Sovranità, industria e bilancio: settant’anni di integrazione “laterale” con cui l’UE ha superato il tabù dell’esercito comune senza violare i Trattati.

Introduzione

Perché l’Unione europea non ha ancora un esercito comune?
È una domanda ricorrente nel dibattito politico e mediatico, che torna puntuale ogni volta che una crisi internazionale mette in discussione la capacità dell’Europa di difendersi. Ma è anche una domanda fuorviante, perché presuppone che la difesa europea si misuri esclusivamente in termini di simboli visibili – una divisa unica, una catena di comando centralizzata, una forza armata sovranazionale – ignorando il percorso reale seguito dall’integrazione europea negli ultimi settant’anni.

La storia della difesa europea non è quella di un’assenza, né di un fallimento permanente. È piuttosto la storia di una integrazione mancata sul piano costituzionale, ma ricostruita progressivamente su altri terreni: quello industriale, quello finanziario, quello regolatorio. Dopo il trauma del fallimento della Comunità europea di difesa negli anni Cinquanta, la difesa è rimasta a lungo un tabù politico e giuridico, confinata a forme di coordinamento intergovernativo sotto l’ombrello della NATO. Eppure, proprio quando l’idea di un esercito europeo sembrava definitivamente impraticabile, l’Unione ha iniziato a costruire una capacità di difesa per vie indirette.

Sintetizzando, potremmo affermare che:

L’Europa non ha un esercito perché non è uno Stato.
Ma l’Europa ha una difesa perché non può più permettersi di non averla.

Infatti, a partire dalla metà degli anni 2010, e con un’accelerazione decisiva dopo il 2022, la difesa è entrata nel cuore dell’azione dell’Unione non attraverso i soldati, ma attraverso il bilancio, la politica industriale e la gestione delle catene del valore. Senza modificare formalmente i Trattati, e senza proclamare salti federali, l’UE ha progressivamente assunto un ruolo centrale nel finanziamento della ricerca militare, nel sostegno alla produzione, negli appalti comuni e, più recentemente, nel coordinamento strutturale degli investimenti in sicurezza.

Questo articolo non analizza nel dettaglio i singoli strumenti – ai quali ho già dedicato e dedicherò approfondimenti specifici – ma propone una chiave di lettura storica e giuridica d’insieme. L’obiettivo è mostrare come, dalla CED a ReArm Europe, l’Unione europea abbia costruito una propria forma di difesa: non un esercito comune in senso classico, ma una base industriale e finanziaria integrata, compatibile con la sovranità degli Stati membri e capace di produrre effetti concreti. Una difesa meno visibile, forse, ma oggi più reale e strutturata di quanto spesso si creda.

1950-1954: l’illusione fondativa

All’inizio degli anni Cinquanta, l’Europa prova a risolvere il problema della difesa nel modo più diretto – e più ambizioso – possibile: creare un esercito comune. La proposta della Comunità europea di difesa (CED o Piano Pleven) nasce in un contesto segnato dalla Guerra fredda, dalla necessità di riarmare la Germania Ovest e dal timore che questo riarmo potesse avvenire fuori da un quadro di controllo europeo. L’idea è radicale: integrare le forze armate nazionali in una struttura sovranazionale, dotata di una catena di comando comune e di un’autorità politica condivisa.

Dal punto di vista concettuale, la CED rappresenta un salto straordinario. Non si tratta di cooperazione tra Stati, ma di un vero tentativo costituzionale ante litteram: costruire una delle funzioni fondamentali dello Stato – la difesa – senza che esista ancora uno Stato europeo. È qui che si colloca l’illusione fondativa: l’Europa cerca di partire dal vertice, affidando alla difesa il compito di accelerare un’integrazione politica che non è ancora matura.

Il fallimento della CED nel 1954 non è il risultato di problemi tecnici o operativi. È un fallimento profondamente politico. Il voto negativo dell’Assemblea nazionale francese segna la presa d’atto di un limite invalicabile per l’epoca: la sovranità militare resta il nucleo più sensibile e identitario dello Stato nazionale. Delegarla a un livello sovranazionale appare, allora, prematuro e inaccettabile, anche per i Paesi che pure avevano promosso l’integrazione europea in altri settori.

Le conseguenze di quel fallimento vanno ben oltre l’abbandono di un progetto specifico. La CED lascia in eredità un trauma da sovranità che condizionerà per decenni il percorso dell’Unione europea. Da quel momento in poi, la difesa diventa una materia politicamente radioattiva: troppo sensibile per essere integrata, troppo centrale per essere ignorata. È questa frattura originaria che spiega perché l’Europa, pur avanzando rapidamente nell’integrazione economica e giuridica, eviterà a lungo di affrontare frontalmente il nodo della difesa comune.

Quella degli anni 1950-1954 non è dunque solo una parentesi storica. È il momento in cui si definisce, per contrasto, il perimetro del possibile: ciò che l’Europa non potrà più fare apertamente – costruire un esercito comune senza uno Stato – e che, per questo, cercherà in seguito di realizzare per altre vie.

1954-2009: il lungo tempo del coordinamento

Dopo il fallimento della Comunità europea di difesa, l’Europa non abbandona il tema della sicurezza, ma lo ricolloca entro confini politicamente più rassicuranti. La difesa non scompare dall’orizzonte dell’integrazione europea; semplicemente, viene spostata su un piano diverso, fatto di coordinamento tra Stati sovrani piuttosto che di integrazione vera e propria.

In questo periodo, il riferimento principale resta l’Unione europea occidentale (UEO), erede del Trattato di Bruxelles, che rappresenta per decenni l’unico quadro formalmente europeo in materia di difesa. Tuttavia, la UEO non diventa mai il fulcro di una capacità autonoma: il suo ruolo resta limitato e strutturalmente subordinato alla NATO, che continua a garantire la sicurezza collettiva del continente. La difesa europea esiste, ma come derivazione dell’Alleanza atlantica, non come progetto indipendente.

Con l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht (1° novembre 1993) e l’introduzione della Politica estera e di sicurezza comune (PESC), la difesa entra finalmente nei Trattati dell’Unione. È un passaggio simbolicamente importante, perché riconosce la sicurezza come dimensione legittima dell’azione europea. Tuttavia, questa inclusione resta essenzialmente politica e diplomatica. Le decisioni continuano a dipendere dagli Stati membri, l’unanimità limita la capacità di azione e le risorse restano saldamente nazionali.

