A dieci anni dal loro lancio, le strategie macroregionali dell’UE entrano in una nuova fase, tra revisioni politiche, allargamento e coesione post-2027.

1. Perché tornare oggi sulle strategie macroregionali

A oltre dieci anni dal mio primo articolo sulle prime strategie macroregionali dell’Unione europea, tornare su questo tema non è un esercizio di aggiornamento formale, ma una scelta analitica necessaria. Le strategie macroregionali non sono state un episodio effimero della politica di coesione, né un esperimento rimasto confinato alla fase di programmazione 2007-2013. Al contrario, hanno attraversato un intero decennio di profondi cambiamenti politici, economici e geopolitici dell’Unione, dimostrando una capacità di adattamento che merita di essere valutata con attenzione.

Quando, tra il 2009 e il 2015, furono adottate le quattro strategie macroregionali oggi esistenti – Mar Baltico, Danubio, Adriatico-Ionio e Alpi – il contesto europeo era radicalmente diverso. L’Unione si muoveva ancora nel quadro di Europa 2020, la cooperazione territoriale era letta prevalentemente come strumento di sviluppo e integrazione “soft” e le macrostrategie venivano presentate come un modo innovativo per affrontare sfide comuni senza ricorrere a nuovi fondi, nuove norme o nuove istituzioni. Già allora, tuttavia, esse si configuravano come qualcosa di più di semplici piattaforme di dialogo: veri e propri quadri politici basati su spazi funzionali, capaci di superare confini amministrativi e settoriali.

Dieci anni dopo, il quadro è mutato in profondità. Le strategie macroregionali hanno operato in un contesto segnato dalla pandemia di COVID-19, dalla guerra di aggressione della Russia contro l’Ucraina, dal rilancio della politica di allargamento, dall’emergere delle grandi transizioni verde e digitale e da un dibattito sempre più intenso sul futuro della politica di coesione e del bilancio europeo. In questo arco di tempo non sono nate nuove strategie, ma quelle esistenti sono state progressivamente adattate, semplificate, riorientate e sottoposte a una crescente pressione verso risultati concreti e misurabili.

Tornare oggi sulle strategie macroregionali significa quindi interrogarsi su che cosa sono diventate, più che su che cosa erano state pensate per essere. Significa verificare se le intuizioni iniziali – il coordinamento delle politiche, l’integrazione dei programmi, la cooperazione multilivello su base territoriale funzionale – abbiano retto alla prova del tempo e delle crisi. Ma significa anche porsi nuove domande politiche: quale ruolo possono svolgere le macrostrategie nell’Unione post-2027? Possono contribuire a rendere più efficace e mirata la politica di coesione? Possono diventare strumenti strutturali per accompagnare l’allargamento e rafforzare la resilienza europea?

Questo interrogativo è oggi tanto più legittimo perché, negli ultimi due anni, le strategie macroregionali sono tornate al centro dell’attenzione delle istituzioni europee. La quinta relazione biennale della Commissione, le conclusioni del Consiglio sull’attuazione delle strategie e, soprattutto, il mandato del Consiglio europeo di sviluppare una nuova strategia macroregionale per l’Atlantico segnano un passaggio politico rilevante. Non si tratta più soltanto di valutare il passato, ma di capire se e come le strategie macroregionali possano essere parte integrante dell’architettura territoriale dell’Unione nel prossimo ciclo finanziario e politico.

È in questa prospettiva che ha senso tornare oggi sulle strategie macroregionali: non per celebrarne l’esistenza, ma per leggere criticamente il loro percorso e il loro possibile futuro, alla luce delle trasformazioni dell’Unione europea e delle scelte che si profilano per il periodo 2028-2034.

2. Che cosa non è cambiato: le quattro strategie macroregionali originarie

Baltico, Danubio, Adriatico-Ionio, Alpi: stabilità del quadro e adattamento dei piani d’azione

Il primo elemento che emerge guardando al percorso delle strategie macroregionali dell’Unione europea a oltre dieci anni dalla loro introduzione è una forte continuità istituzionale. Le strategie macroregionali restano quattro, esattamente come nel periodo 2009–2015 in cui il modello si è progressivamente affermato: la strategia per la regione del Mar Baltico, quella per la regione del Danubio, la strategia per la regione adriatica e ionica e la strategia per la regione alpina. In un decennio segnato da crisi sistemiche e da un’intensa produzione normativa e programmatica dell’UE, questa stabilità non è un dato secondario.

Non sono state create nuove strategie macroregionali fino alla fine del 2025 e, allo stesso tempo, nessuna delle strategie esistenti è stata archiviata o svuotata di significato. Questo dato conferma che il modello macroregionale non è stato percepito come un esperimento transitorio, ma come una cornice politica durevole, sufficientemente flessibile da adattarsi a contesti molto diversi tra loro. Le macroregioni continuano a coprire aree geografiche ampie, caratterizzate da interdipendenze funzionali forti e da una combinazione di Stati membri e paesi terzi, rafforzando così la dimensione cooperativa e transnazionale dell’azione dell’Unione.

Ciò che è cambiato, nel tempo, non è quindi il perimetro delle strategie, ma il modo in cui esse sono state progressivamente utilizzate. Il principale strumento di adattamento è rappresentato dai piani d’azione, che accompagnano ciascuna strategia fin dalla sua adozione iniziale. Se nella fase di avvio i piani d’azione avevano una funzione prevalentemente esplorativa e inclusiva, negli anni successivi sono diventati strumenti sempre più selettivi, orientati alla semplificazione e al riallineamento con le priorità politiche dell’Unione.

