Quando il finanziamento pubblico a un organismo di ricerca è aiuto di Stato: attività economiche e non economiche, uso accessorio, intermediari e aiuti indiretti (RDI 2022).

Introduzione

Nel precedente articolo ho ricostruito la nozione di «organismo di ricerca e di diffusione delle conoscenze» nel diritto dell’Unione europea, a partire dalla definizione contenuta nel regolamento (UE) n. 651/2014 e dalla sua interpretazione vincolante da parte della Corte di giustizia, in particolare nella sentenza Baltijas Starptautiskā Akadēmija del 13 ottobre 2022.

Chiarito quel primo livello – chi può essere qualificato come organismo di ricerca nel diritto dell’Unione – occorre ora spostare l’analisi su un piano distinto e logicamente successivo: quando il finanziamento pubblico di un organismo di ricerca integra un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

Questo passaggio è cruciale per una ragione semplice: nel diritto dell’Unione, la qualificazione soggettiva dell’ente come organismo di ricerca non rende automaticamente irrilevante il finanziamento pubblico. La rilevanza dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE dipende invece dalla natura delle attività finanziate, dalle modalità concrete di svolgimento e dagli effetti sul mercato.

Nella prassi amministrativa degli Stati membri, tuttavia, proprio su questo terreno si sono stratificate sovrapposizioni concettuali e letture restrittive: criteri elaborati per valutare se e a quali condizioni un determinato finanziamento rientri nelle norme sugli aiuti di Stato vengono talvolta anticipati e utilizzati per restringere, a monte, la categoria dei soggetti ammissibili.

Per evitare questo slittamento, l’articolo adotta una bussola operativa, che guida l’intera analisi:

  • primo piano (status): l’ente è un organismo di ricerca ai sensi dell’articolo 2, punto 83, del regolamento (UE) n. 651/2014 (tema del precedente articolo);
  • secondo piano (attività e finanziamento): il finanziamento pubblico riguarda attività economiche o non economiche? integra un vantaggio selettivo? Ricorrono le condizioni dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE?
  • terzo piano (imputazione e vantaggi indiretti): l’organismo è beneficiario, intermediario, o veicolo di un vantaggio a favore di imprese terze?

Il contributo si colloca consapevolmente su questi piani “a valle” del primo articolo: non riguarda la definizione dell’organismo di ricerca, ma l’analisi dei finanziamenti pubblici alla luce dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, della soft law della Commissione e della giurisprudenza della Corte di giustizia.

1. Il punto di partenza: quando un finanziamento pubblico è aiuto di Stato

1.1 Lo status di “organismo di ricerca” non basta (né in un senso né nell’altro)

Nel sistema del Trattato, non ogni finanziamento pubblico a favore di un organismo di ricerca integra un aiuto di Stato. La rilevanza dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE non dipende dallo status del beneficiario, bensì dalla ricorrenza cumulativa di quattro condizioni:

  1. imputabilità allo Stato e impiego di risorse statali (dirette o indirette);
  2. vantaggio economico a favore di talune imprese o produzioni;
  3. idoneità a falsare o minacciare di falsare la concorrenza;
  4. incidenza sugli scambi tra Stati membri.

Ne consegue una conseguenza operativa decisiva: un organismo di ricerca rileva ai fini degli aiuti di Stato solo nella misura in cui, rispetto a una specifica attività, operi come “impresa” (cioè svolga un’attività economica) e riceva un vantaggio selettivo mediante risorse statali. Se manca anche uno solo di tali elementi, la misura resta estranea all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

1.2 La chiave: impresa e attività economica (Comunicazione 2016)

Il criterio-chiave, chiarito con particolare nettezza dalla Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato (2016/C 262/01) del 19 luglio 2016, è che la nozione di impresa è relativa all’attività svolta.

Un soggetto è impresa solo nella misura in cui esercita un’attività economica, intesa come offerta di beni o servizi su un mercato. Un ente che svolga sia attività economiche sia attività non economiche è considerato impresa solo con riferimento alle prime.

La domanda giuridicamente corretta non è quindi “chi è il beneficiario?”, ma:

quale attività viene finanziata, e con quali effetti sul mercato?

