Analisi della nozione di organismo di ricerca nel diritto UE: evoluzione normativa, criteri giuridici e chiarimenti della CGUE nella sentenza Baltijas.

Introduzione

Nel diritto dell’Unione europea, la qualificazione di un soggetto come «organismo di ricerca e diffusione della conoscenza» (research and knowledge dissemination organisation) o, più semplicemente, «organismo di ricerca» (research organisation), non è una questione teorica, né meramente terminologica. Si tratta, al contrario, di una qualificazione giuridicamente decisiva, poiché incide direttamente sull’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato e, in particolare, sulla possibilità di finanziare con risorse pubbliche attività di ricerca, sviluppo e innovazione, senza incorrere nel divieto di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

La rilevanza pratica della nozione è oggi particolarmente elevata. Essa interessa un insieme ampio e diversificato di soggetti – università pubbliche e private, enti di ricerca di diritto privato, istituti di istruzione superiore costituiti in forma societaria, fondazioni e consorzi – nonché le amministrazioni nazionali e regionali chiamate a progettare e gestire misure di finanziamento alla ricerca con fondi europei e nazionali. In tutti questi contesti, la qualificazione come organismo di ricerca rappresenta uno snodo preliminare che condiziona l’accesso ai finanziamenti e il regime giuridico applicabile.

Nonostante la chiarezza del quadro normativo dell’Unione europea, la nozione di organismo di ricerca è stata nel tempo oggetto, nella prassi amministrativa, di letture restrittive e formalistiche. In particolare, si è spesso fatto ricorso a criteri quali la natura pubblica o privata dell’ente, la forma giuridica, la presenza di finalità lucrative o la struttura dei ricavi per escludere, a monte, taluni soggetti dalla categoria degli organismi di ricerca. Emblematico, in questo senso, è stato per lungo tempo il caso delle università private o “commerciali”, collocate in una persistente zona grigia applicativa nonostante il tenore letterale delle norme europee.

Ancora oggi, anche in Italia, si riscontrano applicazioni amministrative non pienamente allineate al diritto dell’Unione europea. In particolare, non è raro che bandi di finanziamento alla ricerca, sviluppo e innovazione – pur richiamando formalmente la normativa europea – riflettano una sovrapposizione impropria di piani concettuali distinti. Criteri elaborati per valutare se uno specifico finanziamento pubblico integri un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE – quali la contabilità separata, la soglia del 20% di attività economiche o l’obbligo di reinvestimento degli utili – vengono talvolta utilizzati come condizioni preliminari per qualificare un ente come organismo di ricerca, trasformando presunzioni applicative in requisiti soggettivi di accesso.

Esempi significativi di questo approccio possono rinvenirsi, a titolo meramente illustrativo, nella Dichiarazione sostitutiva d’atto notorio relativa ai requisiti di accesso degli organismi di ricerca, allegata all’avviso pubblico del Ministero delle Imprese e del Made in Italy “Accordi per l’innovazione 2025” (DM 4 settembre 2025), nonché nella DSAN sul possesso dei requisiti di organismo di ricerca e sul rispetto della soglia massima del 20% di attività economica, allegata all’avviso del Ministero dell’Università e della Ricerca “Potenziamento delle infrastrutture di ricerca (IR) pubbliche che operano in ambito S3” (D.D. n. 310 del 18 marzo 2025).

Sono due esempi di una prassi diffusa in Italia, a livello nazionale e regionale, in cui requisiti che servono a valutare l’aiuto diventano condizioni per definire il soggetto.

Proprio questa sovrapposizione di piani costituisce il nodo interpretativo che il presente contributo intende chiarire. Nel diritto dell’Unione europea, infatti, la qualificazione di un soggetto come organismo di ricerca è una questione distinta e logicamente anteriore rispetto alla valutazione della natura economica delle attività svolte e del finanziamento pubblico ricevuto. Confondere questi due livelli significa alterare la corretta applicazione delle norme sugli aiuti di Stato e reintrodurre, per via amministrativa, criteri restrittivi non previsti dal legislatore dell’Unione.

L’analisi è articolata in due parti, sviluppate in due articoli. Il primo è dedicato alla ricostruzione della nozione di organismo di ricerca nel diritto dell’Unione europea, così come emerge oggi dal quadro normativo e giurisprudenziale vigente. Il punto di partenza è la definizione contenuta nell’articolo 2, punto 83, del regolamento (UE) n. 651/2014 (regolamento generale di esenzione per categoria), letta alla luce dell’interpretazione fornita dalla Corte di giustizia, in particolare con la sentenza del 13 ottobre 2022 nelle cause riunite C-164/21 e C-318/21, Baltijas Starptautiskā Akadēmija.

La seconda parte esaminerà, su un piano distinto e successivo, se e a quali condizioni il finanziamento pubblico delle attività svolte dagli organismi di ricerca integri un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, alla luce della disciplina elaborata dalla Commissione europea in materia di ricerca, sviluppo e innovazione.

L’obiettivo non è proporre una ricostruzione astratta o meramente dottrinale, ma offrire una lettura chiara e operativa del diritto dell’Unione europea vigente, utile tanto agli operatori giuridici quanto alle amministrazioni e ai potenziali beneficiari dei finanziamenti pubblici.

1. La definizione normativa: l’articolo 2, punto 83, del regolamento (UE) n. 651/2014

Chi può essere qualificato come organismo di ricerca nel diritto dell’Unione europea?

La nozione di «organismo di ricerca e diffusione della conoscenza» costituisce un concetto autonomo del diritto dell’Unione europea, che deve essere interpretato esclusivamente alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale dell’Unione, e non sulla base di categorie proprie degli ordinamenti nazionali o del diritto internazionale.

Essa è oggi fissata, in termini giuridicamente vincolanti, dall’articolo 2, punto 83, del regolamento (UE) n. 651/2014 della Commissione, del 17 giugno 2014 (General Block Exemption Regulation – GBER o, in italiano, Regolamento generale di esenzione per categoria – RGEC). Il regolamento è in vigore dal 1° luglio 2014 e, in virtù di una proroga adottata nel 2023, resterà applicabile fino al 31 dicembre 2026.

