🇪🇺 Punti chiave

  • Il Consiglio europeo di dicembre 2025 segna il passaggio dalla fase tecnica a quella politica del negoziato sul QFP 2028–2034
  • Il primo negotiating box della presidenza danese non è un accordo, ma una mappa strutturata dei nodi politici ancora aperti
  • Il QFP non è un bilancio annuale, ma la cornice strategica che fissa massimali, priorità e strumenti di flessibilità per sette anni
  • Il pacchetto 2028–2034 è un ecosistema normativo complesso: regolamento QFP, decisione sulle risorse proprie e programmi settoriali interdipendenti
  • Il Consiglio “Affari generali” e l’AHWP MFF sono il cuore della macchina negoziale, supportati da sottogruppi tematici altamente specializzati
  • Il negotiating box copre tutte le rubriche e la parte entrate, ma lascia volutamente in bianco le cifre
  • Dopo dicembre 2025, il negoziato entra nella fase decisiva: nel 2026 la presidenza cipriota dovrà “mettere i numeri” e costruire il compromesso
    ↪️ Leggi l’analisi completa per capire come si struttura il negoziato sul QFP 2028–2034 e quali scelte politiche sono ora sul tavolo

Introduzione: perché il Consiglio europeo di dicembre 2025 è uno snodo

Il Consiglio europeo del 18 dicembre 2025 rappresenta un passaggio decisivo nel percorso verso il nuovo Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2028-2034, che per sette anni definirà priorità, obiettivi e margini finanziari dell’Unione europea.

Non si tratta del vertice che chiude il negoziato – le cifre definitive, la ripartizione tra rubriche e l’accordo politico complessivo arriveranno solo nel 2026-2027 – ma dello snodo che separa due fasi diverse del processo:

  • da un lato, la fase tecnica, che nei mesi precedenti ha impegnato gruppi di lavoro, sottogruppi tematici e servizi della Commissione nell’analisi dettagliata del pacchetto presentato tra luglio e settembre 2025;
  • dall’altro, la fase politica, nella quale i Capi di Stato e di Governo iniziano a confrontarsi sulle scelte di fondo: il livello complessivo del bilancio, l’equilibrio tra le politiche, il grado di flessibilità, il sostegno all’Ucraina, la coerenza con il nuovo sistema di risorse proprie.

Il prodotto concreto di questa transizione è la prima bozza di negotiating box. Preparata dalla presidenza di turno danese, non è un accordo né un documento che impegna gli Stati membri, ma una mappa strutturata dei nodi da sciogliere: organizza il confronto per rubriche, individua le principali questioni politiche aperte e propone opzioni che dovranno essere esplorate nella fase successiva del negoziato.

Per comprendere che cosa implica questo passaggio, perché il negotiating box è importante e quali saranno i prossimi passaggi della trattativa nel 2026, è utile riprendere i concetti fondamentali già esaminati nei primi quattordici articoli della serie speciale che Fare l’Europa ha dedicato al QFP 2028-2034.

Questa sintesi intende, quindi, offrire una lettura strutturata del negoziato sul QFP 2028–2034 dopo il Consiglio europeo di dicembre 2025: ricostruendo la funzione del quadro finanziario pluriennale, la logica del pacchetto legislativo della Commissione, il funzionamento della macchina negoziale in Consiglio e Parlamento europeo e il ruolo dei negotiating box come strumento di raccordo tra l’elaborazione tecnica e le decisioni politiche di alto livello.

1. Il quadro finanziario pluriennale: la cornice politica del bilancio annuale

Il QFP non è un bilancio: il bilancio dell’Unione resta, per definizione giuridica, annuale.

Fin dal 1988, tuttavia, l’UE si è dotata di una programmazione finanziaria pluriennale che fissa, per periodi di più anni (almeno cinque, come prescrive l’articolo 312 TFUE), i limiti complessivi della spesa e la loro ripartizione tra grandi capitoli (rubriche). Il QFP è quindi la cornice politica e finanziaria entro cui il bilancio annuale può essere elaborato, discusso e adottato.