1.3 Le attività non economiche tipiche nel settore ricerca e istruzione

Nel settore dell’istruzione e della ricerca, la Comunicazione del 2016 individua un nucleo tipico di attività non economiche – che restano, in linea di principio, estranee all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE – tra cui:

  • attività di formazione volte ad accrescere le risorse umane qualificate;
  • attività di ricerca e sviluppo svolte in maniera indipendente e finalizzate ad accrescere il sapere e la comprensione;
  • diffusione dei risultati della ricerca;
  • trasferimento del sapere (licenze, spin-off, gestione della conoscenza) quando svolto da organismi di ricerca (o per loro conto) e quando i relativi redditi siano reinvestiti nelle attività principali.

La Disciplina degli aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione del 28 ottobre 2022 (RDI 2022) riprende e sistematizza questo impianto, applicandolo alle fattispecie tipiche del settore.

1.4 Nota metodologica: il ruolo della soft law nel diritto UE della concorrenza

Come ho anticipato nel precedente paragrafo, due atti di soft law sono centrali e complementari:

È essenziale precisare che tali atti non ridefiniscono la nozione di organismo di ricerca [che resta quella del regolamento (UE) n. 651/2014, come interpretata dalla Corte]. Operano invece sul piano successivo: stabiliscono se e quando un finanziamento pubblico, riferito a una specifica attività, rientri nell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e come imputare eventuali vantaggi in fattispecie complesse.

Quanto al loro valore giuridico, la giurisprudenza della Corte di giustizia (efficacemente sintetizzata nella sentenza Kotnik del 19 luglio 2016, punti 36-45) chiarisce che la Commissione dispone, nell’ambito dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, di un ampio potere discrezionale nella valutazione della compatibilità degli aiuti e può adottare discipline e orientamenti che autolimitano la sua azione e fungono da parametro di legittimità del suo operato. Resta fermo che la fonte primaria di interpretazione del diritto dell’Unione rimane la giurisprudenza della Corte.

2. La Disciplina RDI 2022: tre piani di analisi per “mettere ordine”

La Disciplina RDI 2022 non tratta l’organismo di ricerca come una figura statica e unitaria. Muove invece da un presupposto realistico: uno stesso soggetto può svolgere funzioni differenti all’interno di una misura di finanziamento, e ciascuna funzione produce conseguenze diverse ai fini dell’articolo 107 TFUE.

Questo approccio riflette coerentemente il principio “attività per attività” e consente di evitare errori ricorrenti. In concreto, i piani di analisi sono tre (distinti e consequenziali):

  1. finanziamento delle attività dell’organismo: attività economiche vs non economiche; attività miste; uso economico accessorio;
  2. organismo come intermediario: riceve formalmente fondi pubblici ma li trasferisce integralmente a beneficiari finali;
  3. aiuti indiretti alle imprese: rischi tipici nelle collaborazioni e nella ricerca contrattuale.

Nei paragrafi che seguono l’analisi si sviluppa secondo questa sequenza.

3. Primo piano: l’organismo di ricerca come beneficiario diretto del finanziamento pubblico

3.1 Regola generale: non “per definizione”, ma solo se finanzia attività economiche

La Disciplina RDI 2022 chiarisce un principio preliminare: gli organismi di ricerca non sono, per definizione, beneficiari di aiuti di Stato. Lo diventano solo se e nella misura in cui il finanziamento pubblico ricevuto soddisfi tutte le condizioni dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

La valutazione è indipendente:

  • dallo status giuridico pubblico o privato;
  • dalla natura lucrativa o non lucrativa;
  • dalla qualificazione come organismo di ricerca ai sensi del regolamento (UE) n. 651/2014.

Conta soltanto se l’attività finanziata sia economica e se il finanziamento attribuisca un vantaggio selettivo mediante risorse statali.

3.2 Finanziamento di attività non economiche: fuori dall’articolo 107 TFUE, con un presidio essenziale

Il finanziamento pubblico delle attività non economiche degli organismi di ricerca non rientra, in linea di principio, nell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, a condizione che siano evitate sovvenzioni incrociate a favore di eventuali attività economiche.