Le successive evoluzioni – dall’integrazione delle missioni di Petersberg nei Trattati alla creazione della Agenzia Europea per la Difesa (EDA) e della figura dell’Alto rappresentante – rafforzano l’architettura istituzionale, ma non producono una vera capacità operativa comune. Le missioni civili e militari avviate in questo quadro dimostrano che l’Unione può agire all’estero, ma solo entro limiti ben circoscritti, senza mezzi propri e senza una base industriale o finanziaria condivisa.

Il tratto distintivo di questa lunga fase è, dunque, una profonda asimmetria: la difesa è sempre più presente nel linguaggio e nelle strutture dell’Unione, ma resta assente dal bilancio europeo. L’UE parla di sicurezza, definisce obiettivi, crea posizioni e procedure, ma non finanzia né produce capacità militari. Il potere reale – fatto di investimenti, mezzi, interoperabilità – rimane saldamente nelle mani degli Stati membri o della NATO.

In questo assetto, l’ipotesi di una riduzione significativa o di un disimpegno statunitense dalla sicurezza europea non viene mai trattata come uno scenario di contingency planning, ma come un’eventualità politicamente impensabile. La dipendenza dall’ombrello NATO non è solo strategica, ma anche cognitiva: l’Unione europea non sviluppa capacità autonome perché non immagina di poterne avere bisogno.

Questo equilibrio, apparentemente stabile, contiene però una tensione latente. L’architettura istituzionale costruita tra il 1954 e il 2009 non è inutile: prepara il terreno, definisce ruoli, crea un lessico comune. Ma proprio perché priva di risorse proprie, essa mostra con crescente evidenza i suoi limiti. È su questo scarto tra ambizione dichiarata e capacità reale che, a partire dagli anni successivi, l’Unione inizierà a intervenire in modo nuovo.

Un punto spesso trascurato è che il Trattato di Lisbona non si limita a “riconoscere” la PSDC: prevede anche una forma di cooperazione rafforzata in materia militare già scritta nei Trattati. Il Protocollo n. 10 sulla Cooperazione strutturata permanente (PESCO) definisce, infatti, impegni sostanziali su capacità, investimenti, interoperabilità e programmi comuni, con un ruolo di valutazione affidato all’EDA. La PESCO, attivata politicamente solo nel 2017, era dunque giuridicamente disponibile dal 2009: un esempio emblematico di “integrazione laterale” senza revisione dei Trattati.

È proprio in questo quadro che, a partire dalla seconda metà degli anni Duemila, inizia a farsi strada un concetto nuovo: EDTIB (European Defence Technological and Industrial Base), ossia l’insieme delle imprese, delle filiere produttive, delle competenze tecnologiche e delle capacità industriali che consentono all’Unione europea di progettare, produrre, mantenere e rinnovare sistemi di difesa sul proprio territorio.

In parallelo, il Protocollo n. 11 su art. 42 TUE aveva una funzione soprattutto rassicuratoria, prevedendo forme di cooperazione UE–UEO; ma la sua portata è rimasta limitata e, di fatto, superata dalla chiusura della UEO nel 2011.

Nel 2007, gli Stati membri dell’Unione europea adottano, nell’ambito dell’Agenzia europea per la difesa (EDA), la Strategia per la base industriale e tecnologica di difesa europea. L’EDTIB non nasce, dunque, come uno strumento operativo, ma come una costruzione politico-giuridica progressiva, pensata per affrontare il nodo della difesa europea sul terreno industriale e tecnologico.

In questo senso, l’EDTIB rappresenta il primo tentativo sistematico dell’Unione di aggirare – senza violarli – i limiti posti dai Trattati in materia di difesa: non integrando le forze armate, ma creando le condizioni per una base industriale comune. Non a caso, il concetto di EDTIB è richiamato ancora oggi in tutti i principali atti e programmi europei nel settore della difesa.

2016-2021: il cavallo di Troia industriale

Dopo decenni di tentativi prudenti e di architetture istituzionali prive di mezzi, a partire dalla metà degli anni 2010 l’Unione europea cambia approccio. Non perché sia venuto meno il tabù della sovranità militare, ma perché diventa evidente che continuare a porre la stessa domanda produce sempre la stessa risposta. Chiedere agli Stati membri di mettere in comune i propri soldati significa scontrarsi, ancora una volta, con un rifiuto politico. Cambiare la domanda diventa allora la chiave per sbloccare l’integrazione.

La svolta avviene con il Piano d’azione europeo in materia di difesa del 2016, presentato dalla Commissione Juncker. Per la prima volta, la difesa non è affrontata come problema di comando o di forza armata, ma come questione industriale e tecnologica. Il messaggio implicito è chiaro: l’Unione non chiede agli Stati di rinunciare alla sovranità sui loro eserciti; offre invece risorse comuni per sviluppare, insieme, le capacità industriali da cui quegli eserciti dipendono.

Questa svolta industriale si innesta su una base giuridica già predisposta a Lisbona, con la PESCO prevista dal Protocollo n. 10 e resa politicamente operativa dal 2017.

Nasce così il vero “cavallo di Troia” dell’integrazione della difesa: l’uso del bilancio dell’Unione europea per finanziare la ricerca e, successivamente, lo sviluppo di tecnologie militari. La Azione preparatoria sulla ricerca in materia di difesa (PADR) avviata nel 2017, assieme all’European Defence Industrial Development Programme (EDIDP), segna un passaggio storico: per la prima volta, fondi europei vengono destinati direttamente alla ricerca nel settore della difesa. Non si tratta ancora di produzione o di acquisizione di armamenti, ma il precedente è stabilito. Con il Fondo europeo per la difesa (EDF), istituito nel 2021 e che unifica i precedenti due strumenti, questa logica viene poi consolidata e resa strutturale.

Il punto decisivo è che tutto questo avviene nel pieno rispetto formale dei Trattati. L’Unione non crea un esercito, non assume competenze operative, non viola i divieti tradizionali. Eppure, sul piano sostanziale, il tabù viene superato. Agendo sulla ricerca, sull’innovazione e sull’industria, l’UE entra nel cuore della difesa senza nominarla esplicitamente come tale. È un’applicazione consapevole di una integrazione funzionalista: come negli anni Cinquanta si erano integrati il carbone e l’acciaio per rendere impensabile una nuova guerra, oggi si integrano radar, sensori, software e microchip per costruire una capacità di difesa europea dal basso.

