprende qualsiasi contributo finanziario concesso, direttamente o indirettamente, da un paese terzo che conferisca un vantaggio selettivo a un’impresa. Il regolamento include non solo sovvenzioni in senso stretto, ma anche prestiti, garanzie, conferimenti di capitale, rinunce a entrate e trasferimenti effettuati da soggetti pubblici o da entità private imputabili allo Stato.

Elemento centrale del sistema è la nozione di distorsione del mercato interno, intesa come il miglioramento della posizione concorrenziale di un’impresa che comporta, o rischia di comportare, un’incidenza negativa sulla concorrenza. Il regolamento combina una clausola generale con una serie di indicatori e individua categorie di sovvenzioni particolarmente suscettibili di distorcere il mercato, introducendo al contempo soglie di irrilevanza volte a escludere i casi di impatto limitato.

Gli orientamenti precisano che non è sufficiente la mera esistenza di una sovvenzione estera, ma che il vantaggio da essa derivante deve essere idoneo a migliorare la posizione competitiva dell’impresa in modo indebito, ossia tale da alterare le normali dinamiche concorrenziali.

A tal fine, la Commissione chiarisce che la valutazione della distorsione si articola in due fasi distinte ma complementari: una prima fase volta ad accertare se il sussidio sia in grado di migliorare la posizione competitiva dell’impresa beneficiaria e una seconda fase diretta a verificare se tale miglioramento si traduca, o possa tradursi, in una distorsione effettiva o potenziale del mercato interno. In questa analisi assumono rilievo una pluralità di indicatori, tra cui l’importo e la natura del sussidio, la situazione economica dell’impresa beneficiaria, nonché le caratteristiche e la struttura dei mercati interessati.

Gli orientamenti chiariscono inoltre che l’intervento della Commissione è escluso in presenza di vere e proprie zone di sicurezza operativa, quali le sovvenzioni di importo limitato (in particolare inferiori a 4 milioni di euro), le procedure di appalto di basso valore o le sovvenzioni connesse a circostanze eccezionali. Tali esclusioni mirano a concentrare l’enforcement sui casi a maggiore impatto concorrenziale, evitando un controllo sproporzionato.

2.2 Poteri della Commissione ed esame d’ufficio

Il regolamento attribuisce alla Commissione ampi poteri di indagine, modellati sul diritto antitrust. Essa può avviare esami d’ufficio, richiedere informazioni alle imprese e agli Stati terzi, effettuare ispezioni e adottare decisioni anche sulla base dei dati disponibili in caso di mancata cooperazione. Qualora accerti l’esistenza di una sovvenzione estera distorsiva, la Commissione può imporre misure correttive o accettare impegni volti a eliminare la distorsione, rafforzando in modo significativo la capacità di intervento dell’Unione in un ambito finora privo di strumenti efficaci.

2.3 Concentrazioni e procedure di appalto pubblico pubblico

Accanto al controllo generale, il regolamento introduce due regimi specifici.

Per le concentrazioni, è previsto un obbligo di notifica preventiva per le operazioni che superano determinate soglie di fatturato e di contributi finanziari esteri, accompagnato da un obbligo di standstill. La Commissione valuta se le sovvenzioni estere abbiano facilitato l’operazione e se da esse derivino distorsioni del mercato interno.

Per le procedure di appalto pubblico, il regolamento impone obblighi di notifica nei casi di appalti di particolare rilevanza economica e attribuisce alla Commissione il potere di esaminare se un’offerta sia indebitamente vantaggiosa in ragione di sovvenzioni estere. In questo ambito, il FSR si affianca alla disciplina europea degli appalti, senza sostituirla, introducendo un ulteriore livello di controllo specificamente orientato alla tutela della concorrenza.

Gli orientamenti della Commissione chiariscono in modo significativo quando un’offerta debba essere considerata “indebitamente vantaggiosa”. Non si tratta soltanto di casi di prezzi anormalmente bassi, già disciplinati dal diritto degli appalti, ma di situazioni in cui la sovvenzione estera consente all’impresa di sostenere condizioni economiche o contrattuali che non sarebbero razionali per un operatore di mercato non sovvenzionato. È in questa capacità di alterare strutturalmente il confronto concorrenziale, più che nel livello del prezzo in sé, che si manifesta la distorsione rilevante ai fini del FSR.

