Le norme di concorrenza dell’Unione europea sono regole pensate per garantire che il mercato sia equo per tutti. Il loro scopo principale è quello di impedire che grandi aziende sfruttino il loro potere per eliminare la concorrenza od ostacolare i consumatori. In un mercato libero, le imprese devono competere tra loro offrendo migliori prodotti e servizi a prezzi equi.

Tuttavia, quando alcune aziende cercano di accordarsi tra loro per aumentare i prezzi o impedire a nuovi concorrenti di entrare nel mercato, questo danneggia tutti: i consumatori pagano di più e l’innovazione rallenta.

Per evitare queste situazioni, l’Unione europea ha creato delle regole chiare, contenute negli articoli 101 e 102 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) [ex articoli 81 e 82 del Trattato CE].

Questi articoli proibiscono gli accordi che limitano la concorrenza, come i cartelli, e sanzionano le aziende che abusano della loro posizione dominante sul mercato. Le regole non servono solo a sanzionare le infrazioni, ma anche a prevenire comportamenti che potrebbero danneggiare la concorrenza.

Così facendo, l’Unione europea vuole mantenere un mercato aperto, dove le aziende competano lealmente e i consumatori possano beneficiare di scelte migliori e prezzi più bassi.

 

La valutazione delle regole di concorrenza

In questo contesto, la Commissione europea ha appena pubblicato i risultati di una valutazione che riguarda i due regolamenti fondamentali, i regolamenti n. 1/2003 e n. 773/2004: entrambi hanno introdotto importanti riforme nell’applicazione delle norme sulla concorrenza nell’Unione europea, in particolare in relazione agli articoli 101 e 102 del TFUE che, come ho anticipato, vietano rispettivamente gli accordi anticoncorrenziali e l’abuso di posizione dominante.

In particolare, il regolamento n. 1/2003, adottato nel 2002 e divenuto operativa nel 2004, ha modernizzato il sistema di enforcement delle norme sulla concorrenza, spostando il potere decisionale in modo più decentrato e promuovendo la cooperazione tra la Commissione europea e le Autorità Nazionali della Concorrenza (ANC).

Il rapporto di valutazione, quindi, esamina l’impatto e le performance di questi due regolamenti chiave dopo 20 anni di applicazione.

 

Obiettivi dei regolamenti

La riforma del 2004 ha introdotto diverse novità fondamentali nella politica antitrust dell’Unione europea, così sintetizzabili:

  1. decentralizzazione dell’applicazione: le ANC e i tribunali nazionali sono stati autorizzati a far rispettare gli articoli 101 e 102 del TFUE, permettendo così alle Autorità nazionali di agire in modo autonomo ma coordinato con la Commissione europea;
  2. abolizione del sistema di notifica preventiva: prima del 2004, le imprese dovevano notificare gli accordi restrittivi alla Commissione per ottenere eventuali esenzioni. Con la nuova regolamentazione, le imprese sono ora obbligate ad auto-valutare la conformità dei propri accordi alle norme europee, esaminandone gli effetti sul mercato e la compatibilità con le regole europee, compresa la possibilità di avvalersi delle esenzioni;
  3. cooperazione attraverso la Rete Europea della Concorrenza (ECN): la ECN è stata creata come un meccanismo di coordinamento tra le ANC e la Commissione europea per garantire l’applicazione coerente delle norme di concorrenza in tutta l’Unione europea;
  4. nuovi poteri per la Commissione europea: la Commissione ha acquisito strumenti investigativi più forti (richiesta di informazioni, audizioni, ispezioni e il potere di apporre sigilli a locali e libri aziendali oggetto di accertamenti) e poteri decisionali ampliati, tra i quali la capacità di imporre rimedi strutturali, misure cautelari, multe e sanzioni.

 

Metodologia della Valutazione

La valutazione condotta dalla Commissione europea ha utilizzato diverse fonti di dati, tra cui:

  • consultazioni pubbliche e indagini con le ANC;
  • interviste a esperti (oltre 250), ricerca documentale e raccolta di dati da giurisdizioni UE e non UE;
  • eventi e workshop con stakeholder per discutere i risultati dell’applicazione dei due regolamenti.

Queste attività hanno permesso di raccogliere un’ampia gamma di evidenze che hanno contribuito a un’analisi equilibrata delle prestazioni dei due regolamenti.

 

Risultati della valutazione

In termini di efficacia, i regolamenti n. 1/2003 e n. 773/2004 hanno raggiunto con successo l’obiettivo di garantire un’applicazione efficace e uniforme degli articoli 101 e 102 del TFUE.

La decentralizzazione è considerata un successo: le ANC hanno applicato efficacemente le norme, coordinandosi con la Commissione tramite l’ECN.

La sostituzione del sistema di notifica con l’autovalutazione si è dimostrata efficace, semplificando le procedure per le imprese.