Questa fase segna anche un cambiamento irreversibile nel ruolo della Commissione europea. Da attore marginale in un settore dominato dagli Stati, la Commissione diventa regista finanziario e normativo dell’integrazione della difesa. Attraverso i programmi di finanziamento, la definizione delle priorità tecnologiche e il coordinamento con l’Agenzia europea per la difesa, l’esecutivo europeo inizia a orientare le scelte industriali e strategiche degli Stati membri.

Tra il 2016 e il 2021, l’Unione europea smette dunque di chiedere “volete darci i vostri eserciti?” e inizia a porre una domanda molto più efficace: “volete costruire insieme le capacità da cui dipendono i vostri eserciti?”. È in questo passaggio, silenzioso ma profondo, che la difesa europea cessa di essere un tema puramente politico e diventa una politica pubblica concreta. Tutto ciò che accadrà dopo — l’accelerazione post-2022, gli strumenti di emergenza, la difesa strutturale — poggia su questo cambio di metodo.

2022-2025: dalla crisi alla difesa strutturale

L’invasione russa dell’Ucraina nel 2022 segna uno spartiacque. Non introduce ex novo la difesa europea, ma rende improvvisamente visibile e urgente ciò che l’Unione aveva iniziato a costruire negli anni precedenti. Le carenze di munizioni, le difficoltà di approvvigionamento, la frammentazione delle produzioni e la dipendenza da fornitori esterni trasformano in problemi operativi concreti ciò che fino ad allora era rimasto, in larga parte, un dibattito di policy.

Il Consiglio europeo di Versailles dell’11 marzo 2022 e la successiva adozione della Bussola strategica per la sicurezza e la difesa traducono questa presa d’atto in un orientamento politico esplicito. Per la prima volta, i Capi di Stato e di governo riconoscono che la sicurezza europea non può essere garantita senza una base industriale della difesa più integrata, reattiva e autonoma. La difesa non è più soltanto una questione di cooperazione o di coordinamento: diventa una priorità strutturale dell’azione dell’Unione.

È in questo contesto che vengono adottati strumenti concepiti inizialmente come risposte di emergenza, ma destinati ad avere un impatto sistemico. I regolamenti ASAP ed EDIRPA intervengono rispettivamente sul lato dell’offerta e della domanda, sostenendo la produzione di munizioni e incentivando gli appalti comuni. La logica è nuova: non limitarsi a finanziare singoli progetti, ma orientare il comportamento degli Stati membri, spingendoli a produrre e acquistare insieme ciò che in precedenza era gestito in modo frammentato e nazionale.

Questa evoluzione si accompagna a una dinamica di governance informale ma rilevante. Accanto agli strumenti dell’Unione, emerge un formato politico-strategico intergovernativo denominato Gruppo europeo dei 5 (E5) — composto da Francia, Germania, Italia, Polonia e Regno Unito — che opera come ponte minilaterale tra l’UE e le dinamiche della NATO. L’E5 non è un organo dell’Unione, ma svolge un ruolo significativo sia a monte, come luogo di maturazione delle principali posizioni politiche in materia di sicurezza, sia a valle, come catalizzatore dell’attuazione industriale e operativa dei programmi europei. Questa dinamica riflette in modo pragmatico la distinzione tra coordinamento politico intergovernativo e implementazione tecnica multilaterale nell’ambito dell’UE.

Con l’adozione definitiva, nel dicembre 2025, del Programma per l’industria europea della difesa (EDIP), questa logica viene consolidata in una prospettiva stabile e strutturata. EDIP non rappresenta più una risposta contingente alla crisi, ma un quadro permanente per rafforzare la competitività, la capacità produttiva e la prevedibilità dell’industria europea della difesa. L’Unione inizia così a esercitare un ruolo che va oltre il semplice finanziamento: quello di governo della catena del valore, dalla ricerca alla produzione, fino all’approvvigionamento.

Il salto qualitativo definitivo arriva con il piano ReArm Europe e con lo strumento SAFE che, anche sulla base delle analisi contenute nel Niinistö Report dell’ottobre 2024, introducono una dimensione finanziaria fino ad allora inedita. Attraverso prestiti sostenuti dal bilancio dell’UE e una maggiore flessibilità delle regole fiscali, l’Unione non si limita più a incentivare, ma abilita gli Stati membri a investire su larga scala nella difesa comune. La sicurezza diventa così un ambito in cui bilancio europeo, disciplina economica e politica industriale convergono esplicitamente.

A questa accelerazione contribuisce anche un fattore fino a pochi anni prima solo implicitamente evocato: l’ingresso della contingency nella pianificazione europea della difesa. Per la prima volta, documenti ufficiali dell’Unione considerano scenari di riduzione o discontinuità del supporto militare statunitense come ipotesi realistiche di pianificazione e non più come mere astrazioni geopolitiche. La difesa europea assume così anche la funzione di politica di assicurazione strategica.

In questa fase, l’Unione europea non crea un esercito comune, né istituisce una catena di comando militare centralizzata. Crea qualcosa di diverso, ma non meno rilevante: capacità industriale condivisa, interoperabilità, programmazione congiunta degli investimenti e una crescente standardizzazione delle produzioni. La difesa europea assume una forma nuova: meno simbolica, ma più concreta, fondata sulla consapevolezza che senza una base industriale solida non esiste autonomia strategica possibile.

È così che la crisi trasforma un insieme di strumenti preparatori in una difesa strutturale. Non per scelta ideologica, ma per necessità. E, proprio per questo, in modo difficilmente reversibile.

Il Libro bianco sul futuro della difesa europea, presentato il 19 marzo 2025, cristallizza questa svolta, offrendo per la prima volta una visione d’insieme coerente della difesa europea come politica industriale, finanziaria e strategica. Questa impostazione viene ulteriormente tradotta in una dimensione operativa con la Tabella di marcia sulla prontezza alla difesa per il 2030, presentata nell’ottobre 2025, che segna il passaggio dai quadri strategici all’attuazione concreta.