Negli ultimi anni, in particolare, la Commissione europea ha promosso un processo di revisione dei piani d’azione volto a renderli più leggibili, più coerenti e più focalizzati. Questo processo non ha messo in discussione gli obiettivi di fondo delle strategie, ma ha cercato di evitare la dispersione tematica e la proliferazione di azioni poco coordinate. La revisione del piano d’azione della strategia adriatico-ionica e quella della strategia alpina rappresentano, da questo punto di vista, un passaggio significativo: non una riscrittura delle strategie, ma un tentativo di adattarle a un contesto europeo profondamente mutato rispetto a quello della loro nascita.

La stabilità del quadro strategico si accompagna quindi a una dinamica di apprendimento istituzionale. Le quattro strategie macroregionali continuano a basarsi sugli stessi principi fondanti – assenza di nuove risorse, norme e istituzioni, coordinamento delle politiche esistenti, cooperazione multilivello – ma vengono progressivamente chiamate a confrontarsi con aspettative più elevate in termini di risultati, impatto e contributo alle priorità dell’Unione. In questo senso, il fatto che le strategie restino quattro non segnala immobilismo, bensì la volontà di consolidare e raffinare un modello ritenuto ancora valido.

Questa combinazione di continuità e adattamento costituisce il punto di partenza per comprendere le evoluzioni più recenti. Le strategie macroregionali non sono state ampliate né ridotte nel loro numero, ma sono state sottoposte a una crescente pressione politica affinché dimostrino la loro capacità di incidere concretamente sulle politiche e sui territori. È su questo terreno, più che su quello dell’architettura formale, che si gioca oggi il loro futuro nel ciclo post-2027.

3. Strategie macroregionali e strategie di bacino marittimo

Spazi funzionali, “regola dei tre no” e differenze nel processo di avvio

Per comprendere appieno il significato e le prospettive delle strategie macroregionali dell’Unione europea è utile collocarle all’interno di una famiglia più ampia di quadri strategici territoriali, che comprende anche le cosiddette strategie di bacino marittimo. La distinzione tra queste due tipologie di strumenti è spesso poco chiara nel dibattito pubblico, ma diventa rilevante quando si ragiona sul loro ruolo politico e sul loro possibile sviluppo nel ciclo post-2027.

Strategie macroregionali e strategie di bacino marittimo condividono alcuni tratti strutturali fondamentali. Entrambe sono concepite come quadri politici strategici, non come programmi di finanziamento, e mirano ad affrontare sfide comuni che interessano aree geografiche caratterizzate da forti interdipendenze funzionali. In entrambi i casi, il punto di partenza non è il confine amministrativo, ma la presenza di problemi e opportunità che travalicano le competenze di un singolo Stato o di una singola Regione e che richiedono un coordinamento tra politiche, livelli di governo e attori diversi.

A questa impostazione funzionale si accompagna l’applicazione della ben nota “regola dei tre no”: nessuna nuova legislazione, nessuna nuova istituzione, nessuna nuova dotazione finanziaria dedicata. Le strategie, siano esse macroregionali o di bacino marittimo, non introducono strumenti giuridici o finanziari aggiuntivi, ma si fondano su un approccio integrato volto a coordinare meglio programmi e risorse esistenti, migliorandone l’efficacia e la coerenza territoriale. È un’impostazione che riflette una precisa scelta politica dell’Unione: intervenire sulla qualità del coordinamento piuttosto che sulla quantità delle risorse.

Le differenze emergono, invece, con chiarezza nel processo di avvio e nella natura dell’impulso politico. Le strategie macroregionali sono avviate dagli Stati membri attraverso il Consiglio europeo. È il Consiglio europeo che, riconoscendo l’esistenza di una macroregione caratterizzata da sfide comuni, invita la Commissione a elaborare una comunicazione e un piano d’azione, in stretta cooperazione con i Paesi partecipanti. Questo percorso conferisce alle strategie macroregionali una forte legittimazione politica “dal basso verso l’alto”, radicata nella volontà degli Stati di cooperare su base territoriale funzionale.

Le strategie di bacino marittimo seguono invece una traiettoria diversa. Esse sono avviate dalla Commissione europea, generalmente su richiesta degli Stati membri e/o delle Regioni interessate, e presentano un profilo più settoriale, fortemente incentrato sulle politiche marittime, sull’economia blu, sulla tutela dell’ambiente marino e sulla sicurezza degli spazi marittimi. La strategia Atlantica, la strategia per il Mar Nero e l’iniziativa WestMED per il Mediterraneo occidentale rientrano in questa categoria e rappresentano strumenti di cooperazione mirati, seppur capaci di evolvere nel tempo.

Questa distinzione aiuta a comprendere meglio anche gli sviluppi più recenti. Il mandato del Consiglio europeo di sviluppare una strategia macroregionale dell’UE per l’Atlantico, tenendo conto dell’attuale strategia marittima atlantica e del relativo piano d’azione, non implica una semplice estensione o ridenominazione di una strategia di bacino esistente. Al contrario, segnala la volontà di salire di livello, trasformando una cooperazione prevalentemente settoriale in un quadro macroregionale più ampio, capace di integrare dimensioni economiche, sociali, ambientali, energetiche e territoriali.

In questo senso, strategie macroregionali e strategie di bacino marittimo possono essere lette come strumenti complementari all’interno dell’architettura territoriale dell’Unione. Le prime offrono una cornice politica più ampia e strutturata, fondata su un forte impulso degli Stati membri; le seconde rappresentano laboratori settoriali e geografici che, in determinate condizioni, possono evolvere verso forme di cooperazione più complesse. Comprendere questa relazione è essenziale per interpretare correttamente il futuro delle strategie macroregionali e il loro possibile ruolo nel quadro delle politiche europee post-2027.