È opportuno ricordare, per inciso, che il potere della Commissione di adottare il GBER non deriva dagli articoli 290 (atti delegati) o 291 (atti di esecuzione) TFUE, bensì direttamente dall’articolo 108, paragrafo 4 dello stesso Trattato. Tale disposizione attribuisce alla Commissione una competenza normativa specifica per esentare determinate categorie di aiuti dall’obbligo di notifica preventiva, sulla base dei criteri stabiliti dal Consiglio. Il quadro giuridico di riferimento è oggi rappresentato dal regolamento (UE) 2015/1588, che ha sostituito il regolamento (UE) n. 994/98.

Si tratta, dunque, di una definizione contenuta in un atto di diritto derivato dell’Unione europea che, pur non avendo natura legislativa, è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri, ai sensi dell’articolo 288 TFUE.

In quanto tale, l’articolo 2, punto 83, del regolamento (UE) n. 651/2014 costituisce il parametro normativo primario per l’individuazione degli organismi di ricerca nel diritto dell’Unione ed è il necessario punto di riferimento per l’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato nel settore della ricerca, dello sviluppo e dell’innovazione.

Proprio perché contenuta in un regolamento dell’Unione, tale definizione non può essere modificata, integrata o ristretta da atti di soft law della Commissione europea, né in via diretta né attraverso interpretazioni applicative. Gli atti di soft law, come spiegherò meglio nel secondo articolo, possono incidere sulle modalità di valutazione dei singoli finanziamenti ai fini dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, ma non possono alterare la portata soggettiva di una nozione definita da una fonte vincolante del diritto dell’Unione.

La disposizione chiave è l’articolo 2, punto 83, del regolamento (UE) n. 651/2014, che definisce l’«organismo di ricerca e diffusione della conoscenza» come:

un’entità (ad esempio, università o istituti di ricerca, agenzie incaricate del trasferimento di tecnologia, intermediari dell’innovazione, entità collaborative reali o virtuali orientate alla ricerca), indipendentemente dal suo status giuridico (costituito secondo il diritto privato o pubblico) o fonte di finanziamento, la cui finalità principale consiste nello svolgere in maniera indipendente attività di ricerca fondamentale, di ricerca industriale o di sviluppo sperimentale o nel garantire un’ampia diffusione dei risultati di tali attività mediante l’insegnamento, la pubblicazione o il trasferimento di conoscenze. Qualora tale entità svolga anche attività economiche, il finanziamento, i costi e i ricavi di tali attività economiche devono formare oggetto di contabilità separata. Le imprese in grado di esercitare un’influenza decisiva su tale entità, ad esempio in qualità di azionisti o di soci, non possono godere di alcun accesso preferenziale ai risultati generati.

Questa definizione presenta due elementi di rilievo sistemico. Da un lato, essa riprende e cristallizza una nozione già elaborata nella prassi decisionale della Commissione e negli atti di soft law in materia di aiuti di Stato alla ricerca e all’innovazione. Dall’altro, la trasforma in diritto positivo vincolante, superando taluni requisiti e ambiguità che avevano caratterizzato le formulazioni precedenti e che avevano alimentato, nella prassi amministrativa, letture restrittive o formalistiche della nozione.

Come si vedrà nel prossimo paragrafo, proprio questo passaggio dalla soft law alla definizione normativa vincolante costituisce uno degli snodi centrali per comprendere, da un lato, l’evoluzione storica della nozione di organismo di ricerca nel diritto dell’Unione europea e, dall’altro, la successiva interpretazione fornita dalla Corte di giustizia, in particolare con la sentenza Baltijas Starptautiskā Akadēmija.

Dal 1° luglio 2014, tale definizione è rimasta invariata ed è stata integralmente confermata anche nella Disciplina degli aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione del 2022 (RDI 2022), oggi vigente, segnalando una scelta consapevole di stabilizzazione della nozione a livello dell’Unione.

2. Dalla soft law alla hard law: l’evoluzione della nozione di organismo di ricerca

Come si è formata la nozione di organismo di ricerca nel diritto dell’Unione europea?

La nozione di organismo di ricerca nel diritto dell’Unione europea è il risultato di un processo evolutivo graduale. Prima di essere codificata in forma giuridicamente vincolante nell’articolo 2, punto 83, del regolamento (UE) n. 651/2014, essa si è progressivamente delineata attraverso una serie di atti di soft law della Commissione europea, elaborati nell’ambito dell’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato alla ricerca.

La ricostruzione di questo percorso non ha un valore meramente storico. Essa consente, infatti, di comprendere la logica sottesa alla definizione regolamentare e di interpretarne correttamente la portata, evitando letture formalistiche o anacronistiche.

2.1 Le origini: la disciplina del 1986 e l’assenza di una nozione definita di organismo di ricerca

Nella prima Disciplina comunitaria per gli aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo (86/C 83/02) dell’11 aprile 1986, l’attenzione della Commissione non era ancora rivolta alla qualificazione soggettiva degli enti beneficiari, bensì alla natura delle attività di ricerca e sviluppo e al loro rapporto con il mercato. L’impostazione è, all’origine, di tipo funzionale: ciò che rileva non è lo “status” pubblico o privato dell’ente, ma se l’attività sovvenzionata si collochi nel perimetro dell’economia di mercato e produca vantaggi selettivi idonei a incidere sugli scambi e sulla concorrenza.

In questa prospettiva, la Commissione afferma che gli aiuti alla ricerca fondamentale – intesa come incremento generale delle conoscenze scientifiche e tecniche e priva di obiettivi commerciali specifici – normalmente non rientrano nel campo di applicazione dell’allora articolo 92, paragrafo 1, del Trattato CEE (oggi articolo 107, paragrafo 1, TFUE), poiché tale attività non è di regola svolta “nel settore dell’economia costituito dal mercato”. La stessa disciplina ammette, tuttavia, che, in casi eccezionali, la ricerca fondamentale possa comunque ricadere nell’articolo 92(1) qualora sia effettuata “all’interno o a vantaggio di imprese particolari”, anticipando così – seppure in forma embrionale – una logica destinata a divenire centrale: la distinzione tra attività di ricerca non economica e attività che, per finalità o destinatari, assumono una dimensione economicamente rilevante.