2.4 Entrata in vigore e applicazione

Il regolamento è entrato in vigore nel gennaio 2023 ed è applicabile, a seguito di rettifica, a decorrere dal 13 luglio 2023, con decorrenze differenziate per alcune disposizioni, in particolare per gli obblighi di notifica relativi alle concentrazioni e agli appalti pubblici. L’esperienza applicativa maturata a partire da tale data costituisce il presupposto diretto per l’adozione degli orientamenti della Commissione.

3. Gli orientamenti della Commissione: diritti e implicazioni operative per le imprese dell’Unione

Gli orientamenti adottati dalla Commissione ai sensi dell’articolo 46 del regolamento (UE) 2022/2560 non si limitano a chiarire il modo in cui l’istituzione intende esercitare i propri poteri. Essi costituiscono il primo tentativo sistematico di tradurre il regolamento in criteri applicativi concreti e incidono direttamente sulle posizioni giuridiche e strategiche delle imprese dell’Unione, in particolare di quelle che operano in mercati esposti alla concorrenza di operatori beneficiari di sovvenzioni estere.

Pur non conferendo nuovi diritti soggettivi, gli orientamenti rendono più leggibili e utilizzabili gli strumenti previsti dal regolamento, trasformandolo da cornice normativa astratta in un meccanismo potenzialmente azionabile anche su impulso degli operatori di mercato.

3.1 La nozione di distorsione come chiave di accesso all’intervento della Commissione

Gli orientamenti ribadiscono che non ogni sovvenzione estera è rilevante, ma solo quella che, cumulativamente, migliora la posizione concorrenziale dell’impresa beneficiaria nel mercato interno e produce, o rischia di produrre, un’incidenza negativa sulla concorrenza. Per le imprese concorrenti dell’UE, ciò significa che non è necessario dimostrare un danno attuale e quantificabile, essendo sufficiente evidenziare un rischio credibile e fondato di alterazione delle dinamiche concorrenziali.

3.2 Sovvenzioni “mirate” e onere probatorio

Una delle innovazioni più rilevanti degli orientamenti è la distinzione tra sovvenzioni estere mirate e non mirate. Nei casi di sovvenzioni mirate, il miglioramento della posizione concorrenziale è presunto, con uno spostamento dell’onere probatorio sull’impresa beneficiaria. Per i concorrenti dell’UE, ciò rende strategicamente più efficace documentare la finalità e l’utilizzo della sovvenzione piuttosto che tentare una dimostrazione econometrica del danno.

3.3 Il ruolo delle informazioni fornite da terzi

Gli orientamenti confermano che Stati membri, imprese e altri soggetti interessati possono fornire informazioni alla Commissione nel corso delle indagini. In assenza di un vero e proprio diritto di denuncia formale, la possibilità di alimentare il fascicolo istruttorio rappresenta per i concorrenti dell’UE una leva fondamentale per attivare l’azione della Commissione, a condizione che le informazioni siano circostanziate e coerenti con la metodologia delineata.

3.4 Valutazione comparata: limiti, discrezionalità e implicazioni di policy

La valutazione comparata degli effetti negativi e positivi delle sovvenzioni estere resta, secondo il regolamento e gli orientamenti, una facoltà discrezionale della Commissione, da esercitare caso per caso. Gli orientamenti chiariscono tuttavia che tale bilanciamento non opera in modo automatico: quanto più grave è la distorsione accertata, tanto meno probabile è che gli effetti positivi possano prevalere.

In questo quadro, gli effetti positivi rilevanti ai fini della valutazione comparata devono essere strettamente connessi allo sviluppo dell’attività economica sovvenzionata nel mercato interno o al perseguimento di obiettivi politici dell’Unione, quali la transizione ecologica, la trasformazione digitale o la resilienza delle catene del valore. Non è quindi sufficiente invocare genericamente interessi pubblici o benefici macroeconomici astratti.

Gli orientamenti precisano inoltre che spetta all’impresa beneficiaria l’onere di dimostrare non solo l’esistenza di tali effetti positivi, ma anche che essi non possano essere conseguiti mediante misure alternative meno distorsive della concorrenza. La valutazione comparata assume così una funzione selettiva e restrittiva, volta a evitare che obiettivi di policy dell’Unione vengano utilizzati per giustificare o neutralizzare distorsioni concorrenziali significative.

Per le imprese dell’Unione che si considerano danneggiate, il criterio operativo resta pertanto la dimostrazione della gravità, dell’intensità e della struttura della distorsione, più che la contestazione diretta degli obiettivi politici invocati dall’impresa sovvenzionata. In presenza di distorsioni rilevanti, il margine per un bilanciamento favorevole si riduce drasticamente.