4. Dieci anni di attuazione: le lezioni della quinta relazione della Commissione

Dalla cooperazione soft all’orientamento ai risultati

La quinta relazione biennale della Commissione europea sull’attuazione delle strategie macroregionali segna un punto di maturità nel modo in cui l’Unione valuta questi strumenti. Per la prima volta, il bilancio di dieci anni di esperienza non si limita a descrivere attività, strutture e buone pratiche, ma propone una lettura più esplicitamente politica e orientata ai risultati, mettendo in evidenza progressi, limiti e scelte future.

Nella fase iniziale, le strategie macroregionali erano state concepite soprattutto come strumenti di cooperazione “soft”. Il loro valore risiedeva nella capacità di creare fiducia tra amministrazioni, facilitare il dialogo tra livelli di governo diversi, promuovere l’apprendimento reciproco e sperimentare forme di coordinamento transnazionale. Questo approccio era coerente con il contesto dell’epoca e con la natura innovativa dello strumento: prima di produrre risultati tangibili, era necessario costruire relazioni, reti e modalità di lavoro condivise.

Dieci anni dopo, la Commissione riconosce che questa fase è stata in larga misura superata. Le strategie macroregionali sono oggi chiamate a dimostrare non solo la loro utilità come piattaforme di cooperazione, ma anche la loro capacità di incidere concretamente sulle politiche e sui territori. La quinta relazione sottolinea come, nel tempo, sia aumentata l’attenzione verso la semplificazione dei piani d’azione, la definizione di priorità più chiare e la riduzione della frammentazione tematica, proprio per rafforzare il legame tra cooperazione strategica e risultati misurabili.

Un elemento centrale di questa evoluzione è rappresentato dal crescente investimento su monitoraggio e valutazione. La Commissione evidenzia i progressi compiuti nell’introduzione di indicatori, sistemi di reporting più strutturati e meccanismi di revisione periodica dei piani d’azione. Pur riconoscendo le difficoltà intrinseche nel misurare l’impatto di strumenti che non dispongono di risorse finanziarie proprie, la relazione insiste sulla necessità di dimostrare il valore aggiunto delle strategie rispetto alle politiche e ai programmi esistenti.

La quinta relazione mette inoltre in luce un cambiamento significativo nel modo in cui le strategie vengono integrate nelle politiche dell’Unione. Se in passato il collegamento con i programmi finanziari era spesso episodico o dipendente dall’iniziativa di singoli attori, oggi la Commissione parla apertamente di integrazione sistematica delle priorità macroregionali nei programmi della politica di coesione e nei programmi a gestione diretta. Questo processo, spesso definito come embedding, rappresenta uno dei principali canali attraverso cui le strategie possono tradursi in azioni concrete, pur restando fedeli alla “regola dei tre no”.

Accanto a questi progressi, la relazione non nasconde le criticità. L’orientamento ai risultati si scontra ancora con livelli diseguali di impegno politico, capacità amministrativa e continuità istituzionale tra i Paesi e le Regioni partecipanti. La Commissione riconosce che il successo delle strategie dipende in larga misura dalla volontà degli attori coinvolti di utilizzarle come vere e proprie leve di coordinamento delle politiche, e non come esercizi paralleli o accessori rispetto alla programmazione ordinaria.

Nel complesso, la quinta relazione restituisce l’immagine di strumenti che hanno superato la fase pionieristica e che si trovano ora in una fase di consolidamento critico. Le strategie macroregionali non sono più valutate solo per la loro capacità di facilitare la cooperazione, ma per il contributo che possono offrire alle priorità dell’Unione e alla coerenza dell’azione pubblica su base territoriale. È questo passaggio, dalla cooperazione soft all’orientamento ai risultati, che rappresenta una delle lezioni più rilevanti di dieci anni di attuazione e che pone le basi per le scelte politiche del prossimo ciclo europeo.

5. Macrostrategie e grandi priorità dell’Unione europea

Green Deal, digitale, transizione equa e dimensione territoriale delle politiche UE

Uno degli aspetti più rilevanti emersi nel corso dell’ultimo decennio è il progressivo riallineamento delle strategie macroregionali alle grandi priorità politiche dell’Unione europea. Se nella fase iniziale le macrostrategie erano prevalentemente orientate a obiettivi di sviluppo territoriale e cooperazione settoriale, oggi esse sono sempre più chiamate a contribuire all’attuazione delle principali agende strategiche dell’UE, a partire dal Green Deal europeo, dalla transizione digitale e dalla dimensione sociale delle politiche europee.

Il Green Deal rappresenta il quadro di riferimento più evidente di questa evoluzione. Le strategie macroregionali operano su territori in cui le sfide ambientali e climatiche assumono una dimensione chiaramente transfrontaliera: bacini marittimi condivisi, grandi fiumi, catene montuose, ecosistemi fragili e interdipendenti. In questo contesto, le macrostrategie offrono una piattaforma privilegiata per coordinare politiche ambientali, energetiche e di adattamento climatico, favorendo approcci integrati che superano la frammentazione nazionale. La quinta relazione della Commissione evidenzia come le strategie abbiano progressivamente incorporato obiettivi legati alla neutralità climatica, alla tutela della biodiversità e all’uso sostenibile delle risorse, contribuendo a rendere il Green Deal più sensibile alle specificità territoriali.