2026: che tipo di difesa ha oggi l’Unione europea

Nel 2026, la domanda sulla difesa europea può finalmente essere posta in termini più realistici. Non si tratta più di chiedersi se l’Unione europea avrà, un giorno, un esercito comune, ma di comprendere che tipo di difesa l’UE ha già costruito e come essa funzioni concretamente. La risposta è meno spettacolare di quanto suggeriscano alcune narrazioni politiche, ma molto più significativa sul piano strutturale.

La difesa europea non è un esercito unico. Non esiste una forza armata sovranazionale, non esiste una catena di comando militare centralizzata, né una competenza esclusiva dell’Unione in materia di uso della forza. Gli Stati membri restano pienamente sovrani sulle proprie forze armate, sulle decisioni operative e sulle scelte strategiche fondamentali. I Trattati, su questo punto, non sono stati modificati, e l’articolo 346 TFUE – che consente agli Stati di tutelare i propri interessi essenziali di sicurezza – è rimasto formalmente intatto.

Ma è proprio qui che si misura il cambiamento. Nel 2026 la difesa europea non coincide più con l’assenza di integrazione, bensì con la presenza di una base industriale, finanziaria e regolatoria sempre più integrata, sostenuta dagli strumenti cui ho accennato, ormai pienamente operativi, come SAFE e dal piano ReArm Europe. Questi non sono più annunci o cornici strategiche, ma meccanismi concreti che incidono sul modo in cui gli Stati membri finanziano, producono e acquistano capacità di difesa. Attraverso prestiti comuni, incentivi di bilancio, programmazione industriale e appalti coordinati, l’Unione esercita un ruolo determinante lungo l’intera catena del valore della difesa.

Questa architettura può essere letta come un sistema di contingency capacity: non un esercito alternativo alla NATO, ma un’infrastruttura industriale e finanziaria concepita per garantire continuità operativa, resilienza e capacità di risposta anche in scenari di stress o di disallineamento strategico. La difesa europea non sostituisce le alleanze esistenti, ma riduce la vulnerabilità strutturale derivante dalla frammentazione e dalla dipendenza esterna.

In questo quadro, anche l’articolo 346 TFUE assume un significato nuovo. La deroga per la sicurezza nazionale non è stata eliminata né aggirata sul piano formale; è stata, piuttosto, progressivamente neutralizzata sul piano economico. Per gli Stati membri, restare fuori dai programmi comuni, dagli appalti congiunti e dal mercato unico della difesa diventa sempre meno conveniente. L’integrazione non è imposta giuridicamente, ma resa razionale e vantaggiosa attraverso il mercato, il bilancio europeo e le economie di scala.

È questo il tratto distintivo del modello europeo di difesa: la sua sostenibilità politica. L’Unione non chiede agli Stati di rinunciare alla sovranità militare, ma offre strumenti che rendono quella sovranità più efficace se esercitata in comune. La difesa europea non nasce contro gli Stati membri, ma attraverso di essi, valorizzandone le industrie, riducendo le frammentazioni e aumentando l’interoperabilità.

Nel 2026, dunque, la difesa dell’Unione europea non è un progetto incompiuto in attesa di un salto federale. È una realtà già operativa, costruita secondo una logica coerente con la natura dell’Unione stessa: integrazione senza statualità, potere senza esercito, sicurezza senza centralizzazione forzata. Un modello forse atipico, ma sempre meno fragile. E, soprattutto, sempre meno reversibile.

In questo contesto si colloca anche l’emergere di formati minilaterali di coordinamento politico, come il Gruppo europeo dei 5 (E5), di cui ho scritto prima, che operano accanto agli organi formali dell’Unione per anticipare decisioni strategiche e favorire l’interoperabilità e l’integrazione industriale. Pur restando esterni alle strutture del Trattato, questi formati riflettono una realtà ormai consolidata: la governance della difesa europea si articola su più livelli, combinando strumenti dell’UE e coordinamento rafforzato tra gli Stati membri più direttamente coinvolti.

Le prospettive della difesa europea nel QFP 2028-2034

Il quadro finanziario pluriennale 2028-2034 segna un ulteriore passaggio di maturità della difesa europea, spostandola definitivamente dal registro dell’eccezione a quello della programmazione ordinaria. Nella proposta della Commissione, la sicurezza e la difesa non compaiono più come capitoli emergenziali o strumenti ad hoc, ma come priorità strutturali integrate nell’architettura complessiva del bilancio e delle politiche dell’Unione.

Il perno di questa evoluzione è il Fondo europeo per la competitività (ECF), che incorpora in un unico quadro normativo e finanziario l’intera filiera dell’industria europea della difesa: dalla ricerca collaborativa allo sviluppo tecnologico, dalla capacità produttiva alla scalabilità industriale. Per la prima volta, il sostegno alla difesa viene concepito non come politica settoriale separata, ma come componente stabile della strategia di competitività, autonomia strategica e sicurezza economica dell’Unione, con una dotazione pluriennale e strumenti finanziari comparabili a quelli dei settori civili ad alta intensità tecnologica.

Parallelamente, la riforma dei fondi a gestione condivisa e l’istituzione del Fondo europeo comune introducono una novità meno visibile ma altrettanto rilevante: la possibilità per gli Stati membri di integrare obiettivi di prontezza e resilienza della difesa nei piani di partenariato nazionali e regionali, utilizzando risorse tradizionalmente destinate alla coesione, alle infrastrutture o allo sviluppo territoriale. La difesa entra così, indirettamente ma stabilmente, nella logica della politica di investimento territoriale dell’Unione.

Nel loro insieme, queste scelte delineano una traiettoria chiara. Il QFP 2028-2034 non prefigura un esercito europeo né una centralizzazione delle decisioni operative, ma consolida una difesa europea come capacità industriale, finanziaria e programmatoria di lungo periodo, capace di ridurre le dipendenze esterne, aumentare la prevedibilità degli investimenti e rendere strutturale ciò che, fino a pochi anni fa, era giustificato solo dall’emergenza. Ancora una volta, senza cambiare i Trattati, ma cambiando in profondità il modo in cui l’Unione esercita il proprio ruolo in materia di sicurezza.