Coerentemente, il testo precisa che non si applica l’articolo 92 agli aiuti per attività di ricerca e sviluppo svolte da istituti di istruzione superiore o di ricerca (higher education or research establishments), salvo il caso in cui tali attività siano svolte su base contrattuale o in collaborazione con il settore privato. Anche qui l’elemento decisivo non è la natura dell’ente, ma la modalità di svolgimento dell’attività e la presenza di relazioni strutturate con operatori economici, suscettibili di introdurre un vantaggio selettivo o un trasferimento di risorse in favore del mercato.

Si tratta del primo atto organico adottato dalla Commissione in questo ambito, volto a sistematizzare l’esperienza maturata fino a quel momento e a offrire agli Stati membri un quadro di riferimento più prevedibile. Prima del 1986, in assenza di una disciplina orizzontale, la Commissione valutava le misure caso per caso, applicando direttamente le norme generali del Trattato – in particolare l’allora articolo 92 del Trattato CEE – ed esercitando un ampio potere discrezionale, privo di criteri comuni formalizzati. La disciplina del 1986 si colloca esplicitamente nella continuità di tale prassi e la condensa, dichiarando di volerla “chiarire ulteriormente”.

Un passaggio spesso trascurato, ma significativo in chiave storica, è, infine, contenuto nella sezione della Disciplina dedicata ai “futuri sviluppi”. La Commissione preannuncia l’opportunità di misure comuni volte a garantire che l’esecuzione di lavori di ricerca e sviluppo da parte di istituti pubblici o privati sia correttamente remunerata, riconoscendo che il sostegno pubblico a tali enti può presentare caratteristiche di aiuto quando la cessione dei risultati della ricerca ad imprese operanti sul mercato avvenga senza corrispettivo o con un pagamento inferiore al costo effettivo. Anche questo passaggio – pur in forma programmatica – conferma che, già nel 1986, l’analisi non ruota attorno a categorie formali di soggetti, ma alla possibilità che specifiche modalità di interazione tra ricerca e imprese generino un vantaggio economico rilevante ai fini della disciplina degli aiuti di Stato.

La disciplina del 1986 rimarrà in vigore per oltre un decennio, costituendo il principale quadro di riferimento per la valutazione degli aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo fino alla fine degli anni Novanta. L’unica modifica interviene con la Comunicazione del 1998 (98/C 48/02), che introduce una deroga settoriale limitata in materia di intensità degli aiuti alla ricerca e sviluppo nel settore agricolo, al fine di adeguare la disciplina agli obblighi internazionali assunti dalla Comunità nell’ambito dell’OMC.

In questo periodo, quindi, l’impostazione di fondo non subisce mutamenti strutturali: la Commissione continua a muoversi entro una logica funzionale e caso per caso, priva di una definizione autonoma e generale di organismo di ricerca.

2.2 La disciplina del 1996: il ruolo degli enti pubblici di ricerca non profit

Un primo cambio di impostazione significativo si registra con la seconda Disciplina comunitaria per gli aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo (96/C 45/06) del 17 febbraio 1996. Rispetto al testo del 1986, la Commissione non si limita più a valutare la natura delle attività sovvenzionate e il loro rapporto con il mercato, ma introduce, accanto al criterio funzionale, un criterio di tipo soggettivo, fondato sullo status degli enti beneficiari.

In particolare, la disciplina del 1996 afferma che gli aiuti alle attività di ricerca e sviluppo svolte da istituti di istruzione superiore ed enti di ricerca pubblici senza scopo di lucro esulano, di norma, dall’ambito di applicazione dell’articolo 92, paragrafo 1, del Trattato CE (oggi articolo 107, paragrafo 1, TFUE). La formulazione inglese – public non-profit-making higher-education or research – risulta più esplicita di quella italiana nel mettere in evidenza il rilievo attribuito alla natura pubblica e non lucrativa degli enti considerati.

Con questa impostazione, la Commissione introduce dunque un secondo criterio di qualificazione, distinto da quello puramente funzionale: lo status istituzionale dell’ente viene utilizzato come presunzione di non economicità delle attività di ricerca, idonea a escludere, in via generale, l’applicazione delle regole sugli aiuti di Stato.

Tale criterio soggettivo non assume ancora la forma di una definizione autonoma di organismo di ricerca, né viene formulato in termini assoluti. Esso opera piuttosto come criterio presuntivo e semplificatorio, volto a facilitare l’applicazione pratica delle norme sugli aiuti di Stato in un contesto storico in cui la ricerca pubblica e non lucrativa era considerata, per definizione, estranea alla logica del mercato.

La vera novità rispetto al 1986 è, tuttavia, rappresentata dall’introduzione di presunzioni giuridiche di assenza di aiuto di Stato, che affiancano e strutturano l’analisi della Commissione. In particolare, la disciplina del 1996 presume che non sussista aiuto ai sensi dell’articolo 92, paragrafo 1, del Trattato CE quando i risultati delle attività di ricerca e sviluppo finanziate dallo Stato sono messi a disposizione delle imprese comunitarie secondo criteri non discriminatori.

Analogamente, quando le attività di ricerca e sviluppo sono svolte da istituti di istruzione superiore o da enti pubblici di ricerca senza scopo di lucro per conto di imprese o in collaborazione con esse, la disciplina individua una serie di condizioni alternative, al ricorrere delle quali opera la medesima presunzione di assenza di aiuto.

In tali ipotesi, la Commissione ritiene che le regole sugli aiuti di Stato non trovino applicazione, tra l’altro, quando l’ente di ricerca:

  • agisce secondo il principio dell’operatore in economia di mercato, ottenendo una remunerazione conforme al prezzo di mercato;
  • oppure quando i costi del progetto sono integralmente a carico delle imprese partecipanti;
  • ovvero quando i risultati non protetti da diritti di proprietà intellettuale sono ampiamente diffusi e i diritti di proprietà intellettuale sono integralmente attribuiti agli enti pubblici non profit;
  • oppure, ancora, quando l’ente riceve un compenso equivalente al prezzo di mercato per i diritti di proprietà intellettuale trasferiti, assicurando al contempo la diffusione dei risultati non proteggibili.

