QFP 2028–2034 | Europa globale: obiettivi, pilastri e risorse UE

🇪🇺 Punti chiave

La Rubrica 3 del QFP 2028–2034 stanzia 215,2 miliardi di euro per l’azione esterna UE.

Lo Strumento Europa Globale (200,3 miliardi) sostituisce il precedente NDICI.

Struttura in sei pilastri: cinque geografici e uno globale.

Fondo per sfide emergenti: 14,8 miliardi per crisi e nuove priorità.

Prestiti fino a 100 miliardi destinati all’Ucraina nel periodo 2028–2034.

Obbligo APS/ODA: almeno il 90% delle spese qualificato come aiuto allo sviluppo.

Governance fondata su flessibilità, condizionalità politica e trasparenza.
⤷ L’analisi completa è sviluppata nell’articolo che segue.

Introduzione

Questo contributo costituisce il quattordicesimo articolo della serie che il blog Fare l’Europa dedica all’analisi del pacchetto legislativo sul Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2028–2034 e segna la conclusione dell’esame preliminare. In tal modo, il lettore dispone di una panoramica completa delle nuove proposte della Commissione europea, trasmesse il 16 luglio e il 3 settembre 2025 al Parlamento e al Consiglio.

Il Consiglio europeo del 18 e 19 dicembre 2025 sarà chiamato a trarre le prime conclusioni sulla proposta complessiva, aprendo la strada alla fase negoziale vera e propria, che si svilupperà nel corso del 2026.

In questa sede l’attenzione si concentra sulla Rubrica 3 “Europa globale”, il capitolo del bilancio dell’Unione destinato a finanziare l’azione esterna: l’insieme degli strumenti attraverso i quali l’UE sostiene la propria presenza e il proprio ruolo nello scenario internazionale.

Secondo la Comunicazione della Commissione sul QFP 2028–2034 [COM(2025) 570], la Rubrica 3 dispone di una dotazione complessiva di 215,2 miliardi di euro a prezzi correnti, collocandosi come terzo pilastro del bilancio europeo, dopo:

Rubrica 1 – Piani di partenariato nazionali e regionali, che comprende i fondi per la politica agricola comune (PAC), la politica di coesione economica, sociale e territoriale e i programmi legati alla gestione delle migrazioni e delle frontiere;
Rubrica 2 – Competitività, prosperità e sicurezza, che raccoglie i principali strumenti per la crescita economica, la ricerca e innovazione, la transizione verde e digitale, la sicurezza e la difesa.

All’interno della Rubrica 3, le risorse sono ripartite in tre voci principali:

Strumento Europa globale (Global Europe Instrument), con una dotazione di 200,3 miliardi di euro, che istituisce una nuova architettura finanziaria dell’azione esterna, sostituendo l’attuale NDICI – Global Europe (Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument) introdotto nel QFP 2021–2027;
Politica estera e di sicurezza comune (PESC), con 3,4 miliardi di euro, destinati a finanziare missioni civili e militari comuni e altre iniziative nel quadro della politica estera e di sicurezza dell’Unione;
Paesi e Territori d’Oltremare (PTOM), Groenlandia inclusa, con 8,1 miliardi di euro, finalizzati a sostenere lo sviluppo sostenibile e la resilienza dei territori d’oltremare legati ad alcuni Stati membri.

La scelta della Commissione di proporre un unico strumento finanziario per l’azione esterna, che accorpa e sostituisce i diversi strumenti oggi in vigore, si inserisce in una strategia più ampia volta a semplificare l’architettura del bilancio, a ridurre la frammentazione degli interventi e a garantire al tempo stesso maggiore coerenza e flessibilità.

L’esperienza maturata con lo strumento NDICI – Global Europe (2021–2027) ha mostrato l’utilità di un approccio integrato, ma anche i limiti in termini di coordinamento e capacità di risposta alle nuove sfide geopolitiche, umanitarie e climatiche.

In questo senso, la proposta di regolamento sullo Strumento Europa globale [COM(2025) 551], corredata dai suoi allegati tecnici e preceduta dalla valutazione d’impatto della Commissione [SWD(2025) 552], segna un passaggio decisivo. Essa non si limita a prolungare le politiche già esistenti, ma propone un’evoluzione sostanziale della cornice finanziaria dell’UE per l’azione esterna, con una forte attenzione alla geopolitica, all’efficacia delle risorse e alla necessità di bilanciare predittibilità a lungo termine e capacità di intervento rapido in risposta alle crisi.