Conclusione – Una difesa possibile

La difesa europea non è la storia di un fallimento, né il racconto di un’assenza da colmare. È la storia di una strada diversa, costruita entro vincoli politici e giuridici che l’Unione europea non ha mai potuto ignorare. Dopo il trauma della Comunità europea di difesa, l’Europa ha rinunciato all’illusione di partire dall’alto – un esercito comune senza uno Stato – e ha scelto, consapevolmente o per necessità, un percorso più graduale.

Questa strada è stata più lenta e meno simbolica, priva delle immagini forti che spesso accompagnano l’idea di sovranità. Ma è stata anche più realistica. Integrando prima le industrie, poi i finanziamenti, infine le regole del mercato e degli appalti, l’Unione ha costruito una capacità di difesa che non sostituisce gli Stati membri, ma li rende più interoperabili, più resilienti e meno dipendenti da soluzioni esterne.

Oggi la domanda iniziale può essere finalmente riformulata. Non perché l’Unione europea non abbia ancora un esercito comune, ma perché ha trovato il modo di avere una difesa senza esserlo. Una difesa che non si impone per via costituzionale, ma si consolida attraverso la convenienza economica, la cooperazione industriale e l’uso strategico del bilancio europeo.

In questo senso, la difesa dell’Unione europea non è un progetto incompiuto in attesa di un salto federale. È una difesa possibile, coerente con la natura dell’Unione e con le sue crisi. Meno visibile, forse, ma oggi più concreta e strutturata di quanto si sia a lungo creduto.
Resta tuttavia aperta una questione che l’attuale architettura non risolve pienamente: quella della governance politica della difesa europea. Nonostante l’avanzamento industriale e finanziario, l’Unione continua a mancare di un luogo stabile e ristretto di indirizzo strategico in materia di sicurezza e difesa. Da anni, nel dibattito europeo, viene evocata l’ipotesi di un Consiglio europeo di difesa o di sicurezza, capace di preparare decisioni rapide e coordinate tra un numero limitato di Stati membri. Ad oggi, però, questa ipotesi non ha trovato traduzione istituzionale: la difesa europea resta governata da un equilibrio complesso tra Consiglio europeo, Consiglio Affari esteri e cooperazioni differenziate.

Glossario essenziale della difesa europea

EDTIB – European Defence Technological and Industrial Base
La base industriale e tecnologica della difesa europea. Comprende le imprese, le filiere produttive, le competenze e le capacità industriali che consentono all’Unione europea di progettare, produrre, mantenere e sviluppare sistemi di difesa sul proprio territorio. È il cuore del modello europeo di difesa fondato sull’integrazione industriale e sull’autonomia strategica.

PESCO – Cooperazione strutturata permanente
Meccanismo previsto dai Trattati (art. 42, par. 6 e art. 46 TUE) che consente a gruppi di Stati membri di cooperare più strettamente nel settore della sicurezza e della difesa. La PESCO non crea un esercito europeo, ma facilita progetti comuni per lo sviluppo di capacità, l’interoperabilità e la standardizzazione militare. La base giuridica e gli impegni sostanziali della PESCO sono dettagliati nel Protocollo n. 10 allegato ai Trattati (capacità, investimenti, interoperabilità, programmi comuni e valutazione EDA).

EDF – Fondo europeo per la difesa
Programma del bilancio dell’Unione europea che finanzia la ricerca e lo sviluppo collaborativo di tecnologie e capacità di difesa. L’EDF rappresenta il principale strumento attraverso cui l’UE sostiene l’integrazione industriale della difesa, incentivando la cooperazione transnazionale tra imprese e Stati membri.

EDIP – European Defence Industry Programme

Strumento legislativo strutturale istituito dal Regolamento (UE) 2025/2643, che stabilizza il sostegno all’industria europea della difesa dopo le fasi di emergenza rappresentate da ASAP ed EDIRPA. L’EDIP mira a garantire la disponibilità tempestiva dei prodotti per la difesa e a rafforzare la competitività dell’EDTIB, fornendo un quadro finanziario e normativo per la cooperazione industriale e gli appalti comuni.

SAFE – Security Action for Europe

Strumento finanziario innovativo istituito dal Regolamento (UE) 2025/1106, che consente agli Stati membri di accedere a prestiti sostenuti dal bilancio dell’Unione europea per investimenti nel settore della difesa. SAFE segna il superamento del modello basato esclusivamente su contributi a fondo perduto, introducendo una capacità di investimento su larga scala (fino a 150 miliardi di euro) per colmare le carenze di capacità militare.

EDA – Agenzia europea per la difesa

Organismo dell’Unione europea istituito nel 2004 per sostenere il Consiglio e gli Stati membri nel miglioramento delle capacità di difesa. L’EDA agisce come hub tecnico della cooperazione europea, contribuendo alla definizione dei requisiti operativi comuni e al coordinamento dei programmi di capacità. Nel quadro del piano ReArm Europe, ha assunto un ruolo centrale nel processo di standardizzazione delle attrezzature militari.

CRONOLOGIA ESSENZIALE E ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE

La seguente cronologia ricostruisce le principali tappe politiche, giuridiche e finanziarie della costruzione della difesa europea. Come di consueto, per ciascun passaggio sono indicati i principali atti e l’accesso diretto alle fonti ufficiali.

17 marzo 1948

Trattato di Bruxelles
Nasce l’Unione Occidentale, patto di mutua assistenza militare tra Francia, Regno Unito e Benelux. Primo tentativo europeo di cooperazione in materia di sicurezza collettiva.

27 maggio 1952

Comunità europea di difesa (CED)
Sulla base del Piano Pleven, presentato dal Presidente del Consiglio francese René Pleven all’Assemblea nazionale il 24 ottobre 1950, il Trattato istitutivo della Comunità europea di difesa (CED) viene firmato a Parigi il 27 maggio 1952 dai sei Stati fondatori. Il progetto fallisce a seguito del voto contrario dell’Assemblea nazionale francese del 30 agosto 1954.

23 ottobre 1954

Unione europea occidentale (UEO)
Vengono firmati a Parigi i Protocolli che modificano e completano il Trattato di Bruxelles. Con questi atti (noti anche come Accordi di Parigi), l’Italia e la Repubblica Federale di Germania aderiscono all’alleanza, che viene ufficialmente rinominata Unione Europea Occidentale (UEO).