Accanto alla dimensione ambientale, cresce il peso della transizione digitale. Le macrostrategie sono sempre più chiamate a sostenere l’innovazione, la connettività e la diffusione delle competenze digitali in aree caratterizzate da forti differenze interne, spesso tra centri urbani dinamici e territori periferici o rurali. In questo senso, esse possono fungere da cornice per coordinare investimenti e politiche in materia di infrastrutture digitali, ricerca e innovazione, favorendo sinergie tra programmi europei, nazionali e regionali. La dimensione macroregionale consente infatti di affrontare il tema del divario digitale come una questione funzionale e non esclusivamente amministrativa.

Un ulteriore elemento di novità riguarda la transizione equa e la crescente attenzione alla dimensione sociale delle politiche europee. Se nelle prime fasi le strategie macroregionali erano spesso percepite come strumenti prevalentemente economici o ambientali, negli ultimi anni esse hanno progressivamente integrato temi quali l’inclusione sociale, l’occupazione, le competenze e la partecipazione dei giovani. L’introduzione di un pilastro sociale nel piano d’azione riveduto della strategia adriatico-ionica è, da questo punto di vista, un segnale significativo di come le macrostrategie possano evolvere per rispondere alle nuove priorità dell’Unione, senza snaturare la loro impostazione originaria.

Questo processo di riallineamento alle grandi priorità europee mette in luce un tratto distintivo delle strategie macroregionali: la loro capacità di “territorializzare” le politiche dell’UE. In un sistema decisionale spesso caratterizzato da approcci settoriali e da strumenti finanziari frammentati, le macrostrategie offrono un quadro integrato in cui le priorità europee possono essere declinate tenendo conto delle specificità geografiche, economiche e sociali dei territori coinvolti. Esse contribuiscono così a colmare il divario tra le grandi strategie europee e la loro attuazione concreta a livello locale e regionale.

In questa prospettiva, le strategie macroregionali non sostituiscono le politiche settoriali dell’Unione, né la politica di coesione in senso stretto. Piuttosto, ne rafforzano la coerenza e l’efficacia, fungendo da ponte tra l’agenda strategica europea e le esigenze dei territori. È proprio questa funzione di raccordo, sempre più evidente nel contesto delle transizioni in corso, a rendere le macrostrategie uno strumento potenzialmente rilevante anche nel prossimo ciclo politico e finanziario dell’Unione europea.

6. Allargamento, geopolitica e resilienza

Il nuovo ruolo delle macrostrategie nel contesto europeo post-2022

Negli ultimi anni, e in particolare a partire dal 2022, le strategie macroregionali dell’Unione europea hanno assunto una valenza geopolitica che va ben oltre le intenzioni originarie con cui erano state concepite. La guerra di aggressione della Russia contro l’Ucraina, il conseguente deterioramento delle relazioni con alcuni Paesi terzi e il rilancio della politica di allargamento hanno profondamente inciso sul contesto in cui le macrostrategie operano, trasformandole in strumenti di cooperazione con una crescente rilevanza strategica.

Uno degli elementi più significativi di questa evoluzione riguarda il ruolo delle macrostrategie nel processo di allargamento. Fin dall’inizio, la partecipazione di Paesi non membri dell’UE è stata una caratteristica distintiva delle strategie macroregionali, ma negli ultimi anni questa dimensione ha assunto un significato politico molto più esplicito. Le macrostrategie sono oggi riconosciute come piattaforme che consentono ai Paesi candidati e potenziali candidati di lavorare su un piano di sostanziale parità con gli Stati membri, confrontandosi con l’acquis dell’Unione, rafforzando la capacità amministrativa e sperimentando modalità di cooperazione tipiche delle politiche UE, in particolare della politica di coesione.

Questo aspetto è particolarmente evidente nelle macroregioni del Danubio e dell’Adriatico-Ionio, che coinvolgono numerosi Paesi dei Balcani occidentali, nonché nell’evoluzione dei rapporti con l’Ucraina e la Moldova. In questi contesti, le strategie macroregionali si configurano sempre più come strumenti di integrazione graduale, capaci di accompagnare i Paesi partner lungo il percorso di avvicinamento all’Unione, senza attendere il completamento formale del processo di adesione. La quinta relazione della Commissione e le conclusioni del Consiglio riconoscono esplicitamente questo ruolo, collocando le macrostrategie all’interno di una visione più ampia dell’azione esterna dell’UE.

Parallelamente, le macrostrategie sono state chiamate a confrontarsi con nuove esigenze in termini di resilienza e sicurezza. Le interruzioni delle catene di approvvigionamento, le sfide energetiche, la gestione dei flussi migratori e la protezione delle infrastrutture critiche hanno assunto una dimensione transnazionale che si presta naturalmente a un approccio macroregionale. In diversi casi, le strategie hanno dovuto riorientare le proprie priorità, sospendere o rimodulare forme di cooperazione e integrare nuove azioni legate alla sicurezza energetica, alla protezione civile e alla preparazione alle crisi.

Questo adattamento non è stato privo di difficoltà, ma ha messo in luce una caratteristica spesso sottovalutata delle strategie macroregionali: la loro flessibilità operativa. Non essendo vincolate a programmi finanziari rigidi o a strutture istituzionali complesse, le macrostrategie hanno potuto reagire relativamente rapidamente a un contesto in rapido mutamento, offrendo uno spazio di coordinamento politico e tecnico anche in situazioni di emergenza. In questo senso, esse hanno contribuito a rafforzare la resilienza dei territori coinvolti, favorendo lo scambio di informazioni, il coordinamento delle politiche e l’individuazione di risposte comuni.