Tuttavia, ci sono stati alcuni limiti legati alla digitalizzazione. In particolare, i poteri investigativi della Commissione, come le ispezioni e le richieste di informazioni, sono stati messi alla prova dalla crescente complessità dei mercati digitali.

In termini di efficienza, i due regolamenti hanno contribuito a un’applicazione efficiente delle norme sulla concorrenza, riducendo i costi sia per la Commissione che per le imprese grazie all’abolizione della notifica preventiva.

Tuttavia, alcuni procedimenti sono ancora considerati troppo lunghi, come le indagini sulla violazione degli articoli 101 e 102 del TFUE, che possono richiedere diversi anni a causa della complessità dei casi.

Strumenti come le misure cautelari e le procedure di impegno (che consentono alle imprese di proporre soluzioni per risolvere le preoccupazioni concorrenziali senza che la Commissione emetta una sanzione), hanno mostrato margini di miglioramento in termini di tempi e risorse necessarie.

Sul piano della coerenza, i due regolamenti risultano complessivamente coerenti con altre normative dell’UE. Tuttavia, alcune discrepanze sono emerse con leggi più recenti, come la Direttiva ECN+, che ha dato maggiori poteri alle ANC, a volte oltre quelli della Commissione.

Infine, in termini di valore aggiunto dell’UE, i regolamenti hanno dimostrato un chiaro valore aggiunto, permettendo l’applicazione uniforme delle regole sulla concorrenza in tutta l’Unione Senza questo sistema, l’applicazione delle norme sarebbe stata frammentata e incoerente tra i vari Stati membri.

 

Raccomandazioni

Come ogni valutazione, anche questa prevede alcune raccomandazioni specifiche volte a migliorare la normativa europea sulla concorrenza:

  1. digitalizzazione e globalizzazione: la crescente digitalizzazione dell’economia ha creato nuove sfide per l’applicazione delle norme sulla concorrenza. La Commissione ha avuto difficoltà ad adattare i propri strumenti investigativi per affrontare la complessità dei mercati digitali, come il trattamento dei dati digitali durante le ispezioni;
  2. potenziamento dei poteri investigativi: la valutazione suggerisce che la Commissione europea dovrebbe avere maggiori poteri per sanzionare le violazioni procedurali e per imporre rimedi strutturali. In alcuni casi, la Commissione ha trovato difficile imporre soluzioni adeguate alle violazioni delle norme, in particolare in mercati in rapido cambiamento come quelli tecnologici;
  3. maggiore cooperazione tra ANC e Commissione europea: sebbene la Rete Europea della Concorrenza (ECN) abbia migliorato il coordinamento, la valutazione suggerisce che una maggiore cooperazione potrebbe evitare duplicazioni di indagini, garantire un’applicazione più coerente e uniforme delle regole europee da parte delle ANC e, infine, migliorare la condivisione di informazioni tra le ANC e la Commissione, assicurando tempestività e completezza degli scambi, soprattutto nei casi complessi.

 

Conclusioni: nuove sfide ed esigenza di nuove regole antitrust europee

I regolamenti n. 1/2003 e n. 773/2004 hanno avuto un impatto positivo nell’applicazione delle norme sulla concorrenza nell’intera Unione europea. Il sistema di decentramento e la creazione della ECN hanno portato a un’applicazione più efficiente e coerente delle regole.

Tuttavia, il contesto economico in rapida evoluzione ha sollevato nuove questioni che richiedono un aggiornamento dei regolamenti per mantenere l’efficacia e la tempestività dell’applicazione delle norme sulla concorrenza.

In particolare, le nuove sfide individuate dall’esercizio di valutazione sono tre:

  1. Digitalizzazione dell’economia

L’economia globale ha subito una profonda trasformazione dovuta alla digitalizzazione. Questa evoluzione ha creato nuovi mercati digitali, piattaforme online, e modelli di business che non esistevano quando i due regolamenti sono stati adottati nel 2004. La digitalizzazione presenta una serie di sfide specifiche per l’applicazione delle norme sulla concorrenza:

  • mercati digitali e potere di mercato concentrato: le grandi piattaforme online (a esempio, Google, Amazon, Facebook) controllano vasti ecosistemi digitali, creando situazioni di dominanza di mercato difficili da affrontare con le attuali regole. Le piattaforme digitali operano in mercati a due parti (two-sided market), in cui connettono vari gruppi di utenti (a esempio, venditori e consumatori) e spesso abusano della loro posizione dominante per influenzare il comportamento dei concorrenti e dei consumatori;
  • accesso e controllo dei dati: la raccolta e l’uso dei dati sono diventati centrali nei modelli di business Le imprese che controllano grandi quantità di dati possono ottenere un vantaggio competitivo significativo, che può essere difficile da contrastare con le attuali regolamentazioni. Le norme sulla concorrenza devono essere aggiornate per affrontare i problemi legati all’accesso ai dati, al loro utilizzo per creare barriere all’ingresso e alla protezione della concorrenza nei mercati digitali;
  • velocità delle innovazioni: le innovazioni tecnologiche avvengono a un ritmo molto più veloce rispetto al passato, rendendo alcune indagini troppo lente rispetto all’evoluzione del mercato. I regolamenti devono essere aggiornati per permettere alle Autorità di reagire in modo più rapido ed efficiente di fronte a comportamenti anticoncorrenziali nei mercati dinamici e tecnologicamente avanzati.
  1. Globalizzazione e mercati transnazionali