1. Dall’NDICI a Europa globale: l’evoluzione degli strumenti di azione esterna dell’UE

1.1. Dal DCI al NDICI (2007–2020)

Nel ciclo di bilancio 2007–2013 l’Unione europea disponeva di un ventaglio di strumenti settoriali e geografici distinti: il DCI (Development Cooperation Instrument), l’ENPI (European Neighbourhood and Partnership Instrument), lo strumento di pre-adesione (IPA), lo strumento per la stabilità e la pace, e altri ancora.

Tale molteplicità rifletteva la stratificazione delle politiche, ma si traduceva in una forte frammentazione normativa e finanziaria, che riduceva l’efficacia complessiva dell’azione esterna e accresceva i costi amministrativi.

Con il QFP 2014–2020 la Commissione e il legislatore tentarono una prima razionalizzazione, riducendo il numero di strumenti e accorpandone alcuni (ad esempio, l’ENPI divenne ENI – European Neighbourhood Instrument). Tuttavia, la logica rimase quella di un mosaico di programmi con regole proprie, che rendeva complessa la programmazione congiunta e limitava la capacità dell’UE di rispondere rapidamente a crisi e priorità emergenti.

1.2. La svolta del NDICI – Global Europe (2021–2027)

Un cambio di paradigma si ebbe con il Regolamento (UE) 2021/947, che istituì lo strumento NDICI – Global Europe (Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument).

Per la prima volta la Commissione europea riuscì a unificare in un solo quadro finanziario la cooperazione allo sviluppo, il vicinato e la cooperazione internazionale, introducendo una dotazione di 79,5 miliardi di euro per l’intero settennio.

La struttura del NDICI – Global Europe si basava su tre pilastri principali:

Geografico, con programmi regionali e nazionali;
Tematico, dedicato a sfide globali e beni pubblici;
Di rapida risposta, pensato per affrontare crisi e situazioni di fragilità.

Pur rappresentando un progresso significativo in termini di coerenza e razionalità, il NDICI ha mostrato negli anni alcuni limiti strutturali, messi in evidenza anche nella valutazione d’impatto SWD(2025) 552:

una governance complessa, che ha reso difficoltosa la piena attuazione del principio di “Team Europe”;
il bilanciamento delicato tra cooperazione allo sviluppo e perseguimento degli interessi strategici dell’Unione, non sempre percepito come coerente dai partner;
una rigidità finanziaria che, nonostante l’introduzione della riserva per sfide e priorità emergenti, ha limitato la capacità di risposta dell’UE in scenari di crisi multiple.

1.3. La transizione verso Europa globale (2028–2034)

Con il nuovo QFP 2028–2034, la Commissione propone un salto di scala sia in termini finanziari sia di architettura.

Lo Strumento Europa globale avrà una dotazione complessiva di 200,3 miliardi di euro (a prezzi correnti) e accorperà in un unico quadro strumenti oggi separati, integrando:

la cooperazione allo sviluppo e i programmi geografici,
la politica di vicinato,
il sostegno ai processi di allargamento,
gli aiuti umanitari,
la diplomazia multilaterale e il finanziamento delle organizzazioni internazionali.

Si tratta quindi di un unico strumento finanziario di portata universale, che sarà tuttavia integrato da altre forme di azione esterna dell’Unione che, per motivi giuridici, devono restare distinte.

In particolare:

il bilancio a lungo termine continuerà a destinare fondi specifici ai Paesi e Territori d’Oltremare (PTOM), con una dotazione dedicata;
la Politica estera e di sicurezza comune (PESC) continuerà a essere finanziata come voce autonoma, data la specificità del suo quadro giuridico e decisionale.

Con “Europa globale”, la Commissione intende dunque consolidare i progressi compiuti con il NDICI e superarli, puntando a un’architettura più semplice, più coerente e più flessibile, in grado di sostenere al tempo stesso le priorità geopolitiche e la cooperazione internazionale allo sviluppo.

2. L’architettura di Europa Globale: i sei pilastri

La proposta di regolamento che istituisce lo Strumento Europa Globale [COM(2025) 551] organizza l’intervento dell’Unione in sei pilastri, cinque di natura geografica e uno di natura trasversale.

A. Europa

Questo pilastro include i paesi dell’allargamento e i paesi del vicinato orientale, oltre ad altri paesi europei non membri dell’UE. Le misure previste possono altresì sostenere la società civile indipendente e i media liberi e indipendenti in Russia e Bielorussia, purché nel pieno rispetto delle misure restrittive dell’Unione. L’obiettivo politico di fondo è accompagnare i processi di allargamento, rafforzare la stabilità e la resilienza dei paesi confinanti e sostenere le riforme democratiche.