Nel contesto europeo post-2022, le strategie macroregionali si collocano quindi all’intersezione tra politiche interne ed esterne dell’Unione. Esse non sostituiscono gli strumenti tradizionali della politica di allargamento o della politica estera e di sicurezza, ma ne completano l’azione, offrendo un livello intermedio di cooperazione fondato su interessi territoriali condivisi. È proprio questa capacità di operare come ponte tra integrazione interna, cooperazione regionale e dimensione geopolitica a conferire alle macrostrategie un nuovo rilievo politico e a renderle particolarmente rilevanti nel dibattito sul futuro dell’Unione europea.

7. Governance e risorse: progressi reali, limiti persistenti

Leadership politica, capacità amministrativa e integrazione nei programmi UE

A dieci anni dall’avvio delle strategie macroregionali, la governance resta uno degli elementi più delicati e, al tempo stesso, più determinanti per il loro successo. La quinta relazione della Commissione e le conclusioni del Consiglio riconoscono progressi significativi sul piano organizzativo e procedurale, ma confermano anche l’esistenza di limiti strutturali che continuano a condizionare l’efficacia delle strategie.

Sul fronte dei progressi, va innanzitutto segnalato il consolidamento delle strutture di governance multilivello. Tutte le strategie macroregionali dispongono oggi di assetti più chiari rispetto alla fase iniziale: presidenze di turno, spesso organizzate in formule pluriennali, coordinatori nazionali, coordinatori tematici e strutture di supporto tecnico che affiancano l’attuazione quotidiana delle strategie. Questo rafforzamento ha contribuito a migliorare la continuità dell’azione, la circolazione delle informazioni e la capacità di pianificazione nel medio periodo.

Un ruolo rilevante è stato svolto anche dalla Commissione europea, che negli anni ha rafforzato il coordinamento interno tra i propri servizi e ha sostenuto attivamente le strutture macroregionali, in particolare attraverso iniziative di accompagnamento, scambio di buone pratiche e supporto metodologico. In questo senso, le macrostrategie hanno beneficiato di un investimento istituzionale crescente, che ne ha rafforzato la visibilità e la coerenza con le politiche dell’Unione.

Accanto a questi progressi, tuttavia, persistono criticità rilevanti. La prima riguarda la leadership politica. In molti casi, l’impegno degli Stati membri e delle Regioni partecipanti rimane diseguale e discontinuo, fortemente dipendente dalle priorità politiche nazionali e regionali del momento. La mancanza di un coinvolgimento sistematico dei livelli politici più alti rischia di confinare le strategie in una dimensione prevalentemente tecnica, limitandone la capacità di orientare realmente le politiche settoriali e la programmazione finanziaria.

Un secondo nodo critico concerne la capacità amministrativa. Le strategie macroregionali richiedono competenze specifiche, continuità del personale e capacità di coordinamento tra amministrazioni diverse. In assenza di risorse dedicate, queste funzioni si sommano spesso ai compiti ordinari delle amministrazioni coinvolte, con il rischio di sovraccarico e di perdita di efficacia. Le differenze tra Paesi e Regioni in termini di capacità amministrativa contribuiscono inoltre a creare squilibri nell’attuazione delle strategie, riducendone il potenziale complessivo.

La questione delle risorse finanziarie rimane centrale. La conferma della “regola dei tre no” implica che le strategie macroregionali non dispongano di fondi propri e debbano fare leva sull’integrazione delle loro priorità nei programmi esistenti. Negli ultimi anni sono stati compiuti passi avanti significativi in questo senso, soprattutto attraverso il rafforzamento del collegamento con la politica di coesione e con i programmi di cooperazione territoriale europea. I programmi Interreg, in particolare, hanno svolto un ruolo chiave nel sostenere progetti e iniziative coerenti con le strategie macroregionali.

Nonostante ciò, il processo di integrazione (“embedding”) delle priorità macroregionali nei programmi mainstream e nei programmi a gestione diretta resta diseguale e spesso dipendente dall’iniziativa di singoli attori o amministrazioni. In assenza di meccanismi vincolanti, il rischio è che le strategie vengano considerate come un riferimento opzionale, piuttosto che come un quadro strategico effettivamente orientativo per le scelte di investimento.

Nel complesso, governance e risorse rappresentano ancora il banco di prova delle strategie macroregionali. I progressi compiuti dimostrano che il modello può funzionare, ma i limiti persistenti indicano chiaramente che il salto di qualità non dipende da nuove architetture istituzionali o da nuovi fondi, bensì da una maggiore assunzione di responsabilità politica e da un investimento più deciso nella capacità amministrativa. È su questo terreno che si giocherà una parte decisiva del futuro delle macrostrategie nel prossimo ciclo europeo.

8. Il Consiglio entra in scena: dalle analisi all’indirizzo politico

Le conclusioni del Consiglio del settembre 2025 come punto di svolta

Un passaggio decisivo nell’evoluzione recente delle strategie macroregionali è rappresentato dalle conclusioni del Consiglio del settembre 2025 sull’attuazione delle strategie. Per la prima volta in modo così esplicito, il Consiglio non si limita a prendere atto delle analisi della Commissione, ma assume una posizione politica chiara, trasformando un bilancio tecnico in un vero e proprio indirizzo strategico per il futuro.

Questo passaggio è rilevante per almeno due ragioni. In primo luogo, perché sancisce una legittimazione politica piena delle strategie macroregionali come strumenti strutturali dell’azione dell’Unione. Il Consiglio riconosce apertamente il contributo delle strategie al rafforzamento della cooperazione, della fiducia e della resilienza dei territori, in particolare in un contesto segnato da sfide geopolitiche e ambientali senza precedenti. Le macrostrategie non vengono più considerate come iniziative collaterali della politica di coesione, ma come componenti stabili della governance territoriale europea.