La globalizzazione ha ampliato il raggio d’azione delle imprese, con molte di esse che operano simultaneamente in diversi paesi e mercati. Questa natura transnazionale delle attività commerciali richiede un coordinamento più stretto tra le Autorità della concorrenza dei vari Stati membri e una capacità dei regolamenti di affrontare le sfide poste da mercati che spesso superano le frontiere nazionali:

  • fusioni e acquisizioni globali: Le operazioni di fusione e acquisizione coinvolgono sempre più spesso aziende di dimensioni globali, che operano su scala internazionale. Il contesto normativo dell’UE deve essere in grado di analizzare e regolamentare fusioni che possono avere effetti anticoncorrenziali in diversi mercati nazionali e internazionali.
  • comportamenti anticoncorrenziali globalizzati: le pratiche anticoncorrenziali, come i cartelli o l’abuso di posizione dominante, coinvolgono sempre più spesso imprese che operano a livello globale. Gli attuali regolamenti europei devono essere aggiornati per affrontare meglio questi comportamenti in un contesto internazionale, con una maggiore cooperazione tra autorità nazionali e internazionali.
  1. Complessità dei mercati moderni

I mercati moderni sono diventati molto più complessi, sia per la loro struttura che per i prodotti e i servizi offerti. Questo rende più difficile applicare regole che sono state progettate per un’economia più tradizionale. Alcuni esempi di questa complessità includono:

  • modelli di business innovativi: le nuove forme di commercio elettronico, il cloud computing, i servizi digitali e le piattaforme basate su algoritmi creano dinamiche di mercato nuove e complesse che non sono adeguatamente coperte dalle attuali norme.
  • nuovi settori emergenti: l’economia digitale ha creato settori totalmente nuovi, come l’intelligenza artificiale, la blockchain, i servizi di condivisione, ecc. Gli attuali regolamenti potrebbero non tenere pienamente conto di come la concorrenza funziona in questi nuovi ambiti e delle dinamiche tra le imprese.
  • mercati multi-sided: questi mercati, che comprendono piattaforme che collegano più gruppi di utenti, sono sempre più frequenti (es. Uber collega conducenti e passeggeri, Airbnb ospitanti e ospiti). Questi mercati creano una struttura di concorrenza più complessa che richiede nuove modalità di regolamentazione.

Queste nuove sfide, conclude il rapporto di valutazione, richiedono nuovi strumenti più flessibili e più adeguati ad affrontare le violazioni in tempi rapidi ed efficaci.

In particolare, alcune delle aree in cui sarebbe utile aggiornare i regolamenti sono:

  • rafforzamento dei poteri investigativi: in un mercato digitale, raccogliere prove e informazioni può essere più difficile. La Commissione e le ANC devono avere poteri investigativi aggiornati per affrontare la digitalizzazione delle prove e garantire che le indagini non siano ostacolate dalle nuove tecnologie;
  • accelerazione e tempestività delle decisioni: le attuali procedure, come le indagini e le decisioni della Commissione, possono richiedere anni per essere concluse. Questo è un problema in mercati dove i cambiamenti avvengono rapidamente. I due regolamenti devono essere aggiornati per accelerare i tempi delle decisioni, introducendo ad esempio misure cautelari (misure temporanee) più efficaci per prevenire danni immediati alla concorrenza;
  • sanzioni più efficaci: in mercati complessi, come quello digitale, le sanzioni tradizionali potrebbero non essere sufficientemente dissuasive. La Commissione dovrebbe avere maggiore flessibilità nell’imporre rimedi non solo comportamentali, ma anche strutturali, come la separazione di divisioni aziendali o l’obbligo di accesso ai dati, per garantire il ripristino della concorrenza.

 

 

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Documento di lavoro dei servizi della Commissione europea, Valutazione dei Regolamenti UE n. 1/2003 e n. 773/2004, doc. SWD (2024) 216 del 5.9.2024

Documento di lavoro dei servizi della Commissione europea, Sintesi della valutazione dei Regolamenti UE n. 1/2003 e n. 773/2004, doc. SWD (2024) 217 del 5.9.2024

Regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio del 16 dicembre 2002 concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato, versione consolidata

Regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione del 7 aprile 2004 relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 e 82 del trattato CE, versione consolidata