B. Medio Oriente, Nord Africa e Golfo

Il secondo pilastro è dedicato a un’area di importanza strategica per la sicurezza e la gestione delle migrazioni, nonché per l’energia e le risorse naturali. Esso mira a consolidare partenariati politici ed economici, affrontare le cause profonde delle instabilità regionali e rafforzare i legami con i partner del Golfo.

C. Africa subsahariana

In questo pilastro si concentra la quota più rilevante delle risorse, in coerenza con la crescente importanza geopolitica del continente africano. L’azione dell’UE mira a sostenere lo sviluppo sostenibile, la governance democratica, la pace e la sicurezza, in linea con il partenariato Africa–Europa.

D. Asia e Pacifico

Il quarto pilastro comprende una regione caratterizzata da una grande eterogeneità economica e politica, cruciale per la competitività globale dell’UE e per la stabilità internazionale. Lo strumento sostiene la cooperazione economica, la lotta al cambiamento climatico, la sicurezza marittima e la governance regionale.

E. Americhe e Caraibi

Il quinto pilastro mira a rafforzare le relazioni storiche e culturali con i paesi latinoamericani e caraibici, nonché con il Nord America. Gli interventi coprono ambiti quali commercio, investimenti, sviluppo sostenibile e diritti umani.

F. Globale

Il sesto pilastro, di natura trasversale, è volto a sostenere iniziative e programmi a portata mondiale e complementari agli altri pilastri geografici. Copre temi globali come il cambiamento climatico, la biodiversità, la salute, la sicurezza alimentare, le migrazioni, i diritti umani e il sostegno al sistema multilaterale. Può inoltre finanziare azioni nei confronti di tutti i paesi partner nonché dei Paesi e Territori d’Oltremare (PTOM) collegati a Stati membri.

L’elenco dettagliato dei paesi inclusi in ciascun pilastro è contenuto nell’Allegato I del COM(2025) 551, che definisce la geografia operativa dello Strumento Europa Globale.

3. Gli obiettivi generali dello Strumento Europa Globale

Il regolamento proposto stabilisce tre obiettivi generali, cui si collegano gli obiettivi specifici elencati nell’Allegato II. Essi riflettono la duplice finalità dello strumento: da un lato sostenere la cooperazione internazionale e lo sviluppo sostenibile, dall’altro rafforzare la proiezione geopolitica dell’Unione.

3.1. Sostenere e promuovere i valori e gli interessi dell’Unione nel mondo

L’azione esterna dell’UE deve contribuire a realizzare gli obiettivi e i principi sanciti dall’articolo 3, paragrafo 5, e dagli articoli 8 e 21 del Trattato sull’Unione europea (TUE): democrazia, stato di diritto, diritti umani, uguaglianza, solidarietà, rispetto della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale.

3.2. Contribuire al multilateralismo e a un ordine internazionale basato sulle regole

Europa Globale si impegna a sostenere il sistema multilaterale, promuovendo il rispetto e l’attuazione degli impegni internazionali sottoscritti dall’UE, in particolare:

gli Obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS/SDGs) dell’Agenda 2030;
l’Accordo di Parigi sul clima;
il Quadro globale di Kunming-Montreal sulla biodiversità.

3.3. Promuovere partenariati più solidi e reciprocamente vantaggiosi con i paesi partner

L’obiettivo è duplice: da un lato sostenere lo sviluppo sostenibile dei paesi partner, dall’altro rafforzare gli interessi strategici dell’Unione, in linea con la logica dei partenariati “win-win”.

Questa impostazione riflette la lezione appresa dal precedente NDICI – Global Europe: la necessità di conciliare l’approccio basato su valori e diritti con l’esigenza di rendere l’azione esterna uno strumento di influenza geopolitica e di tutela degli interessi europei.

4. Pilastri e dotazione finanziaria di Europa Globale

Lo Strumento Europa Globale non si limita a riorganizzare le politiche di azione esterna in sei pilastri: esso assegna a ciascun pilastro una dotazione indicativa che ne riflette la priorità politica.

Secondo l’articolo 6 del COM(2025) 551, la dotazione complessiva per il periodo 1° gennaio 2028 – 31 dicembre 2034 ammonta a 200,309 miliardi di euro a prezzi correnti, così ripartiti:

Pilastro	Dotazione (miliardi di euro)
Europa	43,174
Medio Oriente, Nord Africa e Golfo	42,934
Africa subsahariana	60,531
Asia e Pacifico	17,050
Americhe e Caraibi	9,144
Globale	12,668

A questi importi si aggiunge un fondo per sfide e priorità emergenti pari a 14,808 miliardi di euro, previsto dall’articolo 7 del regolamento.