Questa cornice svolge tre funzioni essenziali.

La prima è la stabilità: governi nazionali, regioni, autorità di gestione e beneficiari devono poter programmare nel medio periodo, conoscendo i margini finanziari disponibili e le regole applicabili.

La seconda è la prevedibilità: un quadro pluriennale credibile è indispensabile per cofinanziatori pubblici e privati, per chi partecipa ai programmi europei di ricerca, innovazione o cooperazione e per le amministrazioni responsabili dell’attuazione dei fondi strutturali.

La terza è la disciplina di bilancio: fissare massimali vincolanti riduce il rischio di pressioni espansive, orienta le decisioni sul bilancio annuale e garantisce che l’evoluzione della spesa resti coerente con gli obiettivi dell’Unione.

Dal punto di vista tecnico, il QFP definisce i parametri entro cui deve muoversi il bilancio annuale, che è l’unico atto con valore giuridico di autorizzazione alla spesa:

  • un tetto annuo di impegni, cioè il valore massimo degli obblighi giuridici che l’UE può assumere in ciascun anno (contratti, sovvenzioni, accordi finanziari);
  • un tetto annuo di pagamenti, ossia quanto può essere effettivamente versato nello stesso anno, anche in relazione a impegni presi in esercizi precedenti;
  • i massimali per rubrica, che definiscono la distribuzione delle risorse tra le principali politiche (coesione, PAC, competitività, azione esterna, amministrazione).

Accanto ai limiti, ogni QFP contiene un numero crescente di strumenti speciali di flessibilità: margini non preassegnati, riserve per crisi, possibilità di riassegnazione, fondi dedicati a esigenze impreviste. L’esperienza del QFP 2021-2027 – 1.223 miliardi di euro a prezzi correnti (adeguamento tecnico 2026), cui si aggiungono 807 miliardi di Next Generation EU – ha reso evidente la necessità di disporre di strumenti capaci di assorbire shock sistemici: pandemia, guerra in Ucraina, crisi energetica, emergenze migratorie.

La revisione di metà periodo del 2023, con un incremento di 64,6 miliardi, ha ulteriormente rafforzato il sostegno all’Ucraina, alla gestione dei flussi migratori e all’azione esterna. È un segnale chiaro: il QFP non è un esercizio di mera allocazione delle risorse, ma uno strumento di stabilizzazione e adattamento, chiamato a reagire rapidamente a un contesto geopolitico e macroeconomico in continua evoluzione.

Il futuro QFP 2028–2034, settimo della serie, dovrà quindi conciliare stabilità e flessibilità, disciplina e capacità di risposta.

In questo quadro, il primo negotiating box presentato dalla presidenza danese rappresenta il passaggio che traduce mesi di analisi tecnica in una mappa politica dei nodi da affrontare, in vista delle decisioni attese nel 2026.

2. Il pacchetto legislativo 2028-2034: non un solo testo, ma un ecosistema

Quando si parla di QFP si pensa spesso a un unico regolamento, magari accompagnato dalla decisione sulle risorse proprie. In realtà il pacchetto per il periodo 2028–2034 è molto più esteso e stratificato. Come ho scritto in articolo precedente sulla struttura del pacchetto legislativo, tra luglio e settembre 2025 la Commissione ha trasmesso al Consiglio 56 documenti ufficiali: 36 proposte legislative, un documento strategico di inquadramento politico, un libro bianco, un documento di previsione finanziaria e 19 documenti di lavoro contenenti analisi di impatto, valutazioni ex ante e schede dettagliate per rubriche e programmi. È un ecosistema normativo – che ho raccolto nella banca dati disponibile in questo blog – che abbraccia l’intera architettura della spesa e delle entrate dell’Unione, oltre a ridisegnare la logica di funzionamento dei principali programmi settoriali.