Quando un organismo svolge sia attività economiche sia non economiche, il finanziamento pubblico delle seconde resta estraneo alle norme sugli aiuti di Stato se:

  • le due tipologie di attività sono distinguibili;
  • costi, finanziamenti ed entrate sono separabili in modo chiaro;
  • la separazione è dimostrabile, in particolare attraverso i rendiconti annui.

In questo quadro, rientrano tipicamente tra le attività non economiche:

  • istruzione pubblica inserita nel sistema nazionale, prevalentemente o integralmente finanziata e controllata dallo Stato;
  • ricerca e sviluppo svolti in maniera indipendente;
  • diffusione ampia dei risultati;
  • trasferimento del sapere, a condizione di reinvestimento integrale dei proventi nelle attività principali.

3.3 Attività miste e “uso economico puramente accessorio”: la soglia del 20% nel suo significato corretto

La Disciplina affronta poi una fattispecie ricorrente: enti utilizzati quasi esclusivamente per attività non economiche, con un uso economico limitato. In tali casi, il finanziamento pubblico può restare integralmente fuori dall’articolo 107, paragrafo 1, TFUE se l’uso economico:

  • è necessario e direttamente collegato al funzionamento dell’organismo, oppure intrinsecamente legato al suo uso non economico principale;
  • ha portata limitata;
  • assorbe gli stessi fattori di produzione (personale, attrezzature, capitale fisso) delle attività non economiche.

Ai fini della Disciplina, la Commissione considera soddisfatte tali condizioni quando la capacità destinata annualmente alle attività economiche non supera il 20% della capacità annua complessiva dell’entità.

È essenziale precisare (ed è qui che la prassi spesso sbaglia) che:

  • la soglia del 20% non incide sulla qualificazione dell’ente come organismo di ricerca;
  • non introduce requisiti soggettivi ulteriori;
  • opera solo come criterio operativo per valutare se, in concreto, un finanziamento possa restare estraneo all’articolo 107 TFUE in presenza di un uso economico accessorio.

3.4 Conseguenze applicative, in sintesi

  • Se attività economiche e non economiche sono separabili, il finanziamento pubblico rientra nell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE solo nella misura in cui copre i costi delle attività economiche.
  • Se l’uso economico è puramente accessorio (nei termini indicati), il finanziamento può restare integralmente fuori dall’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
  • In nessun caso questi criteri possono essere usati per ridefinire lo status dell’ente o per imporre barriere ex ante alla qualifica di organismo di ricerca.

4. Secondo piano: finanziamento di attività economiche e imputazione dell’aiuto

4.1 Quando l’organismo svolge attività economiche: la regola

Rientrano tra attività economiche tipiche di un organismo di ricerca:

  • locazione di attrezzature o laboratori a imprese;
  • fornitura di servizi a imprese;
  • ricerca contrattuale per conto di imprese.

In presenza di attività economiche, la regola è chiara: il finanziamento pubblico di tali attività costituisce, in linea di principio, aiuto di Stato, con le conseguenze ordinarie in tema di valutazione della compatibilità.

4.2 L’eccezione: l’organismo come intermediario “neutro”

La Disciplina individua però un’ipotesi distinta: l’organismo può ricevere formalmente un finanziamento pubblico senza esserne beneficiario, se agisce unicamente come intermediario trasferendo ai beneficiari finali la totalità del finanziamento e di qualsiasi vantaggio economico.

In tal caso, l’eventuale aiuto deve essere valutato in capo ai beneficiari finali, a condizione che:

  • il vantaggio sia quantificabile e integralmente trasferito;
  • l’organismo non riceva vantaggi ulteriori;
  • la selezione dei beneficiari finali avvenga mediante procedure competitive o criteri oggettivi, trasparenti e non discriminatori.

Anche qui il punto è decisivo: questa eccezione riguarda solo l’imputazione dell’aiuto, non la definizione dell’organismo di ricerca.