Tale fondo costituisce una riserva di flessibilità, da utilizzare “laddove più necessario e debitamente giustificato”, in particolare per:

garantire una risposta adeguata dell’Unione a circostanze impreviste;
affrontare nuove esigenze o sfide emergenti, comprese quelle ai confini dell’Unione o dei suoi vicini, derivanti da crisi naturali o provocate dall’uomo, conflitti violenti, situazioni post-crisi, pressioni migratorie e sfollamenti forzati;
promuovere nuove iniziative o priorità lanciate dall’Unione o in sede internazionale.

L’articolo 7 stabilisce inoltre che, prima della mobilitazione del fondo, la Commissione europea deve informare in modo dettagliato il Parlamento europeo e il Consiglio circa la natura, gli obiettivi e gli importi finanziari previsti, tenendo conto delle loro eventuali osservazioni. L’impiego concreto delle risorse segue le procedure fissate dal regolamento e, per gli aiuti umanitari, quelle previste dal Regolamento (CE) n. 1257/96.

Un capitolo speciale: il sostegno all’Ucraina

Il regolamento dedica una previsione speciale all’Ucraina:

attraverso lo Strumento, l’Unione potrà concedere prestiti fino a un massimo di 100 miliardi di euro nel periodo 2028–2034;
questi prestiti saranno resi disponibili “sopra il tetto” delle dotazioni ordinarie e potranno, ove opportuno, finanziare spese connesse tramite il regolamento INSC-D;
la somma complessiva degli esborsi non potrà superare i 100 miliardi di euro.

La Commissione sottolinea che almeno il 90% della spesa dello Strumento deve soddisfare i criteri per l’Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS, in inglese ODA – Official Development Assistance), contribuendo così agli impegni internazionali dell’Unione e dei suoi Stati membri.

Restano escluse da tale valutazione le spese per l’Ucraina e quelle verso paesi partner che, nel corso del periodo, dovessero perdere l’ammissibilità all’APS.

Infine, lo Strumento potrà beneficiare di contributi addizionali da parte di Stati membri, istituzioni finanziarie internazionali e altri attori, a titolo di entrate con destinazione specifica, incrementando così le risorse disponibili oltre la dotazione fissata nel bilancio UE.

5. Componenti programmabili e non programmabili dello Strumento Europa Globale

Lo Strumento Europa Globale è concepito in modo da combinare programmazione pluriennale e flessibilità operativa.

Accanto alle risorse assegnate ai sei pilastri geografici e al pilastro globale, il regolamento distingue tra:

componenti programmabili, destinate a interventi pianificati su base pluriennale con i paesi partner;
componenti non programmabili, attivabili in maniera più rapida e flessibile per far fronte a crisi, esigenze di resilienza e obiettivi di politica estera.

5.1. Le componenti programmabili

Le risorse programmabili finanziano programmi pluriennali, concordati con i paesi e le regioni partner, secondo un approccio di joint programming che integra anche il contributo degli Stati membri e delle istituzioni finanziarie europee.

Questa componente:

assicura la prevedibilità necessaria ai governi partner per pianificare riforme e investimenti;
sostiene i partenariati a lungo termine, in linea con gli Obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) e con gli impegni internazionali dell’UE (Agenda 2030, Accordo di Parigi, Quadro Kunming-Montreal sulla biodiversità);
consente di concentrare le risorse su priorità condivise come la transizione verde e digitale, la governance democratica, la pace e la sicurezza.

5.2. Le componenti non programmabili

La parte non programmabile dello Strumento consente di reagire rapidamente a circostanze impreviste o di sostenere azioni di interesse strategico che non possono essere pianificate con largo anticipo. Essa comprende:

1. Aiuti umanitari

Rientrano nel pilastro globale, ma mantengono la loro base giuridica autonoma (Regolamento (CE) n. 1257/96).
Assicurano l’assistenza d’emergenza a popolazioni colpite da catastrofi naturali, conflitti o sfollamenti forzati, nel rispetto dei principi di neutralità, imparzialità e indipendenza.

2. Assistenza macrofinanziaria (AMF) e assistenza basata su politiche (policy-based assistance)

Strumenti a sostegno della stabilità macroeconomica e delle riforme strutturali nei paesi partner.
Permettono all’UE di fornire prestiti o garanzie finanziarie, spesso in coordinamento con il Fondo monetario internazionale (FMI) o la Banca mondiale.

3. Resilienza e competitività

Azioni mirate a rafforzare la capacità dei paesi partner di prevenire e affrontare shock esterni, comprese crisi economiche, sanitarie e climatiche.
Includono il sostegno a iniziative di Global Gateway, lo strumento di investimento europeo volto a rafforzare le infrastrutture sostenibili nei paesi partner.