Al centro di questo mosaico si collocano due atti fondamentali, che definiscono la cornice giuridica e finanziaria in cui si muoveranno tutte le altre proposte.

2.1 Il regolamento sul QFP

La proposta di regolamento sul QFP [COM(2025) 571] stabilisce la durata del periodo 2028-2034, la ripartizione della spesa tra rubriche, i massimali annui di impegni e pagamenti e l’insieme delle regole di flessibilità: strumenti speciali, margini non allocati, riserve e possibilità di revisione. È il testo che fissa la cornice entro cui il bilancio annuale dell’Unione deve operare e in cui si determina, ad esempio, l’entità complessiva delle risorse destinate alla politica agricola comune, alla coesione, ai programmi di competitività, alle politiche climatiche o alla dimensione esterna dell’UE.

2.2 La decisione sulle risorse proprie

La seconda pietra angolare del pacchetto è la decisione sulle risorse proprie [COM(2025) 574], che stabilisce la composizione delle entrate dell’Unione: risorse tradizionali, contributi basati sul reddito nazionale lordo e nuove possibili basi imponibili di natura ambientale, digitale o finanziaria. È un atto politicamente sensibile, perché richiede l’unanimità in Consiglio e la ratifica da parte di tutti gli Stati membri secondo le rispettive norme costituzionali. Senza una decisione sulle risorse proprie coerente con l’ambizione del QFP, la cornice finanziaria rischierebbe di restare teorica, priva delle entrate necessarie per sostenerla.

2.3 I programmi settoriali

Attorno a questi due pilastri gravitano sedici programmi settoriali, che sostituiranno gli oltre 52 del periodo 2021-2027, danno contenuto operativo alle politiche dell’Unione nel periodo 2028-2034. Comprendono la PAC e l’organizzazione comune dei mercati agricoli, la politica di coesione, compresa l’EU Facility, il nuovo Fondo europeo per la competitività e Orizzonte Europa, i programmi per il mercato unico, la competitività industriale e lo spazio, i programmi per clima e ambiente, gli strumenti in materia di migrazione e sicurezza interna, e il nuovo grande strumento per l’azione esterna, Global Europe.

A differenza del regolamento QFP e della decisione sulle risorse proprie, questi programmi saranno adottati tramite procedura legislativa ordinaria, con la piena codecisione del Parlamento europeo. È qui che vengono definiti gli obiettivi specifici di ciascuna politica, i criteri di ammissibilità e selezione, le regole di attuazione, monitoraggio e valutazione.

Il QFP e i programmi settoriali sono parte di un’unica architettura. Senza il QFP i programmi non avrebbero una cornice finanziaria certa; senza i programmi il QFP resterebbe un esercizio astratto, privo dei meccanismi attraverso cui le risorse vengono trasformate in interventi concreti. È proprio questa interdipendenza a rendere indispensabile una governance strutturata del negoziato, articolata per livelli e gruppi di lavoro.

3. La procedura: chi fa che cosa nelle Istituzioni UE

La definizione del QFP 2028–2034 segue una procedura specifica prevista dai trattati, profondamente diversa dalla procedura legislativa ordinaria. È una sequenza negoziale che coinvolge tre attori principali – Commissione europea, Consiglio dell’UE e Parlamento europeo – ma in cui il ruolo del Consiglio, articolato in formazioni politiche e gruppi tecnici, è particolarmente determinante.

Nel suo complesso, questa procedura è pensata per garantire coerenza tra le priorità politiche degli Stati membri, la disciplina finanziaria del bilancio annuale e la capacità dell’Unione di esprimere un orientamento strategico pluriennale.