7 febbraio 1992

Trattato di Maastricht
Firma del Trattato sull’Unione Europea che entra in vigore il 1° novembre 1993 e prevede l’istituzione della Politica estera e di sicurezza comune (PESC). La difesa entra formalmente nei Trattati dell’Unione, restando, però, sotto pieno controllo degli Stati membri.

2 ottobre 1997

Trattato di Amsterdam

In vigore dal 1° maggio 1999, integra formalmente nel Trattato sull’Unione Europea le “missioni di Petersberg” (definite dall’UEO il 19 giugno 1992) e istituisce la figura dell’Alto Rappresentante per la PESC per dare maggiore coerenza e visibilità alla politica estera dell’Unione.

26 febbraio 2001

Trattato di Nizza

In vigore dal 1° febbraio 2003, rafforza le capacità operative dell’UE nel campo della difesa, permettendo all’Unione di lanciare operazioni militari anche senza il ricorso diretto alle strutture dell’UEO, e istituisce organi politici e militari permanenti (come il COPS).

17 marzo 2003

Accordi “Berlin Plus”
Definizione del quadro di cooperazione UE–NATO, che consente all’Unione di utilizzare mezzi e capacità dell’Alleanza per le proprie missioni. Gli accordi vengono applicati per la prima volta il 31 marzo 2003 con il lancio dell’operazione EUFOR Concordia nell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia, la prima missione militare dell’Unione Europea.

12 luglio 2004

Agenzia europea per la difesa (EDA)
Istituita con l’Azione comune 2004/551/PESC per sostenere gli Stati membri nel miglioramento delle capacità di difesa europee, promuovere la cooperazione nel settore degli armamenti e rafforzare la base industriale e tecnologica di difesa europea (EDTIB).

13 dicembre 2007

Trattato di Lisbona
In vigore dal 1° dicembre 2009, trasforma la PESD in Politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC). Introduce la clausola di mutua assistenza (art. 42.7 TUE) in caso di aggressione armata e la Cooperazione strutturata permanente (protocollo n. 10 PESCO). L’EDA viene formalmente inserita nei trattati (art. 45 TUE) e viene creata la figura dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, con il relativo Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE).

30 giugno 2011

Chiusura dell’Unione europea occidentale (UEO)
A seguito della terminazione del Trattato di Bruxelles modificato, la UEO cessa di esistere; alcune attività residuali vengono gestite tramite misure UE.

Il cambio di metodo: dalla cooperazione politica all’integrazione industriale

30 novembre 2016

Piano d’azione europeo in materia di difesa – COM(2016) 950
La Commissione europea propone per la prima volta un approccio industriale e finanziario alla difesa, aprendo la strada all’uso del bilancio UE nel settore.

11 aprile 2017 / 31 maggio 2017

Preparatory Action on Defence Research (PADR)
La Commissione europea adotta la decisione di finanziamento (11 aprile 2017) e lancia ufficialmente l’azione preparatoria PADR (31 maggio 2017). Si tratta del primo esperimento di finanziamento diretto della ricerca militare tramite il bilancio dell’UE, realizzato tramite una convenzione di delega Commissione-EDA, firmata il 7 luglio 2017, nel triennio 2017-2019.
Durata: 3 anni (2017-2019). Bilancio totale: 90 milioni di euro + contributo della Norvegia (2 milioni di euro). Numero di progetti finanziati: 18.

18 luglio 2018

Regolamento (UE) 2018/1092 European Defence Industrial Development Programme (EDIDP)
Viene adottato il Regolamento (UE) 2018/1092 che istituisce il Programma europeo di sviluppo del settore industriale della difesa (EDIDP). Con una dotazione di circa 500 milioni di euro per il 2019-2020, rappresenta il primo strumento finanziario del bilancio UE dedicato specificamente a sostenere la fase di sviluppo (prototipazione e certificazione) di prodotti e tecnologie per la difesa, integrando la ricerca già avviata con il PADR.
Durata: 2 anni (2019-2020). Bilancio totale: 500 milioni di euro. Numero di progetti finanziati: 44.

29 aprile 2021

Regolamento (UE) 2021/697 – Fondo europeo per la difesa (EDF)
Viene adottato il Regolamento (UE) 2021/697 che istituisce ufficialmente l’EDF con una dotazione di circa 8 miliardi di euro per il periodo 2021-2027. Il Fondo integra e mette a sistema le due precedenti linee di finanziamento: la PADR (per la ricerca) e l’EDIDP (per lo sviluppo industriale), creando un unico quadro giuridico per sostenere l’intero ciclo di vita delle tecnologie della difesa, dalla ricerca iniziale al prototipo.
Durata: 72 anni (2021-2027). Bilancio totale: 9,45 miliardi di euro. Numero di progetti finanziati: 60 (2021); 41 (2022); 61 (2023); 62 (2024).

Dalla crisi alla difesa strutturale

10 e 11 marzo 2022

Dichiarazione di Versailles
I Capi di Stato e di governo, riuniti in un vertice informale, sanciscono la fine di un’era e l’avvio di una nuova fase orientata alla sovranità strategica europea. Con questa dichiarazione, l’UE si impegna formalmente a:
– ridurre le dipendenze strategiche, non solo nel settore militare ma anche in quello energetico e tecnologico;
– incrementare le spese per la difesa in modo coordinato;
– colmare le lacune strategiche (scorte di munizioni, difesa aerea, cybersicurezza);
– incentivare gli investimenti congiunti in progetti industriali e appalti comuni.

21 marzo 2022

Bussola strategica per la sicurezza e la difesa – EU Defence Innovation Scheme (EUDIS)
Documento di indirizzo politico che definisce obiettivi comuni in materia di capacità, resilienza e industria della difesa. Annunciato all’interno della Bussola Strategica (Strategic Compass), l’EUDIS è un pacchetto di misure attivato nell’ambito del Fondo Europeo per la Difesa (EDF) per accelerare l’innovazione dirompente. Con una dotazione prevista di circa 2 miliardi di euro fino al 2027, funge da hub per collegare startup, PMI e ricercatori al settore della difesa, facilitando l’accesso a finanziamenti, test tecnologici e mercati transfrontalieri.

