Analisi della Relazione speciale 28/2023 e delle Conclusioni del Consiglio, nel quadro della futura revisione UE delle direttive sugli appalti pubblici.

Introduzione

Ogni anno nell’Unione europea gli enti pubblici acquistano lavori, beni e servizi per un importo di circa duemila miliardi di euro, pari al 14% del prodotto interno lordo (PIL) dell’Unione.

Gli appalti pubblici – cioè il processo attraverso il quale gli enti pubblici acquisiscono lavori, beni e servizi mediante una procedura aperta e concorrenziale, al fine di ottenere prestazioni di qualità e un buon rapporto qualità/prezzo – rappresentano, quindi, uno dei principali motori della crescita economica e dell’occupazione in Europa.

Nel mercato unico dell’Unione europea, i contratti pubblici dovrebbero essere aggiudicati all’offerta migliore, indipendentemente dal paese di origine dell’impresa che presenta l’offerta. Infatti, la scelta delle imprese più efficienti contribuisce a rendere i mercati più competitivi e salvaguarda l’interesse pubblico.

Dal 1993 una serie organica e strutturata di direttive dell’Unione europea ha regolamentato e armonizzato alcuni aspetti degli appalti pubblici in tutti i Paesi membri al fine di rafforzare l’integrazione europea, accrescere la competitività delle imprese europee e rafforzare il rispetto dei princìpi di trasparenza, parità di trattamento, non discriminazione, riconoscimento reciproco, proporzionalità ed efficienza, riducendo in tal modo il rischio di frode e corruzione.

Oggi il quadro giuridico dell’Unione europea in materia di appalti pubblici include diverse direttive, due delle quali sono state oggetto di una riforma nel 2014:

  • la direttiva 2014/24/UE che definisce le norme generalmente applicabili in materia di appalti pubblici;
  • la direttiva 2014/25/UE sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali;
  • la direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione.

Il 4 dicembre 2023 la Corte dei conti europea ha pubblicato una relazione speciale dal titolo: “Appalti pubblici nell’UE – Meno concorrenza per i contratti di lavori, beni e servizi aggiudicati nel periodo 2011 – 2021“.

Nella relazione la Corte ha pesantemente criticato la diminuzione del livello di concorrenza per i contratti pubblici negli ultimi dieci anni, in particolare in considerazione dell’elevata percentuale di aggiudicazioni dirette in alcuni Stati membri (16% a livello europeo) e di procedure con un solo offerente (40% a livello europeo).

La Corte ha, inoltre, sottolineato la bassa percentuale di appalti aggiudicati alle piccole e medie imprese (PMI) e un ricorso insufficiente agli appalti pubblici a sostegno degli obiettivi strategici dell’Unione (appalti verdi, sociali, innovativi).

Inoltre, nonostante la riforma delle direttive del 2014 mirasse a rendere più semplici e più flessibili gli appalti pubblici, la durata media delle procedure di appalto pubblico è aumentata del 50% dal 2011 al 2021.

Altre carenze evidenziate nella relazione sono il basso livello di appalti transfrontalieri diretti e le carenze del monitoraggio del mercato degli appalti pubblici da parte della Commissione europea e degli Stati membri.

La Corte ha concluso, in sintesi, che gli obiettivi della riforma del 2014 non sono stati ancora raggiunti e che, anzi, alcuni di tali obiettivi ostacolano la libera concorrenza tra le imprese.

Ha, quindi, formulato alla Commissione europea quattro raccomandazioni e indicato dei termini entro i quali attuarle:

  1. chiarire agli obiettivi degli appalti pubblici e definirne la priorità
  2. ovviare alle carenze relative ai dati sugli appalti pubblici
  3. aggiornare gli strumenti della Commissione per monitorare meglio la concorrenza negli appalti pubblici
  4. analizzare più nei dettagli le cause profonde e presentare misure per superare i principali ostacoli alla concorrenza e promuovere le migliori19 pratiche

La Commissione europea ha fornito le proprie risposte ai rilievi della Corte dei Conti e si è impegnata ad attuare le raccomandazioni proposte, tuttavia, la risposta a tali osservazioni e critiche non poteva essere solo tecnica, ma doveva essere soprattutto politica e coinvolgere non solo la Commissione ma anche gli organi legislativi dell’Unione europea e i suoi Stati membri.

Infatti, il Consiglio dell’Unione europea che riunisce i ministri della “Competitività” dei ventisette Stati membri, il 3 giugno scorso ha adottato un documento politico intitolato: “Conclusioni del Consiglio sulla relazione speciale n. 28/2023 della Corte dei conti europea Accrescere la concorrenza leale ed efficace negli appalti pubblici di lavori, beni e servizi aggiudicati nell’UE”.

Il documento politico, dopo aver ricordato che l’applicazione delle norme in materia di appalti pubblici e il rafforzamento della concorrenza nell’ambito degli appalti pubblici sono una responsabilità condivisa tra Commissione europea e Stati membri, nell’accogliere con favore le conclusioni e le raccomandazioni contenute nella relazione della Corte dei conti europea e nel prendere atto delle critiche in essa contenute, non si limita a raccomandare a Commissione e Stati membri di attuare le quattro raccomandazioni della Corte, ma fa un passo ulteriore che, come scrivevo, ha carattere politico: invita la Commissione a procedere senza indugio a un’analisi approfondita del quadro legislativo vigente in materia di appalti pubblici (comprese le direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE) per valutare se sia necessaria una revisione durante la legislatura 2024-2029 alla luce degli importanti impegni assunti dall’Unione europea al fine di conseguire i suoi obiettivi di sviluppo sostenibile entro il 2030

Una proposta di nuove norme che promuova appalti sostenibili e una concorrenza leale ed efficace, eliminando allo stesso tempo, per quanto possibile, gli ostacoli amministrativi eccessivi e inutili e razionalizzando le attuali disposizioni normative e che punti a facilitare l’accesso agli appalti pubblici, in particolare per le PMI, specialmente le microimprese.

L’invito è stato accolto dalla neo-eletta Presidente dalla Commissione europea che negli Orientamenti politici per la prossima Commissione europea 2024-2029, presentati al Parlamento europeo il 18 luglio scorso, ha annunciato “una revisione della direttiva sugli
appalti pubblici, che permetta di privilegiare i prodotti europei nelle gare d’appalto
bandite in determinati settori strategici e concorra a garantire ai cittadini un valore aggiunto dell’UE assieme alla sicurezza dell’approvvigionamento di tecnologie, prodotti e servizi essenziali. La revisione modernizzerà e semplificherà le norme in materia di appalti pubblici, tenendo in particolare presenti le start-up e gli innovatori dell’UE”.

 

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Aggiornamenti successivi e articoli collegati

Per approfondire o seguire l’evoluzione della legislazione UE sugli appalti pubblici, si possono consultare i seguenti articoli collegati pubblicati su Fare l’Europa:

11 aprile 2025 – PNRR, appalti pubblici e aiuti di Stato: che cosa non funziona per la Corte dei conti europea
19 luglio 2024 – Appalti pubblici: risarcimento per esclusione illegittima. Sentenza CGUE 2024
15 dicembre 2023 – Economia sociale e accesso al mercato degli appalti pubblici
4 aprile 2014 – Le direttive 2014 dell’Unione europea in materia di appalti pubblici
18 luglio 2016. Le regole europee sulle concessioni delle spiagge demaniali