4. Crisi, pace e stabilità

Interventi rapidi in contesti di conflitto o fragilità, compreso il sostegno a missioni di pace, processi di riconciliazione e iniziative di sicurezza.
Questa componente si collega direttamente alla dimensione di politica estera e di sicurezza, pur restando distinta dai finanziamenti specifici della PESC.

5. Esigenze di politica estera

Azioni non programmabili a sostegno di priorità geopolitiche dell’UE, anche attraverso iniziative multilaterali o contributi a organizzazioni internazionali.

5.3. Una duplice logica: prevedibilità e flessibilità

L’integrazione di componenti programmabili e non programmabili riflette l’approccio delineato nello SWD(2025) 552:

da un lato, garantire predittibilità e partenariati stabili grazie ai programmi pluriennali;
dall’altro, preservare un grado elevato di flessibilità per mobilitare rapidamente risorse in caso di crisi e nuove sfide.

In questo modo, lo Strumento Europa Globale mira a superare uno dei limiti più evidenti del precedente NDICI – Global Europe, ossia la difficoltà di bilanciare l’esigenza di pianificazione con quella di risposta immediata.

6. Principi orizzontali dello Strumento Europa Globale

Lo Strumento Europa Globale non è soltanto una cornice finanziaria: la proposta di regolamento (COM(2025) 551) stabilisce una serie di principi orizzontali che guidano l’attuazione delle misure.

Essi hanno l’obiettivo di garantire coerenza, inclusività e sostenibilità in tutte le azioni, indipendentemente dal pilastro o dalla componente in cui ricadono.

6.1. Diritti umani, democrazia e Stato di diritto

L’articolo 4 del regolamento sancisce che l’attuazione dello Strumento deve contribuire a promuovere e a proteggere:

i diritti umani universali e indivisibili,
i principi democratici e lo Stato di diritto,
il rispetto del diritto internazionale e del diritto umanitario.

Il regolamento precisa che tali principi devono essere rispettati in tutte le fasi della cooperazione, dalla programmazione all’attuazione, fino al monitoraggio.

6.2. Mainstreaming climatico, ambientale e di genere

L’articolo 5 introduce l’obbligo di integrare obiettivi trasversali nelle politiche finanziate:

la lotta al cambiamento climatico e la protezione dell’ambiente;
la parità di genere e l’empowerment di donne e ragazze;
la promozione dei diritti dei bambini e dei giovani, con particolare attenzione ai gruppi più vulnerabili.

Il regolamento stabilisce che tutte le azioni dello Strumento devono contribuire agli obiettivi climatici e ambientali dell’UE, in linea con gli impegni assunti a livello internazionale (Accordo di Parigi, Quadro Kunming-Montreal sulla biodiversità).

6.3. Inclusione della società civile e delle autorità locali

Sempre nell’articolo 5, si afferma che l’attuazione dello Strumento deve coinvolgere in maniera significativa:

la società civile organizzata,
le autorità locali e regionali,
il settore privato, considerato un attore fondamentale per mobilitare investimenti e innovazione.

Tali attori sono consultati durante la fase di programmazione e attuazione, con l’obiettivo di rendere i programmi più aderenti alle realtà locali e di promuovere la titolarità (ownership) dei paesi partner.

6.4. Coerenza con altre politiche dell’UE

Il principio della coerenza delle politiche per lo sviluppo è richiamato dagli articoli 4 e 5: lo Strumento Europa Globale deve operare in sinergia con altri programmi dell’Unione, interni ed esterni, tra cui:

Orizzonte Europa,
Erasmus+,
il Meccanismo per collegare l’Europa (CEF),
il nuovo Fondo per la competitività.

7. Il “Team Europe” e la sua formalizzazione nel regolamento

7.1. Che cos’è il Team Europe

Il concetto di Team Europe è stato introdotto durante la pandemia di COVID-19 (2020) come modalità di azione congiunta dell’Unione europea e degli Stati membri.

L’idea di fondo è semplice: coordinare gli sforzi tra Commissione europea, Stati membri, Banca europea per gli investimenti (BEI), Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS/EBRD) e le istituzioni finanziarie per lo sviluppo (DFIs), in modo da presentarsi ai paesi partner e agli organismi multilaterali come un attore unitario, riducendo sovrapposizioni e massimizzando l’impatto delle risorse.

In pratica, un’azione “Team Europe” combina fondi UE, contributi bilaterali degli Stati membri e risorse delle banche e delle agenzie finanziarie, con visibilità comune sotto un’unica etichetta.