5. Terzo piano: aiuti indiretti alle imprese tramite organismi di ricerca finanziati con risorse pubbliche

La sezione 2.2 della Disciplina RDI 2022 non riguarda lo status dell’organismo come beneficiario diretto, ma il rischio che imprese ottengano un vantaggio economico indiretto attraverso la loro interazione con organismi di ricerca finanziati dal settore pubblico. Le fattispecie principali sono due.

5.1 Ricerca contrattuale e servizi di ricerca: quando non c’è aiuto indiretto

Non vi è aiuto indiretto quando l’organismo fornisce servizi di ricerca a condizioni di mercato, ricevendo una remunerazione appropriata determinata:

  • a prezzo di mercato; oppure
  • in assenza di prezzo di mercato, in modo da coprire i costi e riflettere condizioni di mercato.

5.2 Collaborazione effettiva tra imprese e organismi di ricerca: il cuore operativo

La collaborazione effettiva non coincide con la ricerca contrattuale né con la mera prestazione di servizi. Presuppone un assetto genuinamente cooperativo, in cui:

  • almeno due parti indipendenti perseguono un obiettivo comune;
  • progetto definito congiuntamente;
  • partecipazione congiunta a concezione e attuazione;
  • condivisione di rischi e risultati;
  • termini essenziali (contributi ai costi, rischi, risultati, DPI, accesso e diffusione) definiti prima dell’avvio.

Questi elementi sono criteri funzionali per verificare se la collaborazione trasferisca un vantaggio economico all’impresa.

5.2.1 Presupposto necessario: risorse statali e imputabilità

L’analisi sugli aiuti indiretti presuppone che l’eventuale vantaggio derivi da risorse statali o imputabili allo Stato.

Essa non riguarda quindi:

  • ipotesi in cui l’organismo finanzi un’impresa esclusivamente con risorse proprie e private;
  • collaborazioni integralmente fuori da misure di sostegno pubblico.

In assenza di risorse statali, la questione degli aiuti di Stato non si pone.

5.2.2 Presunzioni di assenza di aiuto indiretto

La Commissione ritiene che non vi sia aiuto indiretto se ricorre almeno una delle seguenti condizioni:

  • i costi del progetto sono integralmente sostenuti dalle imprese; oppure
  • risultati non protetti da DPI ampiamente diffusi e DPI derivanti dalle attività dell’organismo integralmente attribuiti all’organismo; oppure
  • DPI e diritti di accesso attribuiti ai partner in modo da rispecchiare adeguatamente interessi, contributi e partecipazione; oppure
  • l’organismo riceve remunerazione equivalente al prezzo di mercato per DPI assegnati o per diritti di accesso concessi.

La Disciplina precisa, inoltre, quando la remunerazione può considerarsi equivalente al prezzo di mercato (procedure competitive, esperti indipendenti, negoziazioni a condizioni di mercato).

5.3 Regola di chiusura: quando l’aiuto indiretto si presume

Qualora nessuna delle condizioni sopra elencate sia soddisfatta, la Disciplina stabilisce che il valore complessivo del contributo fornito dall’organismo al progetto tramite risorse statali deve essere considerato un vantaggio economico a favore delle imprese partner, soggetto alle norme sugli aiuti di Stato.

La funzione è sistemica: evitare zone grigie e assetti contrattuali opachi che eludano la disciplina.

6. Mettere ordine: perché i due piani non vanno confusi

A questo punto la conclusione può essere formulata con nettezza.

Nel diritto dell’Unione operano piani distinti, retti da fonti diverse e logicamente consequenziali:

  • piano 1 (status): la qualificazione come organismo di ricerca è disciplinata dal regolamento (UE) n. 651/2014 ed è interpretata dalla Corte (Baltijas). Risponde alla domanda: chi può essere organismo di ricerca?
  • piano 2 (attività e finanziamento): Comunicazione 2016 e Disciplina RDI 2022 stabiliscono se e quando un finanziamento, riferito a una specifica attività, integri un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Rispondono alla domanda: quando il finanziamento è aiuto?
  • piano 3 (imputazione e vantaggi indiretti): gli stessi atti chiariscono come imputare il vantaggio (beneficiario, intermediario, aiuti indiretti alle imprese).