3.1 Il ruolo iniziale della Commissione

Il processo negoziale si apre con la presentazione, da parte della Commissione, del pacchetto legislativo sul QFP. Tale pacchetto comprende:

  • la proposta di regolamento sul QFP, che definisce la cornice finanziaria pluriennale dell’Unione;
  • la proposta di decisione sulle risorse proprie, che stabilisce da dove provengono le entrate dell’UE e con quale struttura;
  • l’insieme delle proposte legislative settoriali per il periodo 2028–2034 (politica agricola, coesione, ricerca, competitività, clima, migrazione, azione esterna, ecc.).

Questa fase non è un mero deposito di testi: la Commissione svolge un ruolo attivo di costruzione e di accompagnamento. Nei mesi successivi alla presentazione del pacchetto (luglio–settembre 2025), i suoi servizi, infatti, hanno fornito alle altre Istituzioni fiches tecniche, note descrittive, analisi d’impatto e chiarimenti specifici richiesti dagli Stati membri, sia sulle questioni orizzontali sia sui contenuti dei singoli programmi. Molti dei progress report del Consiglio e del Parlamento europeo richiamano espressamente questo flusso di documentazione, che alimenta le discussioni tecniche e consente alle delegazioni di comprendere appieno le implicazioni politiche e finanziarie delle proposte.

In questa fase, la Commissione non negozia ancora: abilita il negoziato, garantendo trasparenza e coerenza interna al pacchetto legislativo.

3.2 Il Consiglio “Affari generali” come regia politica

Quando il pacchetto è sul tavolo, la guida passa, innanzitutto, al Consiglio dell’Unione europea, in particolare alla formazione “Affari generali” (GAC). Il GAC è la regia politica del processo e svolge funzioni cruciali:

  • coordina le posizioni degli Stati membri sugli elementi orizzontali: struttura del QFP, meccanismi di flessibilità, governance delle politiche, regime delle condizionalità, rapporto tra priorità nuove e tradizionali;
  • riceve e discute i progress report preparati dalla Presidenza e dai gruppi di lavoro, trasformandoli in orientamenti politici da validare o modificare;
  • interagisce direttamente con il Consiglio europeo, fornendo gli elementi tecnici e politici necessari per elaborare i mandati ai negoziati successivi.

È al GAC che si formano i draft negotiating box, i documenti che organizzano il confronto politico tra gli Stati membri.

Il primo, presentato dalla Presidenza di turno danese al Consiglio Affari generali del 16 dicembre 2025, non contiene cifre, perché la fase delle scelte quantitative arriva più avanti, ma identifica con precisione i nodi da affrontare: la struttura delle rubriche, il grado di flessibilità, le opzioni sul sostegno all’Ucraina, l’equilibrio tra investimenti in coesione, agricoltura e competitività, la logica dei partenariati nazionali e regionali.

Nelle precedenti riunioni di ottobre e novembre 2025, il GAC si è concentrato in modo particolare sulla Rubrica 2 (competitività, prosperità, sicurezza), con un focus sul nuovo Fondo europeo per la competitività, e sulla Rubrica 1 (coesione, agricoltura, aree rurali e marittime), con un’attenzione specifica al nuovo regolamento sui National and Regional Partnership Plans. Questi lavori forniscono parte sostanziale del materiale con cui la Presidenza danese ha costruito il negotiating box.

3.3 Il Consiglio europeo come luogo del compromesso politico

Il Consiglio europeo è il livello in cui il negoziato entra in una dimensione propriamente politica. I leader non discutono i dettagli dei programmi, né intervengono su singole disposizioni tecniche: il loro ruolo è diverso e riguarda quattro grandi ambiti:

  • il livello complessivo del bilancio e l’ambizione finanziaria che l’Unione intende darsi per il periodo 2028–2034;
  • l’equilibrio fra rubriche, cioè la distribuzione delle risorse tra le grandi politiche (coesione, PAC, competitività, sicurezza, azione esterna, amministrazione);
  • il grado di flessibilità e l’utilizzo degli strumenti speciali, indispensabili per affrontare crisi ed esigenze emergenti;
  • la coerenza tra priorità politiche e sostenibilità delle entrate, con particolare attenzione alle nuove risorse proprie.