Questo approccio, pur sperimentato con successo in varie regioni (Africa, vicinato orientale, Balcani occidentali), finora non aveva un fondamento giuridico vincolante.

7.2. La novità dell’articolo 11 COM(2025) 551

L’articolo 11 del regolamento introduce per la prima volta il principio del Team Europe in un testo legislativo dell’UE, collocandolo tra i principi di attuazione dello Strumento Europa Globale.

Il testo prevede che:

la Commissione e gli Stati membri “shall aim to” (devono adoperarsi per) coordinare le proprie azioni e risorse con quelle delle istituzioni finanziarie europee e di sviluppo;
tale coordinamento deve avvenire lungo tutto il ciclo dell’intervento: programmazione, attuazione, monitoraggio e visibilità;
è incoraggiata la condivisione delle informazioni tra i partner e l’uso congiunto di strumenti di analisi, così da migliorare la complementarità degli interventi;
l’approccio può estendersi anche a forme di “pooling” delle risorse e a partenariati con paesi affini (like-minded partners), che condividano i valori e le priorità dell’UE.

7.3. Il carattere di “soft law”

È importante rilevare che l’articolo 11 utilizza una formulazione programmatica: il testo non introduce obblighi giuridici stringenti, ma indica che le istituzioni e gli Stati membri “si adoperano per” attuare il principio del Team Europe.

Ciò significa che:

la sua inclusione nel regolamento rappresenta un riconoscimento politico e istituzionale del valore aggiunto dell’approccio;
tuttavia, l’attuazione concreta continuerà a dipendere dalla volontà politica degli Stati membri e dalla capacità della Commissione di stimolare la cooperazione;
si tratta quindi di un meccanismo di soft law, che mira a consolidare una prassi senza trasformarla (ancora) in obbligo giuridico.

8. Migrazione e sfollamenti forzati (Articolo 12)

8.1. L’approccio “whole-of-route”

L’articolo 12 del COM(2025) 551 stabilisce che l’attuazione dello Strumento Europa Globale nel settore della migrazione deve seguire un approccio olistico e integrato, definito “whole-of-route”.

Ciò significa che le azioni finanziate possono riguardare tutte le fasi del percorso migratorio:

le cause profonde delle migrazioni e degli sfollamenti forzati (povertà, instabilità, cambiamenti climatici);
la gestione dei flussi lungo le rotte migratorie, inclusa la cooperazione con i paesi di transito;
il rafforzamento delle capacità dei paesi partner in materia di gestione delle frontiere, asilo, protezione internazionale e reintegrazione;
il sostegno alla migrazione regolare e sicura, in coerenza con gli impegni internazionali dell’UE.

8.2. La condizionalità nei rapporti con i paesi partner

L’articolo introduce un elemento di condizionalità: in caso di gravi carenze da parte di un paese partner, ad esempio nel rispetto degli obblighi di riammissione dei propri cittadini, l’Unione può decidere di:

sospendere i pagamenti;
sospendere l’attuazione dei programmi in corso.

Questa possibilità è circoscritta alle politiche di cooperazione e sviluppo, e non riguarda gli aiuti umanitari, che restano esclusi da qualsiasi condizionalità, in quanto disciplinati dal principio di neutralità (Regolamento (CE) n. 1257/96).

8.3. Salvaguardia dei diritti umani e del diritto internazionale

Il testo richiama espressamente il rispetto degli obblighi internazionali in materia di diritti umani, diritto dei rifugiati e protezione internazionale.

La Commissione sottolinea che le azioni devono essere coerenti con i principi sanciti dagli articoli 2, 3 e 21 del TUE, in particolare:

il rispetto della dignità umana,
la protezione dei diritti fondamentali,
l’osservanza del diritto internazionale e delle convenzioni sui rifugiati.

8.4. Strumenti finanziari e di garanzia

Lo Strumento Europa Globale non si limita a fornire sovvenzioni ai paesi partner: una parte importante delle sue risorse è destinata a strumenti finanziari innovativi, che ampliano la capacità dell’UE di mobilitare capitali pubblici e privati a sostegno delle sue priorità esterne.

8.4.1. La garanzia di bilancio dell’UE

L’articolo 15 del COM(2025) 551 prevede che l’Unione metta a disposizione una garanzia di bilancio a copertura dei rischi legati alle operazioni finanziarie realizzate da istituzioni finanziarie partner (BEI, BERS e altre istituzioni di sviluppo).