In secondo luogo, le conclusioni del Consiglio segnano un cambio di passo sul piano delle aspettative politiche. Accanto al riconoscimento dei risultati raggiunti, il Consiglio invita esplicitamente i Paesi partecipanti a rafforzare la leadership politica e la titolarità delle strategie. Questo richiamo è tutt’altro che formale: esso indica chiaramente che i limiti emersi nel corso dell’attuazione non sono imputabili tanto al modello in sé, quanto alla discontinuità dell’impegno politico a livello nazionale e regionale. Il Consiglio, in altre parole, sposta il fuoco del dibattito dalla progettazione dello strumento alla sua effettiva utilizzazione.

Le conclusioni del 2025 introducono inoltre una prioritizzazione politica più netta. Le strategie macroregionali sono chiamate a contribuire in modo più incisivo alla competitività dell’economia europea, alla transizione energetica giusta, alla resilienza e alla sicurezza, senza trascurare le sfide demografiche. Si tratta di un ampliamento e, al tempo stesso, di una qualificazione dell’agenda macroregionale, che riflette le nuove priorità dell’Unione e ne rafforza la dimensione strategica.

Particolarmente significativo è anche il sostegno politico espresso dal Consiglio alle revisioni dei piani d’azione, come nel caso della strategia adriatico-ionica. L’accoglienza favorevole del nuovo pilastro sociale e del tema orizzontale dell’allargamento non solo legittima le scelte operate dalla Commissione e dai Paesi partecipanti, ma apre la strada a ulteriori adattamenti delle strategie esistenti. Il messaggio è chiaro: le macrostrategie non sono strumenti statici, ma quadri dinamici, destinati a evolvere in funzione del contesto e delle esigenze emergenti.

Nel loro insieme, le conclusioni del Consiglio del 2025 rappresentano quindi un punto di svolta politico. Esse chiudono una fase prevalentemente analitica e inaugurano una fase in cui le strategie macroregionali vengono esplicitamente collocate all’interno delle grandi scelte politiche dell’Unione. Non si tratta ancora di una riforma strutturale, né di un cambiamento delle regole di base, ma di un segnale forte: il futuro delle strategie macroregionali dipenderà sempre meno dalla loro capacità di produrre documenti e sempre più dalla volontà politica di utilizzarle come leve per orientare le politiche europee sui territori.

9. Dicembre 2025: il ritorno dell’espansione

Il mandato del Consiglio europeo per una strategia macroregionale dell’UE per l’Atlantico

Il passaggio più innovativo e politicamente significativo dell’intero ciclo recente delle strategie macroregionali si colloca nelle conclusioni del Consiglio europeo del 18 dicembre 2025. In quell’occasione, i Capi di Stato e di Governo dell’Unione hanno invitato la Commissione, in cooperazione con gli Stati membri, a sviluppare una strategia macroregionale dell’UE per l’Atlantico entro giugno 2027, tenendo conto dell’attuale strategia marittima atlantica e del relativo piano d’azione. È un mandato chiaro, con una scadenza precisa, che rompe una lunga fase di stabilità numerica del modello macroregionale.

Dopo oltre dieci anni in cui l’Unione aveva consolidato le quattro strategie esistenti senza avviarne di nuove, questa decisione segna un ritorno esplicito alla fase di espansione. Non si tratta di un aggiornamento tecnico o di una revisione interna, ma dell’apertura di un nuovo cantiere politico, che riporta le strategie macroregionali al centro dell’agenda del Consiglio europeo. Il messaggio è inequivocabile: il modello macroregionale non è considerato esaurito, né confinato alla gestione dell’esistente, ma viene ritenuto ancora utile per affrontare nuove sfide territoriali.

Il riferimento esplicito alla strategia marittima atlantica è particolarmente significativo. Esso suggerisce che l’Unione intende valorizzare un’esperienza di cooperazione già consolidata, ma anche superarne i limiti settoriali, elevandola a una cornice macroregionale più ampia. Una strategia macroregionale per l’Atlantico, infatti, non potrebbe limitarsi alle politiche marittime o all’economia blu, ma dovrebbe integrare dimensioni economiche, ambientali, energetiche, sociali e territoriali, secondo una logica funzionale analoga a quella adottata nelle altre macroregioni.

Questo mandato va letto anche alla luce del contesto geopolitico e strategico europeo. L’area atlantica è oggi attraversata da questioni cruciali per l’Unione: sicurezza marittima, autonomia energetica, transizione verde, competitività industriale, connessioni transatlantiche e resilienza delle catene del valore. La scelta di avviare una nuova strategia macroregionale in questo spazio funzionale indica la volontà di dotarsi di uno strumento capace di coordinare politiche diverse su scala territoriale, senza ricorrere a nuove architetture istituzionali o finanziarie.

Dal punto di vista istituzionale, il mandato del Consiglio europeo conferma anche la procedura propria delle strategie macroregionali. L’iniziativa parte dagli Stati membri, viene formalizzata dal Consiglio europeo e affida alla Commissione il compito di elaborare una proposta strategica e un piano d’azione in collaborazione con i Paesi interessati. In questo senso, la futura strategia macroregionale per l’Atlantico si inserisce pienamente nel solco delle esperienze precedenti, rafforzandone la coerenza e la legittimazione politica.

Nel quadro complessivo di questo articolo, il passaggio di dicembre 2025 assume un valore simbolico e sostanziale. Simbolico, perché dimostra che le strategie macroregionali non sono una parentesi del passato, ma un modello ancora in evoluzione. Sostanziale, perché apre una prospettiva concreta di rinnovamento e rilancio del modello macroregionale proprio nel momento in cui l’Unione si interroga sul futuro della politica di coesione, sul prossimo quadro finanziario pluriennale e sul proprio ruolo geopolitico. È da qui, più che dal semplice bilancio delle esperienze esistenti, che occorre partire per comprendere il futuro delle strategie macroregionali nel ciclo post-2027.