Questo insieme di criteri segna un’evoluzione metodologica importante: la Commissione non si limita più a una valutazione puramente caso per caso, ma costruisce un quadro presuntivo articolato, che consente agli Stati membri e agli operatori di orientarsi con maggiore certezza giuridica.

Al tempo stesso, la disciplina del 1996 resta ancorata a una logica prevalentemente status-based, fondata sulla distinzione tra enti pubblici non profit e imprese, piuttosto che su una qualificazione delle attività in termini di economicità o non economicità.

L’ampliamento e la sistematizzazione della disciplina rispondono, inoltre, a una precisa motivazione storica e internazionale. La Commissione tiene espressamente conto dell’Accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative concluso nel quadro del GATT del 1994, il cui articolo 8 riconosce la natura particolare degli aiuti alla ricerca e individua le condizioni alle quali essi non sono passibili di azioni compensative (non-actionable subsidies). Per completezza, va ricordato che tale disposizione era soggetta a una sunset clause e che, in assenza di un accordo per il suo rinnovo, è scaduta alla fine del 1999.

Nel complesso, la disciplina del 1996 rappresenta un passaggio intermedio nell’evoluzione del diritto dell’Unione in materia di aiuti di Stato alla ricerca: essa rafforza la certezza giuridica e introduce criteri presuntivi più sofisticati, ma continua a muoversi entro una cornice che privilegia lo status pubblico e non lucrativo degli enti, rinviando a una fase successiva l’elaborazione di una nozione funzionale e generale di organismo di ricerca fondata sulla distinzione tra attività economiche e non economiche.

La disciplina del 1996 rimarrà in vigore per oltre un decennio, venendo ripetutamente prorogata mediante successivi atti della Commissione – nel 2001, nel 2002 e, infine, nel 2005 – fino al 31 dicembre 2006. Tali proroghe, adottate in un quadro di sostanziale continuità normativa, non incidono sull’impianto concettuale della disciplina, che resta fondato sulla centralità dello status pubblico e non lucrativo degli enti di ricerca e su un sistema di presunzioni.

La disciplina del 1996 rappresenta, così, una fase metodologicamente avanzata ma concettualmente transitoria: la scelta di ancorare le presunzioni di assenza di aiuto allo status degli enti risponde a un’esigenza di semplificazione che, tuttavia, si rivelerà progressivamente incompatibile con l’evoluzione dei sistemi della ricerca e con l’approccio funzionale del diritto dell’Unione.

2.3 La prima definizione strutturata: la disciplina RDI del 2006

L’esperienza maturata con le discipline del 1986 e del 1996, e in particolare le difficoltà applicative emerse nella qualificazione degli enti coinvolti nelle attività di ricerca in collaborazione con le imprese, conduce alla prima definizione strutturata e formalizzata di “organismo di ricerca” nel diritto dell’Unione europea. Tale definizione è introdotta dalla Disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione (2006/C 323/01), adottata il 30 dicembre 2006 nel quadro della strategia di Lisbona e del processo di modernizzazione del controllo degli aiuti di Stato.

Al punto 2.2, lettera d), l’organismo di ricerca è definito come un soggetto senza scopo di lucro, quale un’università o un istituto di ricerca, indipendentemente dallo status giuridico o dalla fonte di finanziamento, la cui finalità principale consiste nello svolgimento di attività di ricerca di base, di ricerca industriale o di sviluppo sperimentale e nella diffusione dei relativi risultati mediante insegnamento, pubblicazione o trasferimento di tecnologie.

La definizione è completata da tre elementi qualificanti:

  • l’obbligo di reinvestimento integrale degli utili nelle attività di ricerca, nella diffusione dei risultati o nell’insegnamento;
  • il divieto di accesso preferenziale ai risultati o alle capacità di ricerca a favore di imprese in grado di esercitare un’influenza sull’ente;
  • la neutralità rispetto allo status giuridico pubblico o privato, che tuttavia non si estende alla finalità lucrativa.

Nel loro insieme, tali elementi delineano una definizione formalizzata e coerente, ma ancora restrittiva. Pur affrancandosi espressamente dal requisito della natura pubblica dell’ente, la disciplina del 2006 presuppone in modo esplicito l’assenza di scopo di lucro e riflette un modello tradizionale di ricerca, fortemente ancorato alle università e agli enti pubblici o assimilati. L’organismo di ricerca è concepito come soggetto orientato alla produzione e alla diffusione di conoscenza generale, istituzionalmente separato dalle logiche di sfruttamento economico diretto dei risultati.

Al tempo stesso, la disciplina del 2006 segna un salto di qualità decisivo nell’analisi del rapporto tra organismi di ricerca e norme sugli aiuti di Stato. Essa chiarisce in modo sistematico che la qualificazione dell’ente come organismo di ricerca non è di per sé sufficiente a escludere l’applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE (oggi articolo 107, paragrafo 1, TFUE), introducendo una distinzione analitica tra attività non economiche e attività economiche svolte dal medesimo soggetto.

In particolare, il finanziamento pubblico delle attività non economiche – quali la ricerca svolta in maniera indipendente, la formazione e la diffusione dei risultati – è considerato, in linea di principio, estraneo alla disciplina sugli aiuti di Stato, a condizione che sia garantita una separazione contabile idonea a prevenire sovvenzioni incrociate.

Questa impostazione è stata applicata in modo coerente dalla Commissione nella sua prassi decisionale, che, facendo espresso riferimento alla disciplina RDI del 2006, ha qualificato come organismi di ricerca anche enti pubblici operanti in contesti complessi – come nel caso dell’Institut Français du Pétrole del 29 giugno 2011– ribadendo che il finanziamento pubblico rileva come aiuto di Stato solo nella misura in cui essi svolgano attività economiche, intese come offerta di beni o servizi su un mercato.