Il Consiglio europeo di dicembre 2025 non ha definito, quindi, un accordo finale, ma ha fornito una prima serie di orientamenti politici, necessari perché, nel 2026, la futura Presidenza di turno cipriota possa trasformare il negotiating box in una proposta con cifre. È un passaggio indispensabile: senza un quadro politico condiviso, il lavoro tecnico della Presidenza non può proseguire verso la fase conclusiva.

3.4 Il Parlamento europeo

Il ruolo del Parlamento europeo nel negoziato sul QFP è peculiare. Nella procedura legislativa speciale applicabile al QFP:

  • il Parlamento non può emendare la proposta del Consiglio;
  • può tuttavia approvarla o respingerla nel suo complesso.

Questo limitato potere formale non implica un ruolo marginale. Al contrario, il Parlamento:

  • esprime una posizione politica e finanziaria distinta, spesso molto più ambiziosa di quella degli Stati membri;
  • partecipa al confronto politico nel quadro dell’articolo 324 del TFUE, che prevede riunioni periodiche tra i Presidenti del Parlamento, del Consiglio e della Commissione per coordinare le posizioni istituzionali;
  • esercita una forte influenza indiretta attraverso la codecisione sui programmi settoriali, dove può proporre emendamenti, negoziare compromessi e spingere per rafforzamenti finanziari tematici (ricerca, clima, diritti, dimensione esterna).

È attraverso questi canali che il Parlamento incide, di fatto, sulla struttura e sulle priorità del QFP, anche se non può modificarne direttamente i massimali. Durante la fase 2025–2026, questa influenza si manifesta soprattutto attraverso dichiarazioni politiche, risoluzioni e contatti interistituzionali continui con la Presidenza di turno.

4. Dentro la “macchina negoziale”: gruppi di lavoro, sottogruppi e dossier settoriali

Per gestire un pacchetto che introduce una riforma di portata sistemica del quadro finanziario dell’Unione e che comprende 56 documenti ufficiali, distribuiti tra rubriche multiple e programmi settoriali diversi, il Consiglio ha costruito una vera e propria architettura negoziale multilivello. Questa struttura permette di analizzare simultaneamente aspetti politici, orizzontali e settoriali, mantenendo coerenza interna fra tutte le componenti del pacchetto QFP 2028-2034.

4.1 Il livello politico: Consiglio europeo, GAC e COREPER

Il livello politico è il punto di riferimento di tutto il processo negoziale. Tre attori principali ne definiscono l’impostazione:

  • il Consiglio europeo stabilisce l’indirizzo strategico complessivo: l’ambizione finanziaria dell’Unione, il rapporto tra le rubriche, il livello di flessibilità, le priorità tematiche (sostegno all’Ucraina, competitività, transizione verde, sicurezza, politiche migratorie). È il luogo in cui si formano i compromessi politici fondamentali;
  • il Consiglio “Affari generali” (GAC) segue il dossier in modo continuativo. Esamina le proposte della Commissione, discute i progress report trasmessi dalla Presidenza e dai gruppi di lavoro, coordina le posizioni degli Stati membri sugli aspetti orizzontali e prepara, insieme al Consiglio europeo, il negotiating box;
  • il COREPER II (gli ambasciatori presso l’UE) assicura la coerenza generale del pacchetto. Esamina i progress report, valuta le implicazioni trasversali dei dossier settoriali e fornisce alla Presidenza orientamenti operativi su come strutturare le successive versioni del negotiating box.

I tre livelli operano in continuo scambio: ciò che emerge nei gruppi di lavoro passa al COREPER, confluisce nel GAC e viene poi portato ai leader, che forniscono indicazioni politiche vincolanti per la fase successiva.

4.2 Il livello orizzontale: l’AHWP MFF

Il cuore tecnico del negoziato sul QFP è l’Ad Hoc Working Party on the Multiannual Financial Framework (AHWP MFF), un gruppo di lavoro dedicato esclusivamente alla cornice finanziaria pluriennale, istituito il 1° luglio 2025 dal Comitato dei rappresentanti permanenti.