10. Strategie macroregionali e politica di coesione 2028-2034

Scenari possibili nel prossimo quadro finanziario pluriennale

Se le strategie macroregionali sono nate e si sono consolidate “ai margini” dell’architettura finanziaria dell’Unione – nel senso che non dispongono di un bilancio proprio e non creano strumenti giuridici o istituzionali aggiuntivi – il loro futuro dipenderà in larga misura da come verrà ridisegnata la politica di coesione nel periodo 2028-2034 e da quali equilibri prevarranno nel prossimo quadro finanziario pluriennale (QFP). È qui che si colloca la domanda decisiva: le macrostrategie resteranno cornici utili ma laterali, oppure diventeranno un tassello più integrato della governance territoriale europea?

10.1 Un presupposto: le macrostrategie non sono (e non saranno) “un quinto fondo”

Un primo punto va chiarito con nettezza. Nulla, nell’evoluzione recente delle strategie macroregionali, indica una traiettoria verso la creazione di fondi dedicati o di un nuovo “capitolo finanziario” autonomo. Il principio della “regola dei tre no” è stato costantemente ribadito e, anche quando le istituzioni chiedono un rafforzamento dell’impatto delle strategie, lo fanno attraverso due leve già note: integrazione nelle politiche esistenti e miglior coordinamento delle risorse disponibili. Ne consegue che il ruolo delle macrostrategie nel ciclo 2028-2034 non dipenderà da nuovi finanziamenti dedicati, ma dalla capacità di inserirsi in modo più strutturato nelle logiche di programmazione e attuazione.

10.2 L’“embedding” come ponte tra strategie e bilancio: da pratica a metodo

Nel ciclo 2021-2027 si è consolidata l’idea che le strategie macroregionali possano produrre effetti concreti soprattutto quando le loro priorità vengono integrate nei programmi: nei Programmi della politica di coesione, nei Programmi Interreg e, in misura crescente, anche nei programmi a gestione diretta della Commissione. Il passaggio rilevante per il 2028-2034 è trasformare questa integrazione da pratica occasionale a metodo di policy design.

In termini operativi, ciò significa: rendere più frequente e più esplicito il raccordo tra priorità macroregionali e scelte di investimento; favorire call e strumenti che premino iniziative coerenti con le strategie; rafforzare il coordinamento tra autorità di gestione e strutture macroregionali. È un’evoluzione che non richiede nuove risorse, ma una diversa organizzazione delle priorità e, soprattutto, una maggiore coerenza tra livelli istituzionali.

10.3 Tre scenari per il ciclo 2028-2034

Scenario 1 — Continuità “rafforzata”: macrostrategie come cornici di cooperazione più selettive
In questo scenario, le macrostrategie restano strumenti di coordinamento politico e tecnico, ma con piani d’azione più snelli, obiettivi più mirati e sistemi di monitoraggio più robusti. La politica di coesione continuerebbe a essere il principale motore finanziario, mentre le macrostrategie svolgerebbero un ruolo di orientamento e coordinamento soprattutto per gli aspetti transnazionali. È uno scenario realistico e coerente con l’evoluzione dell’ultimo decennio: rafforzamento senza trasformazioni radicali.

Scenario 2 — Integrazione strutturale: macrostrategie come “strato territoriale” della coesione
In un secondo scenario, più ambizioso, le macrostrategie diventano un vero e proprio livello di riferimento nella programmazione territoriale europea. Non nel senso di un fondo dedicato, ma come dispositivo in grado di influenzare la definizione delle priorità, la selezione di progetti e la governance multilivello. Questo scenario richiederebbe una maggiore riconoscibilità delle macrostrategie nei documenti programmatori e una capacità più forte di coordinare gli attori nazionali e regionali, riducendo frammentazioni e duplicazioni. Il vantaggio sarebbe una politica di coesione più coerente rispetto alle sfide funzionali dei territori; il rischio, invece, sarebbe aggiungere complessità se non si rafforzano parallelamente leadership e capacità amministrativa.

Scenario 3 — Macrostrategie come leva geopolitica territoriale: coesione, allargamento, resilienza
Il terzo scenario nasce dal contesto post-2022: allargamento, resilienza e sicurezza come nuove priorità europee. In questo caso, le macrostrategie potrebbero assumere un ruolo crescente come piattaforme territoriali di integrazione graduale dei Paesi candidati e dei Paesi del vicinato, coordinando politiche, capacità amministrativa e strumenti finanziari dedicati alla pre-adesione e alla cooperazione esterna. In questo scenario, la politica di coesione resterebbe centrale per gli Stati membri, ma le macrostrategie diventerebbero un luogo privilegiato di raccordo tra politiche interne ed esterne dell’Unione, rafforzando il nesso tra coesione e allargamento.

10.4 L’Atlantico come test politico per il post-2027

Il mandato di sviluppare una strategia macroregionale per l’Atlantico entro giugno 2027 introduce un elemento nuovo nel dibattito sul QFP 2028-2034. Se quella strategia verrà effettivamente costruita e dotata di un piano d’azione credibile, essa potrebbe diventare un caso pilota per capire come l’Unione intende usare il modello macroregionale nel prossimo ciclo: come semplice estensione geografica, o come parte di una ridefinizione più ampia della governance territoriale europea.