Specularmente, la disciplina dedica ampio spazio alle ipotesi di ricerca contrattuale e di collaborazione con le imprese, individuando le condizioni alle quali tali rapporti non comportano il trasferimento di un vantaggio economico indiretto alle imprese partner. Ancora una volta, l’attenzione non si concentra sullo status dell’ente, ma sulle modalità di svolgimento dell’attività, sulla remunerazione a prezzi di mercato, sulla ripartizione dei costi e dei rischi e sull’allocazione dei diritti di proprietà intellettuale.

In questo senso, la disciplina del 2006 consolida l’approccio funzionale già presente in nuce nelle fasi precedenti, ma lo innesta su una definizione soggettiva formalizzata, che mantiene requisiti legati alla non lucratività dell’ente.

Entrata in vigore il 1° gennaio 2007 e rimasta applicabile fino al 30 giugno 2014, la disciplina del 2006 costituisce per oltre sette anni il riferimento centrale per la valutazione degli aiuti di Stato a favore della ricerca, dello sviluppo e dell’innovazione. Essa rappresenta un punto di torsione nell’elaborazione della nozione di organismo di ricerca: per la prima volta, la Commissione introduce una definizione strutturata e positiva, ma lo fa ancora in una prospettiva in parte difensiva rispetto al mercato, mantenendo requisiti soggettivi volti a preservare una separazione istituzionale tra ricerca e attività economiche.

Ne risulta un equilibrio consapevolmente instabile tra una definizione ancora parzialmente status-based dell’organismo di ricerca e una lettura sempre più marcatamente activity-based delle sue interazioni con il mercato. Un equilibrio che non elimina le tensioni tra ricerca e mercato, ma le ricolloca su un piano nuovo, preparando il successivo superamento del paradigma non lucrativo che si realizzerà con il regolamento (UE) n. 651/2014.

2.4 Il regolamento (CE) n. 800/2008: dalla definizione alla regola vincolante

La rilevanza della definizione di organismo di ricerca introdotta dalla disciplina RDI del 2006 è ulteriormente confermata nel passaggio dalla soft law alla hard law, dal fatto che essa viene ripresa e trasposta in un atto giuridico vincolante, il regolamento (CE) n. 800/2008 della Commissione, primo regolamento generale di esenzione per categoria in materia di aiuti di Stato. Con tale regolamento, direttamente applicabile in tutti gli Stati membri e obbligatorio in tutti i suoi elementi, la Commissione incorpora la nozione di organismo di ricerca in un quadro normativo destinato a consentire l’esenzione automatica dall’obbligo di notifica preventiva di ampie categorie di aiuti, segnando un passaggio decisivo nella tecnica di controllo degli aiuti di Stato.

Il regolamento di esenzione, tuttavia, non rielabora, né sviluppa autonomamente tale nozione, ma la assume come presupposto tecnico per l’applicazione automatica dell’esenzione dall’obbligo di notifica, funzionale a delimitare ex ante l’ambito delle misure compatibili con il mercato interno.

All’epoca, il ricorso a una definizione risponde a un’esigenza eminentemente operativa. Per rendere applicabile ex ante un regime di esenzione generalizzata, la Commissione deve disporre di concetti chiari, uniformi e verificabili, idonei a delimitare con precisione i casi in cui il finanziamento pubblico della ricerca e le collaborazioni tra organismi di ricerca e imprese non comportano il trasferimento di un vantaggio economico selettivo ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE (oggi articolo 107, paragrafo 1, TFUE), consentendo così l’applicazione automatica dell’esenzione. In questo contesto, la nozione di organismo di ricerca non assolve a una funzione teorica o classificatoria, ma diventa uno snodo tecnico essenziale per l’applicazione dell’esenzione.

Il regolamento utilizza tale nozione in modo mirato, in particolare nella disciplina degli aiuti ai progetti di ricerca e sviluppo e in quella relativa alla messa a disposizione di personale altamente qualificato. In questi ambiti, l’organismo di ricerca funge da parametro per valutare se e a quali condizioni la cooperazione con le imprese, il cumulo delle risorse pubbliche o il contributo in natura dell’ente di ricerca possano essere considerati neutrali rispetto alla concorrenza, evitando la configurazione di aiuti indiretti a favore delle imprese beneficiarie.

L’inclusione della definizione di organismo di ricerca in un regolamento di esenzione segna così un mutamento qualitativo sul piano della tecnica normativa ma non sul piano concettuale: essa cessa di essere un criterio interpretativo proprio della prassi decisionale della Commissione e diventa una categoria normativa positiva, destinata a essere applicata direttamente dalle autorità nazionali in sede di progettazione e attuazione delle misure di sostegno alle imprese. Al tempo stesso, la trasposizione in un atto vincolante recepisce, senza rielaborarla, una nozione ancora fortemente ancorata a criteri soggettivi di tipo istituzionale, fondata sull’assenza di scopo di lucro e sulla separazione istituzionale rispetto al mercato. Proprio questa rigidità, funzionale all’applicazione automatica dell’esenzione, farà emergere con maggiore evidenza le tensioni del modello negli sviluppi successivi.

È, tuttavia, significativo che, nella successiva prassi decisionale della Commissione – quale la citata decisione nel caso dell’Institut Français du Pétrole del 29 giugno 2011 – la qualificazione degli organismi di ricerca e la distinzione tra attività economiche e non economiche continuino a essere fondate primariamente sulla disciplina RDI del 2006, e non direttamente sul regolamento di esenzione, a conferma del fatto che quest’ultimo assolve a una funzione essenzialmente procedurale ed esonerativa, e non definitoria, senza esaurire il quadro concettuale di riferimento ai fini dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

2.5 Dal 2014: la ridefinizione funzionale dell’organismo di ricerca

Come già accennato, sia la disciplina RDI del 2006, sia il regolamento (CE) n. 800/2008 restano in vigore fino al 30 giugno 2014.