Come emerge dal Mandato del Gruppo di lavoro ad hoc sul quadro finanziario pluriennale
(AHWP QFP) [doc. ST 10989/25 del 1° luglio 2025], le sue funzioni sono ampie e trasversali:

  • esamina il regolamento QFP e l’accordo interistituzionale sulla disciplina di bilancio;
  • analizza i profili finanziari e orizzontali dei programmi settoriali, valutandone la coerenza con la struttura del QFP;
  • discute i temi più complessi: struttura del bilancio pluriennale, strumenti speciali, flessibilità, governance, performance, condizionalità;
  • si coordina con il Working Party on Own Resources (WPOR) per la parte relativa alle entrate, data l’interdipendenza strutturale fra decisione sulle risorse proprie e regolamento QFP;
  • traduce il risultato delle discussioni tecniche in elementi che entreranno nei futuri negotiating box, ossia nel documento che organizza il negoziato politico.

L’intensità dei lavori dell’AHWP MFF tra luglio e inizio dicembre 2025 riflette la complessità del pacchetto: 24 riunioni, esame di tutte le rubriche (1–4), analisi degli strumenti flessibili e della parte entrate, ricezione di 39 schede tecniche della Commissione e organizzazione di quattro seminari tematici dedicati a NPR, strumenti finanziari, politica agricola e politica della pesca.
Questo materiale rappresenta la base tecnica da cui partirà la costruzione del negotiating box.

4.3 La specializzazione tecnica: i tre sottogruppi QFP

Per approfondire i dossier più complessi e politicamente sensibili, l’AHWP MFF si articola in tre sottogruppi tematici istituiti ad hoc, che si aggiungono al gruppo permanente “Risorse proprie” che è responsabile dell’esame delle proposte relative alle risorse proprie dell’Unione. Ciascuno affronta una componente strategica del pacchetto QFP.

In particolare, il Mandato di tre sottogruppi del Gruppo di lavoro ad hoc sul Quadro finanziario pluriennale [doc. ST 11740/25 del 22 luglio 2025] è il seguente:

  • European Competitiveness Fund (ECF)

Questo sottogruppo esamina la profonda ristrutturazione della Rubrica 2, che integra competitività, transizione tecnologica, ricerca, spazio, mercato interno e strumenti finanziari. Analizza le interazioni fra ECF, Horizon Europe, InvestEU e altre iniziative industriali, oltre a discutere il perimetro degli interventi, la governance e le sinergie fra programmi.

Il 27 novembre 2025 il sottogruppo ha presentato al COREPER/Consiglio la prima Relazione sullo stato di avanzamento dei lavori sulla proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il Fondo europeo per la competitività (“ECF”) [doc. ST 15864/25].

  • Global Europe Instrument

È il gruppo incaricato di costruire la futura Rubrica 3: integrazione e revisione di NDICI-GE, strumenti di preadesione (IPA III), sostegno a Ucraina e Balcani, dimensione esterna delle politiche migratorie, cooperazione allo sviluppo e condizionalità politiche. Si tratta di un dossier estremamente articolato, che combina aspetti strategici e operativi, come emerge chiaramente dai progress report dedicati.

L’8 dicembre 2025 il sottogruppo ha presentato al COREPER/Consiglio la prima Relazione sullo stato di avanzamento dei lavori sulla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce Europa globale [doc. ST 16400/25].

  • National and Regional Partnerships (NPR)

Questo sottogruppo lavora sulla riforma che ridefinirà il rapporto tra Commissione e Stati membri nella programmazione territoriale. Discute criteri di allocazione, condizionalità orizzontali, semplificazioni, governance dei partenariati e collegamenti con EU Facility e Catalyst Europe. È uno dei dossier politicamente più sensibili dell’intero pacchetto QFP.