Il massimale complessivo della garanzia per il periodo 2028–2034 è fissato a 95 miliardi di euro.
La garanzia è concepita per sostenere sia operazioni di blending (combinazione di sovvenzioni e prestiti) sia interventi di assistenza macrofinanziaria (AMF) e di policy-based financial assistance.
Per assicurare la sostenibilità, il regolamento stabilisce un sistema di accantonamenti (provisioning) a copertura dei rischi: la percentuale varia dal 9% per i rischi sovrani fino al 50% per operazioni con soggetti privati.

8.4.2. Lo strumento di blending

Il blending combina le sovvenzioni UE con prestiti o capitale proveniente da banche e istituzioni finanziarie internazionali.

Serve a ridurre i rischi e rendere bancabili progetti che altrimenti non riceverebbero finanziamenti privati.
Viene applicato soprattutto in settori strategici per l’UE, come energia sostenibile, trasporti, connettività digitale, acqua e sanità.
È uno degli strumenti principali per implementare il Global Gateway, la strategia europea per lo sviluppo di infrastrutture sostenibili nei paesi partner.

8.4.3. L’assistenza macrofinanziaria (AMF) e l’assistenza basata su politiche

Il regolamento prevede che, tramite lo Strumento, possano essere finanziate:

operazioni di assistenza macrofinanziaria (AMF), generalmente sotto forma di prestiti, a sostegno della stabilità macroeconomica dei paesi partner in situazioni di crisi, in coordinamento con il Fondo monetario internazionale;
policy-based financial assistance, ossia assistenza condizionata a impegni di riforma strutturale nei paesi partner, con l’obiettivo di sostenere processi di modernizzazione economica e rafforzamento istituzionale.

8.4.4. Il caso specifico dell’Ucraina

Come già previsto dall’articolo 6, lo Strumento potrà erogare prestiti fino a 100 miliardi di euro all’Ucraina.

Tali prestiti sono esclusi dall’obbligo di accantonamento (provisioning), in deroga al regolamento finanziario dell’UE.
Questa eccezione consente all’Unione di concentrare la capacità di sostegno all’Ucraina senza ridurre le risorse disponibili per altri paesi partner.
Accanto ai prestiti, il regolamento autorizza una garanzia di bilancio fino a 48 miliardi di euro per sostenere ulteriori operazioni finanziarie connesse all’Ucraina.

9. Governance, strumenti e meccanismi operativi

La gestione dello Strumento Europa Globale si fonda su un equilibrio tra programmazione pluriennale, che assicura prevedibilità e stabilità ai paesi partner, e flessibilità operativa, indispensabile per reagire alle crisi e alle nuove priorità.

9.1. Programmazione pluriennale

L’articolo 17 del COM(2025) 551 prevede che la cooperazione dell’UE sia definita attraverso documenti di programmazione pluriennale (partnership programming documents), elaborati in stretta consultazione con i paesi partner e con gli Stati membri.

Questi documenti:

fissano le priorità strategiche per ciascun pilastro geografico;
integrano le componenti tematiche del pilastro globale;
costituiscono la base per il “joint programming” con Stati membri e istituzioni finanziarie europee.

9.2. Flessibilità rafforzata

Per rispondere a circostanze impreviste, il regolamento introduce strumenti di flessibilità rafforzata:

la possibilità di riassegnare rapidamente risorse tra programmi e pilastri;
l’utilizzo di una riserva non assegnata (fondo per sfide e priorità emergenti, art. 7) da mobilitare in caso di crisi, nuove esigenze o iniziative politiche dell’Unione.

9.3. Il pilastro globale

Il pilastro globale (art. 6, par. 1, lett. f) sostiene iniziative di portata mondiale, complementari agli interventi geografici.

Le aree prioritarie includono:

clima e ambiente (in linea con l’Accordo di Parigi e il Quadro Kunming-Montreal sulla biodiversità);
salute globale, sicurezza sanitaria e preparazione alle pandemie;
oceani e risorse marine;
cybersicurezza e contrasto alle minacce ibride;
lotta alla disinformazione e rafforzamento della resilienza delle società democratiche.

9.4. Coordinamento istituzionale

Il coordinamento operativo è affidato a un insieme di attori istituzionali:

la Commissione europea, responsabile dell’attuazione del bilancio;
l’Alto rappresentante per gli Affari esteri e la politica di sicurezza (HR/VP), che assicura coerenza con la politica estera e di sicurezza comune;
il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), che contribuisce alla programmazione strategica e al dialogo politico con i partner;
gli Stati membri, coinvolti sia nella fase di programmazione sia attraverso il quadro del Team Europe (art. 11).

9.5. Condizionalità politica

Il regolamento stabilisce che l’accesso ai fondi possa essere condizionato al rispetto dei principi democratici, dei diritti umani e dello Stato di diritto (artt. 4 e 12).