A partire dal 1° luglio 2014, essi sono sostituiti da un nuovo assetto normativo, costituito dalla Disciplina degli aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione (2014/C 198/01) e dal regolamento (UE) n. 651/2014 della Commissione, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 107 e 108 TFUE. A differenza delle fasi precedenti, i due atti entrano in vigore contestualmente, delineando sin dall’origine un quadro coerente in cui l’elaborazione interpretativa e la codificazione vincolante della nozione di organismo di ricerca procedono in modo coordinato.

È in questo contesto che si realizza il vero mutamento di paradigma. Esso non consiste nell’adozione di un approccio funzionale in senso assoluto – già presente, seppur in forme diverse, nelle discipline precedenti – bensì nel superamento definitivo delle presunzioni soggettive che avevano affiancato e in parte irrigidito l’analisi funzionale, ancorandola allo status pubblico e non lucrativo degli enti.

Con il 2014 scompaiono, infatti, i requisiti soggettivi che avevano caratterizzato le discipline del 1996 e del 2006: non vi è più alcun riferimento allo scopo non lucrativo dell’ente; viene meno l’obbligo generale di reinvestimento degli utili; si afferma una piena neutralità rispetto alla forma giuridica, pubblica o privata. L’elemento centrale diventa la finalità principale dell’organizzazione, intesa come svolgimento indipendente di attività di ricerca fondamentale, di ricerca industriale o di sviluppo sperimentale, nonché come diffusione ampia e non discriminatoria dei relativi risultati.

La disciplina RDI del 2014 riconosce espressamente che un organismo di ricerca può svolgere anche attività economiche, senza che ciò incida, di per sé, sulla sua qualificazione soggettiva. La coesistenza di attività economiche e non economiche è ammessa e fisiologica; ciò che rileva, ai fini del diritto degli aiuti di Stato, è che il finanziamento pubblico delle attività non economiche non determini sovvenzioni incrociate a favore delle attività di mercato. In questa prospettiva, l’obbligo di contabilità separata non assolve a una funzione definitoria, ma opera come garanzia funzionale, coerente con la logica dell’articolo 107 TFUE.

Rispetto alla disciplina del 2006, l’impostazione risulta dunque pienamente coerente con la giurisprudenza costante della Corte di giustizia sulla nozione di impresa e di attività economica. L’organismo di ricerca non è più concepito come una categoria istituzionalmente separata dal mercato, ma come un soggetto la cui rilevanza ai fini degli aiuti di Stato dipende esclusivamente dalla natura delle attività svolte e dalle modalità concrete di interazione con operatori economici.

Questa impostazione, introdotta nel 2014, è stata integralmente confermata dalla successiva Disciplina degli aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione (2022/C 414/01) del 28 ottobre 2022, oggi vigente, senza modifiche alla definizione di organismo di ricerca e di diffusione della conoscenza. Ciò segnala la stabilizzazione di un modello concettuale volutamente ampio e funzionale, idoneo ad accogliere assetti istituzionali e modelli organizzativi molto diversi, ma che, proprio per questa ragione, ha spostato il baricentro delle difficoltà applicative: non più la definizione astratta dell’ente, bensì la qualificazione concreta delle attività svolte e delle loro interazioni con il mercato.

È su questo terreno che emergono le principali incertezze applicative e che interviene, in modo decisivo, la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, cui è dedicato il paragrafo che segue.

3. Il chiarimento della Corte di giustizia nella sentenza Baltijas (C-164/21) del 13 ottobre 2022

La sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 13 ottobre 2022, resa nelle cause riunite C-164/21 e C-318/21 (Baltijas Starptautiskā Akadēmija), costituisce, allo stato, la prima e unica pronuncia direttamente dedicata all’interpretazione della nozione di organismo di ricerca e di diffusione della conoscenza, ai sensi dell’articolo 2, punto 83, del regolamento (UE) n. 651/2014.

Essa riguarda, dunque, l’interpretazione della definizione normativa vigente e vincolante a partire dal 2014, lasciando alle discipline della Commissione europea un ruolo meramente contestuale e non definitorio.

Il rilievo della sentenza è eminentemente sistemico. Nel diritto dell’Unione, come è noto, l’interpretazione fornita dalla Corte di giustizia chiarisce in modo vincolante il significato delle norme dell’Unione e si impone come diritto vivente, destinato a orientare in modo uniforme l’azione dei giudici nazionali, delle amministrazioni degli Stati membri e della stessa Commissione europea nell’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato.

3.1 Le questioni pregiudiziali e l’oggetto del rinvio

Le cause riunite C-164/21 e C-318/21 hanno origine da procedimenti nazionali instaurati in Lettonia, nei quali erano coinvolti istituti di istruzione superiore privati che avevano richiesto finanziamenti pubblici per attività di ricerca e sviluppo. I giudici nazionali hanno sottoposto alla Corte di giustizia una questione pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE, chiedendo se tali istituti potessero essere qualificati come organismi di ricerca ai sensi dell’articolo 2, punto 83, del regolamento (UE) n. 651/2014.

È essenziale chiarire sin dall’inizio l’oggetto del rinvio. La Corte non è stata chiamata a interpretare la disciplina degli aiuti di Stato in senso stretto, né la disciplina RDI 2014 della Commissione, ma una definizione normativa contenuta in un regolamento dell’Unione direttamente applicabile. La questione sottoposta alla Corte era, dunque, logicamente e giuridicamente preliminare: chi può essere qualificato come organismo di ricerca nel diritto dell’Unione europea.

Un ulteriore profilo di interesse riguarda il contesto normativo nazionale in cui il rinvio è maturato. La controversia principale non verteva direttamente sull’applicazione di un atto dell’Unione, bensì su un decreto del Consiglio dei Ministri lettone del 12 dicembre 2017, relativo alla concessione di finanziamenti pubblici nazionali per la ricerca fondamentale. Tale decreto riservava l’accesso ai finanziamenti agli istituti scientifici iscritti in un apposito registro, a condizione che essi rispondessero alla definizione di organismo di ricerca di cui all’articolo 2, punto 83, del regolamento (UE) n. 651/2014.