18 maggio 2022

Analisi delle carenze di investimenti nella difesa (Gap Analysis) – JOIN(2022) 24
La Commissione e l’Alto Rappresentante pubblicano la Comunicazione congiunta JOIN(2022) 24. Il documento identifica le criticità accumulate in decenni di sotto-investimenti e frammentazione, indicando tre priorità urgenti: ricostituire le scorte di munizioni, sostituire i sistemi di epoca sovietica e rafforzare le capacità di difesa aerea e missilistica.

10 gennaio 2023

Terza Dichiarazione congiunta UE–NATO
Firmata a Bruxelles, allinea gli obiettivi della Bussola Strategica dell’UE con il Concetto Strategico della NATO. La dichiarazione amplia il perimetro politico e funzionale della cooperazione Berlin Plus del 2003 a nuovi ambiti: protezione delle infrastrutture critiche, tecnologie emergenti e dirompenti (EDTs), spazio, implicazioni della crisi climatica sulla sicurezza e contrasto alla manipolazione delle informazioni straniere.

20 luglio 2023

Regolamento (UE) 2023/1525 Act in Support of Ammunition Production (ASAP)
Viene adottato il Regolamento (UE) 2023/1525. È una misura d’urgenza volta a potenziare la capacità produttiva dell’industria europea (lato offerta) per garantire la fornitura accelerata di munizioni e missili all’Ucraina e il ripristino delle scorte degli Stati membri.
Durata: 2 anni (2023-2025). Bilancio totale: 300 milioni di euro. Numero di progetti finanziati: 42

18 ottobre 2023

Regolamento (UE) 2023/2418 – EDIRPA (European Defence Industry Reinforcement through Common Procurement Act)
Viene adottato il Regolamento (UE) 2023/2418. Lo strumento incentiva gli appalti comuni tra almeno tre Stati membri (lato domanda), coprendo parte dei costi amministrativi e di coordinamento per evitare la frammentazione del mercato e aumentare l’interoperabilità dei sistemi d’arma.
Durata: 2 anni (2023-2025). Bilancio totale: 500 milioni di euro. Numero di appalti per l’approvvigionamento congiunto di prodotti per la difesa finanziati: 5

14-15 dicembre 2023

Conclusioni del Consiglio europeo
Il Consiglio europeo EUCO 20/23 sollecita un salto di qualità nella prontezza alla difesa (defence readiness). Sulla scia della Dichiarazione di Versailles (2022), i leader chiedono alla Commissione di presentare una Strategia industriale europea per la difesa (EDIS) corredata da una proposta di programma d’investimento (EDIP), segnando il passaggio definitivo da misure di emergenza a una pianificazione strutturale di lungo periodo.

Verso un modello strutturato (2024–2026)

5 marzo 2024

Strategia industriale europea per la difesa (EDIS) – JOIN(2024) 10
La Commissione e l’Alto Rappresentante presentano la comunicazione JOIN(2024) 10. La strategia stabilisce che entro il 2030 l’UE dovrà:
– creare una nuova cultura di “prontezza alla difesa” per rispondere in modo strutturale alle minacce geopolitiche;
– acquistare in comune almeno il 40% delle attrezzature per la difesa;
– privilegiare il mercato interno, assicurando che almeno il 50% del valore del mercato della difesa (ed il 60% entro il 2035) riguardi scambi tra Stati membri;
– rafforzare l’EDTIB, integrando l’industria ucraina nella base industriale europea.

30 ottobre 2024

Relazione Niinistö sulla preparazione civile e militare
L’ex Presidente finlandese Sauli Niinistö presenta il report “Safer Together”, commissionato dalla Presidente von der Leyen. La relazione evidenzia che l’UE non è sufficientemente preparata per affrontare minacce ibride, militari e climatiche simultanee. Propone di destinare il 20% del bilancio UE alla sicurezza e alla resilienza, suggerendo la creazione di un vero e proprio “scudo di preparazione” europeo per coordinare la risposta civile e militare.

1° dicembre 2024

Nomina del primo Commissario europeo alla Difesa
Con l’insediamento della Commissione von der Leyen II, Andrius Kubilius assume ufficialmente l’incarico di primo Commissario europeo con delega specifica alla Difesa. La creazione di questo portafoglio segna il passaggio definitivo della difesa da competenza puramente intergovernativa a pilastro dell’integrazione industriale ed economica dell’Unione, con il compito prioritario di attuare la strategia EDIS e il programma EDIP.

4-6 marzo 2025

Iniziativa “ReArm Europe” e Consiglio europeo straordinario
Il Consiglio europeo EURO 6/25 ha segnato una svolta finanziaria storica per la difesa UE, introducendo lo strumento SAFE da 150 miliardi di euro e attivando la clausola di salvaguardia del Patto di Stabilità per gli investimenti militari. Queste decisioni hanno impresso l’accelerazione decisiva per l’adozione del regolamento EDIP, entrato in vigore il 30 dicembre 2025. Oggi, nel 2026, questo pacchetto di misure garantisce all’industria europea (EDTIB) le risorse strutturali necessarie per la produzione di massa e gli appalti congiunti, consolidando ulteriormente l’autonomia strategica dell’Unione.

19 marzo 2025

Libro bianco sul futuro della difesa europea – JOIN(2025) 120
Il 19 marzo 2025, la Commissione Europea e l’Alto Rappresentante hanno presentato il Libro bianco sul futuro della difesa europea (JOIN(2025) 120), un documento strategico che delinea la visione dell’Unione verso il 2030-2035. Il testo propone l’evoluzione della PSDC verso una vera e propria Unione europea della difesa, introducendo il concetto di “mercato unico della difesa” per superare definitivamente la frammentazione industriale. Nel contesto odierno del 2026, il Libro bianco funge da bussola per l’attuazione del programma EDIP, orientando gli investimenti verso progetti comuni ad alto valore tecnologico, come lo scudo aereo europeo e le capacità di difesa cibernetica integrata.

27 maggio 2025

Regolamento (UE) 2025/1106 – SAFE (Security Action for Europe)
Istituzione dello strumento di prestiti sostenuti dal bilancio UE per investimenti nella difesa (fino a 150 miliardi di euro). Nel contesto del 2026, il SAFE rappresenta il principale moltiplicatore finanziario degli obiettivi della strategia EDIS, fornendo agli Stati membri la capacità di investimento necessaria per sostenere la produzione industriale e i grandi progetti comuni di difesa europea.