Confondere questi livelli significa trasformare criteri propri dell’analisi sugli aiuti di Stato (contabilità separata, soglia del 20%, struttura dei ricavi, condizioni delle collaborazioni) in requisiti soggettivi di accesso allo status di organismo di ricerca, senza fondamento normativo. È questo lo slittamento concettuale che ha alimentato letture restrittive e formalistiche.

7. Diagnosi applicativa: perché la prassi è stata restrittiva

Nonostante la chiarezza del quadro normativo, persistono difficoltà applicative che derivano soprattutto dalla sovrapposizione indebita tra piani.

7.1 Attività miste e contabilità separata

Il requisito funzionale della separazione contabile è talvolta utilizzato per negare lo status dell’ente, invece che per qualificare il singolo finanziamento.

7.2 Università private e istruzione superiore

Università e istituti privati sono stati spesso esclusi sulla base di presunzioni legate all’insegnamento a pagamento o alla struttura dei ricavi, nonostante l’irrilevanza dello status giuridico e della fonte di finanziamento.

7.3 Letture formalistiche e automatismi impropri

Criteri quantitativi o formali (percentuale di attività economiche, natura lucrativa, reinvestimento) vengono impropriamente trattati come condizioni soggettive di accesso.

8. Indicazione operativa: applicare correttamente i due piani nelle procedure amministrative

La distinzione tra status dell’ente e disciplina sugli aiuti di Stato produce conseguenze immediate per bandi e istruttorie.

Una procedura coerente con il diritto dell’Unione richiede due momenti valutativi, non sovrapponibili:

  1. verifica dello status: se il soggetto è organismo di ricerca ai sensi dell’articolo 2, punto 83, del regolamento (UE) n. 651/2014 (finalità principale, indipendenza, garanzie contro accesso preferenziale);
  2. valutazione del finanziamento: se l’attività oggetto del finanziamento è economica o non economica; se ricorrono i presupposti dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE; se vi sono aiuti indiretti o problemi di imputazione.

Anticipare sul primo piano criteri propri del secondo (20%, contabilità separata, struttura dei ricavi, condizioni delle collaborazioni) significa alterare la sequenza logica imposta dal diritto dell’Unione e trasformare la disciplina sugli aiuti di Stato in una barriera impropria all’accesso ai finanziamenti pubblici per la ricerca.

La corretta applicazione dell’articolo 107 TFUE non riduce i poteri di controllo delle amministrazioni: ne ridefinisce l’oggetto. Non l’esclusione ex ante di intere categorie di soggetti sulla base di criteri formali, ma l’analisi rigorosa e documentata delle singole attività e dei singoli finanziamenti.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Aggiornamenti successivi e articoli collegati

Per approfondire o seguire l’evoluzione del tema della libera concorrenza nell’UE, si possono consultare i seguenti articoli collegati pubblicati su Fare l’Europa:

27 febbraio 2026. Organismi di ricerca nel diritto UE: definizione, criteri e aiuti di Stato
14 gennaio 2026. Iperammortamento 2026 – Transizione 5.0, aiuti di Stato e cumulo UE
4 luglio 2025. Sovranità industriale verde: industria Net Zero e disciplina 2025 degli aiuti di Stato alle imprese
30 maggio 2025. Sovranità alimentare e limiti alla legislazione nazionale: sentenza CGUE 2025
16 maggio 2025. Esenzioni fiscali e aiuti di Stato: sentenza CGUE 2025
9 maggio 2025. Concorrenza e autonomia strategica: l’UE tra mercato e potere nel rapporto 2024
7 febbraio 2025. Cumulo crediti d’imposta: regole, limiti e strategie
4 ottobre 2024. Concorrenza UE: strumenti giuridici e sfide del mercato
23 febbraio 2024. I notai sono imprese soggetti alle norme UE sulla concorrenza. Sentenza CGUE 2024
31 dicembre 2021. La revisione 2021 della politica di concorrenza dell’Unione europea
9 novembre 2018. L’applicazione delle norme UE in materia di concorrenza al settore Agrifood