In questo modo, il legislatore nazionale aveva operato un rinvio diretto e incondizionato a una nozione di diritto dell’Unione, rendendola applicabile nel diritto interno senza modificarne oggetto o portata. Come costantemente affermato dalla Corte di giustizia, anche in tali situazioni le questioni pregiudiziali sono ricevibili, poiché sussiste un interesse manifesto dell’ordinamento dell’Unione a garantire un’interpretazione uniforme delle disposizioni del diritto UE richiamate dalla normativa nazionale, al fine di evitare divergenze interpretative future.

Questo quadro spiega perché la Corte assuma il regolamento (UE) n. 651/2014 come parametro primario di interpretazione, mentre le discipline della Commissione in materia di ricerca, sviluppo e innovazione svolgono un ruolo meramente contestuale e integrativo. La portata della sentenza risulta così nettamente delimitata: la Corte non si pronuncia sul “se” un determinato finanziamento integri un aiuto di Stato, ma sul “chi” possa rientrare nella categoria degli organismi di ricerca ai sensi del diritto dell’Unione europea.

3.2 Gli istituti di istruzione superiore privati come organismi di ricerca

Nel rispondere alle questioni pregiudiziali, la Corte di giustizia chiarisce, in primo luogo, che nulla nel tenore letterale dell’articolo 2, punto 83, del regolamento (UE) n. 651/2014 consente di escludere a priori gli istituti di istruzione superiore privati dalla nozione di organismo di ricerca e di diffusione della conoscenza.

Nell’interpretare tale disposizione, la Corte ricostruisce la definizione normativa come una nozione unitaria, articolata attorno a un criterio qualificante centrale – la finalità principale dell’entità – e a una serie di clausole di garanzia funzionali, volte ad assicurare l’indipendenza dell’attività di ricerca e la neutralità concorrenziale.

Dall’analisi testuale dell’articolo 2, punto 83, la Corte valorizza, in particolare, i seguenti elementi:

  • l’irrilevanza dello status giuridico dell’entità, che può essere costituita secondo il diritto pubblico o privato;
  • l’irrilevanza della fonte di finanziamento;
  • il criterio centrale della finalità principale, che deve consistere nello svolgimento indipendente di attività di ricerca fondamentale, industriale o di sviluppo sperimentale, oppure nella diffusione ampia dei relativi risultati;
  • la possibilità che l’entità svolga anche attività economiche, a condizione che i costi, i finanziamenti e i ricavi di tali attività siano oggetto di contabilità separata;
  • il divieto di accesso preferenziale ai risultati della ricerca a favore di imprese in grado di esercitare un’influenza determinante sull’entità, ad esempio in qualità di azionisti o soci.

La Corte attribuisce un rilievo specifico anche alla clausola secondo cui le imprese in grado di esercitare un’influenza determinante sull’entità, a esempio in qualità di soci o azionisti, non possono godere di alcun accesso preferenziale ai risultati della ricerca. Tale previsione, lungi dall’introdurre un criterio soggettivo legato alla composizione proprietaria dell’ente, conferma che lo status giuridico dei soci o degli azionisti e il carattere lucrativo delle loro attività o dei loro obiettivi non sono elementi determinanti ai fini della qualificazione dell’entità come organismo di ricerca. Come chiarisce la Corte, questa clausola opera esclusivamente come garanzia funzionale di indipendenza e neutralità, volta a impedire che imprese dominanti possano appropriarsi dei risultati della ricerca, e non come requisito strutturale relativo alla natura dei soci o all’assetto proprietario dell’ente.

Da questa ricostruzione discende una conseguenza giuridica netta: un istituto di istruzione superiore privato può essere qualificato come organismo di ricerca anche quando opera in forma societaria, svolge attività di insegnamento a pagamento, realizza ricavi o persegue finalità lucrative. Ciò che rileva non è la natura “commerciale” dell’ente in astratto, bensì la funzione svolta in concreto e l’obiettivo che caratterizza in via principale la sua attività, nel rispetto delle garanzie di indipendenza e di neutralità previste dalla definizione normativa.

Con questa affermazione, la Corte prende posizione contro approcci che, nella prassi applicativa, avevano escluso taluni soggetti privati sulla base di criteri non previsti dal diritto dell’Unione, quali la forma giuridica, la natura lucrativa o la struttura dei ricavi.

3.3 Il significato giuridico della «finalità principale»

Il passaggio centrale della sentenza riguarda l’interpretazione della nozione di «finalità principale», che costituisce il fulcro della definizione di organismo di ricerca contenuta nell’articolo 2, punto 83, del regolamento (UE) n. 651/2014.

La Corte chiarisce, in modo espresso, che tale nozione non è definita dal regolamento e che neppure sono indicati i criteri alla luce dei quali essa debba essere valutata. Da ciò deriva che la finalità principale:

  • deve essere individuata alla luce di tutte le circostanze pertinenti del caso concreto;
  • corrisponde all’obiettivo preponderante dell’entità;
  • non implica l’esclusività dell’attività di ricerca;
  • è compatibile con lo svolgimento di attività ulteriori, anche di natura economica.

Al tempo stesso, la Corte individua un limite essenziale: un’entità che svolga esclusivamente attività di insegnamento o di formazione, senza esercitare in maniera indipendente attività di ricerca o di diffusione dei risultati della ricerca da essa prodotti, non può essere qualificata come organismo di ricerca. L’insegnamento può costituire una modalità di diffusione dei risultati della ricerca, ma non può sostituirsi all’attività di ricerca né assurgere, da solo, a finalità principale.

Nel dispositivo, la Corte chiarisce inoltre in modo vincolante – e, quindi, direttamente applicabile dai giudici nazionali – che la finalità principale non può essere determinata mediante criteri automatici o puramente quantitativi, quali:

  • la struttura dei ricavi;
  • la percentuale di attività economiche svolte;
  • la natura lucrativa dell’ente;
  • l’eventuale obbligo di reinvestimento degli utili.

Tali elementi possono costituire indizi, ma non criteri giuridicamente decisivi. La valutazione richiesta dal regolamento è di natura qualitativa e complessiva e non può essere ridotta a schemi rigidi o presunzioni generali.