17 giugno 2025

Omnibus sulla prontezza per la difesa – COM(2025) 820
La Commissione presenta un pacchetto di semplificazione normativa volto a ridurre i tempi e gli oneri amministrativi per l’industria della difesa. Attraverso tre proposte legislative collegate (COM(2025) 821, 822 e 823), il pacchetto introduce procedure accelerate per le autorizzazioni, maggiore flessibilità nell’applicazione di alcune normative settoriali (tra cui REACH) e una semplificazione degli appalti e dei trasferimenti intra-UE di prodotti per la difesa. Nel 2026, questo intervento normativo costituisce una leva essenziale per l’attuazione operativa del programma EDIP.

16 luglio 2025

Proposta del Fondo Europeo per la Competitività (ECF) – COM(2025) 555
La Commissione presenta una proposta di regolamento che getta le basi per il bilancio UE post-2027 (QFP 2028–2034). Il nuovo Fondo ECF mira a semplificare l’architettura finanziaria dell’Unione integrando diversi programmi, tra cui il Fondo europeo per la difesa (EDF). La proposta prevede l’istituzione di una linea specifica per la ricerca e l’innovazione nel settore della difesa, con l’obiettivo di garantire continuità agli investimenti avviati con l’EDF e di rafforzarne la coerenza con il programma EDIP. In questa prospettiva, la difesa viene esplicitamente collocata tra i fattori strutturali della competitività industriale e tecnologica europea.

16 ottobre 2025

Tabella di marcia sulla prontezza alla difesa per il 2030 – JOIN(2025) 27
Viene pubblicata la comunicazione congiunta intitolata “Preserving Peace”. Il documento stabilisce il cronoprogramma operativo per raggiungere gli obiettivi della strategia EDIS, fissando tappe intermedie per la ricostituzione delle scorte e l’interoperabilità dei sistemi d’arma entro la fine del decennio.

19 novembre 2025

Roadmap per la trasformazione industriale e l’innovazione – COM(2025) 845
La Commissione presenta la comunicazione COM(2025) 845, volta a promuovere l’innovazione dirompente. Il piano mira a ridurre i tempi che intercorrono tra la ricerca in laboratorio e la produzione industriale, potenziando l’hub EUDIS e garantendo che le nuove tecnologie (IA, droni, quantum) siano immediatamente integrabili nelle capacità di difesa UE.

19 novembre 2025

Military Mobility Package (2025-2027) – COM(2025) 847 e JOIN(2025) 846
Il piano aggiorna la strategia sulla mobilità militare, stanziando nuovi fondi per adeguare le infrastrutture di trasporto europee (ponti, ferrovie, porti) al rapido spostamento di assetti militari su larga scala, facilitando il coordinamento tra le reti civili e le esigenze della difesa.

16 dicembre 2025

Regolamento (UE) 2025/2643 – EDIP (European Defence Industry Programme)
Viene adottato il Regolamento (UE) 2025/2643, che istituisce il quadro strutturale di sostegno all’industria della difesa fino al 2027. L’EDIP, in vigore dal 30 dicembre 2025, rende permanenti i meccanismi di ASAP (produzione) ed EDIRPA (appalti comuni) e introduce il nuovo regime giuridico SEAP (Structure for European Armament Programme) per facilitare la cooperazione esente da IVA tra gli Stati membri.

19 dicembre 2025

Regolamento (UE) 2025/2653 – ReArm Europe
Viene adottato il Regolamento (UE) 2025/2653, , in vigore dal 30 dicembre 2025, che modifica i principali programmi di finanziamento dell’Unione (inclusi i fondi di coesione e i programmi di ricerca) per permettere l’integrazione di obiettivi di sicurezza e difesa nelle politiche industriali civili.

2026

Programma di lavoro della Commissione europea
L’Unione lancia la fase operativa della “Prontezza alla Difesa” con una serie di iniziative faro volte a consolidare l’autonomia strategica. Tra i pilastri annunciati per l’anno in corso figurano:

  • Qualitative Military Edge Programme (I trimestre 2026): programma volto a garantire all’Ucraina e agli Stati membri un accesso prioritario a tecnologie militari d’avanguardia e di alta qualità;
  • Mercato Unico della Difesa (I trimestre 2026): una Comunicazione strategica per abbattere le barriere normative e creare una base tecnologica (EDTIB) realmente integrata e pronta per il futuro;
  • European Space Shield – Action Plan (II trimestre 2026): piano d’azione per la protezione delle infrastrutture spaziali critiche e lo sviluppo di capacità di difesa basate sullo spazio;
  • Semplificazione degli appalti sensibili (III trimestre 2026): proposta legislativa (ex art. 114 TFUE) per snellire le procedure di acquisto nel settore della sicurezza e della difesa.

Aggiornamenti successivi e articoli collegati

Per approfondire o seguire l’evoluzione del tema della difesa dell’UE, si possono consultare i seguenti articoli collegati pubblicati su Fare l’Europa:

13 febbraio 2026. Finanza sostenibile e difesa: i criteri UE dopo la Comunicazione 2025
26 novembre 2025. Il Gruppo europeo dei 5 e la nuova difesa dell’UE
22 ottobre 2025 – Difesa europea 2030: la tabella di marcia dell’UE per passare dai piani all’azione
6 giugno 2025 – SAFE 2025: il nuovo strumento UE per rafforzare l’industria europea della difesa
28 marzo 2025 – L’Europa e la difesa: una svolta storica? Il Libro bianco 2025
5 marzo 2025 – Difesa europea: il piano ReArm Europe 2025 tra ambizioni politiche e vincoli giuridici
15 novembre 2024 – Rafforzare la sicurezza civile e militare dell’Europa: il Niinistö Report 2024
7 luglio 2023 – Il riarmo dell’Europa occidentale e il ruolo dell’UE: le proposte 2023 della Commissione
4 marzo 2022 – Verso una bussola strategica per la difesa dell’UE: la tabella di marcia 2022
16 giugno 2017 – Verso una politica europea di difesa: il documento di riflessione 2017
19 maggio 2014 – Che cosa è la Forza di Gendarmeria Europea – EUROGENDFOR?