In caso di violazioni gravi, la Commissione può:

sospendere i pagamenti;
sospendere l’attuazione dei programmi,

ferma restando la prosecuzione dell’aiuto umanitario.

9.6. Partenariati su misura

Una novità introdotta con Europa Globale è la possibilità di costruire “pacchetti su misura” per i paesi partner, combinando:

sovvenzioni,
assistenza tecnica,
garanzie finanziarie e blending,
e, quando opportuno, accesso preferenziale al mercato europeo.

Questi pacchetti, previsti dall’articolo 14, rafforzano la logica di partenariato “win-win” e sono strumenti centrali della strategia Global Gateway.

9.7. Trasparenza e performance

La proposta dedica particolare attenzione al tema della trasparenza e della valutazione dei risultati.

Gli articoli 25–27 stabiliscono che:

lo Strumento sarà monitorato attraverso indicatori comuni di performance, coerenti con la nuova Performance Regulation del QFP 2028–2034 [COM(2025) 545];
è prevista una revisione a metà periodo per riallineare le priorità in base all’evoluzione del contesto internazionale;
il bilancio e i risultati dello Strumento saranno soggetti al controllo della Corte dei Conti europea, oltre alle consuete procedure di audit e valutazione della Commissione.

Conclusioni

Lo Strumento Europa Globale, proposto dalla Commissione europea il 16 luglio 2025 con il COM(2025) 551, rappresenta uno dei capitoli più significativi della Rubrica 3 del Quadro finanziario pluriennale 2028–2034, con una dotazione di 200,3 miliardi di euro.

Esso segna un passaggio di scala rispetto al precedente NDICI – Global Europe (2021–2027), che disponeva di 79,5 miliardi, e consolida in un unico quadro finanziario strumenti prima separati, dalla cooperazione allo sviluppo all’allargamento, dal vicinato agli aiuti umanitari.

L’architettura dello Strumento si fonda su sei pilastri – cinque geografici e uno globale – che garantiscono copertura universale e, al tempo stesso, capacità di concentrare le risorse sulle priorità strategiche dell’UE.

Tre obiettivi generali guidano l’azione dell’Unione:

sostenere e promuovere i valori e gli interessi dell’Unione nel mondo, in conformità con gli articoli 3, 8 e 21 TUE;
contribuire al multilateralismo e a un ordine internazionale basato sulle regole, nel rispetto degli impegni internazionali dell’UE (Agenda 2030, Accordo di Parigi, Quadro Kunming-Montreal sulla biodiversità);
promuovere partenariati più solidi e reciprocamente vantaggiosi con i paesi partner, contribuendo al loro sviluppo sostenibile e agli interessi strategici dell’Unione.

Accanto alla programmazione pluriennale, lo Strumento introduce meccanismi di flessibilità rafforzata, tra cui il fondo per sfide e priorità emergenti (14,8 miliardi di euro), e prevede un sostegno eccezionale all’Ucraina fino a 100 miliardi di euro in prestiti nel periodo 2028–2034.

La combinazione di componenti programmabili e non programmabili assicura il duplice equilibrio tra predittibilità e capacità di risposta rapida.

Il regolamento codifica, inoltre, principi orizzontali fondamentali – diritti umani, Stato di diritto, mainstreaming climatico e di genere, inclusione della società civile e delle autorità locali – e istituzionalizza per la prima volta il concetto di Team Europe (art. 11), trasformando una prassi politica in un principio di attuazione, pur mantenendone il carattere di soft law.

Infine, lo Strumento rafforza la dimensione finanziaria attraverso la garanzia di bilancio dell’UE (95 miliardi di euro), il blending e l’assistenza macrofinanziaria, strumenti concepiti per ampliare l’effetto leva delle risorse europee e attrarre investimenti privati. Tutto ciò sarà monitorato attraverso indicatori comuni di performance, con una revisione a metà periodo e il controllo della Corte dei Conti europea.

Nel quadro del QFP 2028–2034, lo Strumento Europa Globale diventa quindi il principale veicolo della politica esterna dell’Unione, dotato di risorse senza precedenti e di una struttura semplificata.

Esso intende rafforzare la capacità dell’Unione di agire come attore globale unitario, conciliando valori e interessi, prevedibilità e flessibilità, in un contesto internazionale segnato da crisi multiple e da una crescente competizione geopolitica.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Tutti i documenti ufficiali citati in questo articolo sono disponibili nella sezione Speciale QFP 2028–2034.

Aggiornamenti successivi e articoli collegati

Gli articoli della serie speciale dedicata al quadro finanziario pluriennale 2028-2034 e i relativi link sono disponibili nella pagina del blog “Analisi“.