3.4 Portata sistemica del chiarimento giurisprudenziale

La sentenza Baltijas non introduce una nuova definizione di organismo di ricerca, ma stabilisce in modo vincolante come debba essere interpretata quella già contenuta nell’articolo 2, punto 83, del regolamento (UE) n. 651/2014.

In particolare, essa interviene su lacune strutturali della definizione normativa, chiarendo il significato di elementi essenziali che il regolamento enuncia in termini generali ma non specifica in modo autosufficiente, segnatamente:

  • la nozione di finalità principale;
  • i criteri alla luce dei quali tale finalità deve essere valutata;
  • il ruolo e la portata delle attività economiche svolte dall’entità;
  • l’irrilevanza dello status e delle finalità lucrative dei soci o degli azionisti.

La Corte afferma, infatti, che, per individuare la finalità principale di un’entità, è necessario prendere in considerazione tutti i criteri pertinenti, senza limitazioni predeterminate, tra cui, in particolare, il quadro normativo applicabile, lo statuto dell’ente e le modalità concrete di svolgimento delle sue attività.

Attraverso questa interpretazione, la Corte riafferma, in modo netto, la natura funzionale e non formalistica della nozione di organismo di ricerca nel diritto dell’Unione europea, escludendo che la qualificazione dell’ente possa dipendere da criteri automatici, quantitativi o presuntivi non previsti dal legislatore dell’Unione.

La conclusione cui perviene la Corte è particolarmente chiara: un’entità di diritto privato può essere qualificata come organismo di ricerca e di diffusione della conoscenza anche quando svolge una pluralità di attività e anche quando la maggior parte dei suoi ricavi proviene da attività economiche, quali l’insegnamento a titolo oneroso.

Ciò che rileva, ai sensi dell’articolo 2, punto 83, del regolamento (UE) n. 651/2014, è esclusivamente che, alla luce di tutte le circostanze pertinenti del caso concreto, si possa stabilire che la finalità principale dell’entità consista nello svolgimento indipendente di attività di ricerca, eventualmente accompagnate dalla diffusione dei relativi risultati.

In questo contesto, la Corte chiarisce in modo espresso che il diritto dell’Unione non consente di esigere che un organismo di ricerca tragga una determinata quota dei propri ricavi da attività non economiche, né di subordinare la sua qualificazione a soglie quantitative o presunzioni basate sulla struttura dei ricavi.

4. Sintesi della nozione di organismo di ricerca nel diritto UE vigente

Quali criteri contano davvero oggi per qualificare un organismo di ricerca nel diritto UE?

Alla luce della definizione contenuta nell’articolo 2, punto 83, del regolamento (UE) n. 651/2014 e del chiarimento vincolante fornito dalla Corte di giustizia con la sentenza Baltijas Starptautiskā Akadēmija, è oggi possibile ricostruire in modo coerente, sistematico e giuridicamente applicabile la nozione di organismo di ricerca nel diritto dell’Unione europea.

La qualificazione di un soggetto come organismo di ricerca dipende da un insieme circoscritto di elementi giuridicamente rilevanti, di natura funzionale e non formale, che devono essere valutati nel loro complesso.

È determinante la finalità principale dell’entità, intesa come obiettivo preponderante dell’attività svolta, che deve consistere nello svolgimento indipendente di attività di ricerca oppure nella diffusione ampia dei relativi risultati. Tale valutazione richiede un apprezzamento complessivo e qualitativo, condotto alla luce di tutte le circostanze pertinenti, e non può essere ricondotta a criteri automatici o meramente quantitativi.

Come chiarito dalla Corte di giustizia, né la nozione di finalità principale né i criteri per valutarla sono definiti in modo autosufficiente dal regolamento, sicché tale valutazione deve essere effettuata caso per caso, tenendo conto di tutte le circostanze pertinenti, quali il quadro normativo applicabile, lo statuto dell’ente e le modalità concrete di svolgimento delle attività.

Rilevano, inoltre, l’indipendenza dell’attività di ricerca e l’assenza di accesso preferenziale ai risultati da parte di imprese che esercitino un’influenza determinante sull’ente.

In questo contesto, lo status giuridico e la natura lucrativa dei soci o degli azionisti dell’ente non assumono rilievo autonomo ai fini della qualificazione come organismo di ricerca, operando il divieto di accesso preferenziale esclusivamente come garanzia funzionale di indipendenza e neutralità.

La possibilità che l’organismo di ricerca svolga anche attività economiche è espressamente ammessa dal diritto dell’Unione e non incide, di per sé, sulla sua qualificazione soggettiva, purché tali attività siano oggetto di una separazione contabile laddove ciò sia rilevante ai fini dell’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato, quale garanzia funzionale volta a prevenire sovvenzioni incrociate e distorsioni della concorrenza.

Di contro, risultano giuridicamente irrilevanti, o comunque non decisivi e non utilizzabili come criteri di esclusione automatica, elementi quali lo status pubblico o privato dell’ente, la forma giuridica adottata, la natura lucrativa o non lucrativa, la struttura dei ricavi, la presenza di attività di insegnamento a pagamento o l’assenza di un finanziamento pubblico strutturale. Tali fattori possono eventualmente assumere rilievo indiziario nella valutazione concreta delle attività svolte, ma non concorrono alla definizione della nozione di organismo di ricerca nel diritto dell’Unione.

Il quadro normativo e giurisprudenziale consente, infine, di ribadire una distinzione essenziale tra due piani concettualmente e giuridicamente distinti: da un lato, la qualificazione del soggetto come organismo di ricerca; dall’altro, la qualificazione delle singole attività e dei singoli finanziamenti ai fini dell’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato. È su questo secondo piano che si innesta la seconda parte dell’articolo, dedicata non alla definizione del soggetto, ma alla qualificazione giuridica dei finanziamenti pubblici alla ricerca ai sensi dell’articolo 107 TFUE.

È su questa nozione ormai stabilizzata, sul piano normativo e giurisprudenziale, che si innesta – su un piano distinto e logicamente successivo – la disciplina sugli aiuti di Stato alla ricerca e all’innovazione, oggetto del prossimo articolo del blog.

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