3.5 Concentrazioni e appalti pubblici: finestre di intervento strategiche

Gli orientamenti precisano che il potere della Commissione di richiedere notifiche anche al di sotto delle soglie formali sarà esercitato in via prioritaria nei casi che coinvolgono attività economiche strategiche, operazioni di rilievo sistemico o settori sensibili per la competitività, la resilienza e l’autonomia industriale dell’Unione. Ciò apre per le imprese europee spazi di intervento strategico sia nelle operazioni di acquisizione sia nelle procedure di appalto pubblico.

In questa prospettiva, il potere di intervento d’ufficio della Commissione assume la funzione di una vera e propria rete di sicurezza regolatoria, volta a intercettare operazioni potenzialmente distorsive anche al di fuori dei casi di notifica obbligatoria. Tale meccanismo è particolarmente rilevante nei mercati emergenti o ad alta intensità tecnologica, dove il valore economico dell’operazione può risultare inferiore alle soglie formali, ma l’impatto strategico per la concorrenza e per l’ecosistema industriale europeo può essere elevato.

Gli orientamenti indicano implicitamente che questo strumento potrà essere utilizzato anche per contrastare fenomeni riconducibili alle cosiddette “killer acquisitions”, ossia acquisizioni che, pur non superando le soglie di notifica, mirano a neutralizzare potenziali concorrenti o tecnologie strategiche attraverso il sostegno derivante da sovvenzioni estere.

3.6 Un nuovo spazio di azione per le imprese europee

Nel loro insieme, gli orientamenti ampliano significativamente lo spazio di azione informale e strategica delle imprese dell’Unione, offrendo una bussola per il monitoraggio dei mercati, la raccolta di informazioni e l’interlocuzione con le istituzioni europee. Il FSR diventa così parte integrante del nuovo arsenale di tutela della concorrenza e della competitività europea.

Conclusioni

Gli orientamenti sul FSR tra tutela della concorrenza e sicurezza economica dell’Unione

Gli orientamenti adottati dalla Commissione ai sensi dell’articolo 46 del regolamento (UE) 2022/2560 segnano un passaggio decisivo nella costruzione di un nuovo paradigma europeo di controllo delle sovvenzioni estere. Essi chiariscono come la Commissione intenda esercitare poteri ampi e discrezionali in un contesto economico segnato da crescenti asimmetrie globali.

Il regolamento sulle sovvenzioni estere emerge così come un tassello centrale della strategia di sicurezza economica dell’Unione europea. La tutela della parità di condizioni nel mercato interno diventa una condizione essenziale per la resilienza industriale, la protezione delle catene del valore e l’autonomia strategica aperta dell’UE.

Per le imprese dell’Unione, il FSR non offre protezioni automatiche, ma apre uno spazio di azione che richiede capacità di analisi, monitoraggio dei mercati e interazione informata con le istituzioni europee. La sua applicazione nei prossimi anni costituirà un test decisivo della capacità dell’UE di coniugare apertura dei mercati, tutela della concorrenza e ambizioni industriali in un contesto globale sempre più competitivo e geopoliticamente frammentato.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

  • Regolamento (UE) 2022/2560 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 dicembre 2022 relativo alle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno, inGUUE L 330 del 23.12.2022, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2022/2560/oj
    • Questo atto è stato modificato. Versione consolidata attuale: 23/12/2022
  • Comunicazione della Commissione europea, Orientamenti riguardanti l’applicazione di alcune disposizioni del regolamento (UE) 2022/2560 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno [C/2026/42], in GU UE C, C/2026/224, 13.1.2026, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2026/224/oj 
  • Ulteriori informazioni sono disponibili sul sito web della concorrenza della Commissione e sul sito di DG GROW.

Aggiornamenti successivi e articoli collegati

Per approfondire o seguire l’evoluzione della politica commerciale UE, si possono consultare i seguenti articoli collegati pubblicati su Fare l’Europa:

29 novembre 2024. Trend e sfide degli investimenti esteri diretti UE nel 2023
2 febbraio 2024. Rafforzare la sicurezza economica in Europa: cinque nuove iniziative dell’UE nel 2024
26 gennaio 2024 – La politica commerciale UE e i nuovi strumenti 2024 di difesa delle imprese europee
29 luglio 2022 – Partenariati commerciali UE: sostenibilità e benefici globali
15 aprile 2022. Gli investimenti russi nell’UE nel 2020 e i meccanismi di controllo per la sicurezza
21 ottobre 2016. Stop alle pratiche commerciali internazionali sleali: le proposte della Commissione del 2016