In altre parole, la macroregione Atlantica può essere letta come un indicatore anticipatore: se l’Unione sceglie di investire politicamente in una nuova strategia proprio alla vigilia del nuovo quadro finanziario, è perché considera le macrostrategie un possibile strumento per affrontare alcune delle tensioni strutturali del futuro: competizione globale, transizioni, sicurezza, coesione territoriale e integrazione europea.

10.5 Il nodo decisivo: capacità amministrativa e leadership politica

Qualunque scenario si realizzi, un punto resta invariato: senza leadership politica stabile e senza capacità amministrativa adeguata, le macrostrategie non potranno svolgere un ruolo più ambizioso nel 2028-2034. La politica di coesione post-2027 sarà con ogni probabilità più esigente in termini di risultati, condizionalità e coerenza con le priorità dell’Unione. Le macrostrategie possono contribuire a questa evoluzione, ma solo se gli Stati e le Regioni le considereranno parte integrante della propria azione di governo, non un livello aggiuntivo da gestire “a margine”.

In definitiva, il futuro delle strategie macroregionali nel prossimo quadro finanziario pluriennale non dipende da una scelta tecnica, ma da una scelta politica: se l’Unione e gli Stati membri vorranno usare la dimensione macroregionale come strumento per rendere più efficace la coesione, allora il ciclo 2028-2034 potrebbe rappresentare un salto di qualità. In caso contrario, le macrostrategie continueranno a esistere, ma rischieranno di rimanere confinate in una funzione di coordinamento utile ma non decisiva.

11. Conclusioni

Da laboratorio territoriale a leva politica: un bivio per il futuro dell’integrazione europea

A più di dieci anni dal loro avvio, le strategie macroregionali dell’Unione europea si presentano oggi come strumenti maturi, ma non ancora pienamente stabilizzati nel cuore dell’azione politica dell’UE. Nate come laboratori territoriali per sperimentare nuove forme di cooperazione su base funzionale, esse hanno dimostrato una capacità di adattamento non scontata, attraversando un decennio segnato da crisi sanitarie, geopolitiche ed economiche senza perdere la propria identità.

Il bilancio che emerge dall’analisi delle relazioni della Commissione, dalle conclusioni del Consiglio e dalle più recenti decisioni del Consiglio europeo è complessivamente positivo, ma privo di trionfalismi. Le macrostrategie non sono fallite, né sono state superate da altri strumenti. Al contrario, continuano a essere riconosciute come quadri utili per coordinare politiche, programmi e attori su spazi territoriali caratterizzati da forti interdipendenze. Tuttavia, non si sono nemmeno trasformate in politiche autonome, dotate di risorse proprie e di un peso decisionale paragonabile a quello delle grandi politiche settoriali dell’Unione.

Questo equilibrio instabile colloca le strategie macroregionali davanti a un bivio politico. Da un lato, esse possono rimanere strumenti di coordinamento “ben funzionanti”, capaci di produrre cooperazione, apprendimento reciproco e progetti coerenti, ma destinati a incidere in modo limitato sulle scelte strategiche dell’Unione e degli Stati membri. Dall’altro lato, possono evolvere in leve politiche consapevoli, in grado di orientare più efficacemente la programmazione, sostenere le transizioni verde e digitale, accompagnare il processo di allargamento e rafforzare la resilienza territoriale europea.

Le decisioni più recenti indicano che questo bivio non è puramente teorico. Il rafforzamento dell’indirizzo politico del Consiglio, l’attenzione crescente al ruolo delle macrostrategie nell’allargamento e, soprattutto, il mandato del Consiglio europeo di sviluppare una nuova strategia macroregionale per l’Atlantico mostrano che l’Unione non considera il modello macroregionale un residuo del passato. Al contrario, sembra volerlo testare nuovamente come strumento per affrontare alcune delle sfide strutturali del futuro europeo.

Il vero discrimine, tuttavia, non risiede nell’architettura formale delle strategie, né nella creazione di nuovi fondi o nuove istituzioni. Risiede nella volontà politica di utilizzarle come ciò che sono sempre state potenzialmente: spazi di integrazione europea costruiti a partire dai territori. Senza una leadership politica più forte e senza un investimento stabile nella capacità amministrativa, le macrostrategie rischiano di restare un livello aggiuntivo di coordinamento, utile ma marginale. Con un impegno politico più convinto, esse potrebbero invece contribuire a rendere l’Unione europea più coerente, più resiliente e più capace di rispondere alle sfide comuni.

Nel ciclo post-2027, segnato da un possibile allargamento, da tensioni geopolitiche persistenti e da un ripensamento della politica di coesione, le strategie macroregionali offrono una chiave di lettura originale del processo di integrazione europea: non come semplice armonizzazione dall’alto, ma come costruzione progressiva di politiche comuni su base territoriale funzionale. È su questa scelta, più politica che tecnica, che si giocherà il loro futuro e, in parte, anche quello dell’integrazione europea.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

  • Conclusioni del Consiglio dell’Unione europea sulla relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sull’attuazione delle strategie macroregionali dell’UE, doc. ST 12860/25 del 16 settembre 2025

Le relazioni biennali della Commissione europea sull’attuazione delle strategie macroregionali dell’UE sono le seguenti:

I documenti e gli aggiornamenti relativi alle quattro strategie macroregionali dell’UE approvate sono consultabili ai seguenti link:

Aggiornamenti successivi e articoli collegati

Per approfondire o seguire l’evoluzione delle strategie macroregionali dell’UE, si possono consultare i seguenti articoli collegati pubblicati su Fare l’Europa:

25 gennaio 2016 – La strategia dell’Unione europea per la regione Alpina “Eusalp”
11 agosto 2015 – Le strategie macro-regionali dell’Unione europea