I risultati dei lavori di questo sottogruppo sono stati presentati dalla Presidenza di turno al COREPER/Consiglio il 5 dicembre 2025 attraverso una relazione sullo stato di avanzamento dei lavori sul Regolamento che istituisce il Fondo europeo per la coesione economica, sociale e territoriale, l’agricoltura e lo sviluppo rurale, la pesca e gli affari marittimi, la prosperità e la sicurezza per il periodo 2028-2034 [doc. ST 16312/25]

I progress report di questi sottogruppi confluiscono nei lavori dell’AHWP MFF e, in ultima analisi, nella costruzione del negotiating box che viene elaborato dalla Presidenza di turno del Consiglio UE. Sono questi documenti, infatti, a fornire una fotografia precisa del grado di convergenza o divergenza fra gli Stati membri.

4.4 Il livello settoriale: dove si scrivono le politiche

Alla dimensione orizzontale e tematica si affianca il livello settoriale, dove i gruppi di lavoro competenti esaminano i contenuti dei singoli programmi legislativi. Qui si definiscono gli elementi operativi di ciascuna politica: obiettivi, criteri di selezione, governance, attuazione, monitoraggio.

La PAC rappresenta un caso emblematico:

  • il Gruppo sulle questioni agricole orizzontali discute le condizioni di sostegno per il periodo 2028–2034, con particolare attenzione all’equilibrio tra misure obbligatorie e volontarie, alla semplificazione amministrativa e al ruolo dei piani nazionali;
  • il Gruppo sui prodotti agricoli lavora sulla riforma dell’OCM, analizzando strumenti anticrisi, scorte strategiche, meccanismi di gestione del mercato e misure di resilienza.

Lo stesso schema si ritrova negli altri dossier settoriali:

  • competitività e mercato interno,
  • protezione civile e rescEU,
  • infrastrutture di trasporto ed energia attraverso il gruppo ad hoc sul CEF,
  • giustizia e diritti,
  • statistiche, che forniscono basi tecniche per criteri di allocazione e reporting.

Questi gruppi negoziano contenuti sostantivi, ma le loro conclusioni devono sempre essere ricondotte alla cornice del QFP: i massimali, la flessibilità disponibile e le priorità politiche fissate a livello orizzontale.

In definitiva, il QFP viene negoziato simultaneamente su tre piani:

  1. il piano orizzontale, che riguarda la struttura complessiva del bilancio pluriennale, i massimali e gli strumenti flessibili;
  2. il piano tematico, affidato ai sottogruppi specializzati su competitività, azione esterna e partenariati nazionali;
  3. il piano settoriale, in cui si scrivono le politiche vere e proprie e si negoziano i programmi legislativi.

È la capacità della Presidenza di integrare questi tre livelli – e di tradurli in uno schema negoziale condiviso – a determinare l’avanzamento complessivo del QFP.

5. Il primo negotiating box del 9 dicembre 2025: natura, contenuto, limiti

Con l’inizio di dicembre 2025 entra in scena il protagonista di questa fase del negoziato: il primo draft negotiating box sul QFP 2028-2034, elaborato dalla presidenza danese e formalizzato nel documento ST 16344/2025 del 9 dicembre.

Per capire che cosa rappresenta, occorre guardare alla sequenza dei tre testi chiave:

  • il pre-progress report WK 16426/2025 del 1º dicembre, indirizzato all’Ad Hoc Working Party on the MFF (AHWP MFF) e al gruppo sulle Risorse proprie, che riassume in forma informale lo stato delle discussioni, compresi i risultati dei lavori dei tre sottogruppi;
  • il progress report ST 16031/2025 del 5 dicembre, trasmesso al COREPER II e al Consiglio “Affari generali”, che “istituzionalizza” quel bilancio tecnico e ne trae le prime conclusioni politiche;
  • infine, il draft negotiating box ST 16344/2025, che traduce il lavoro svolto in uno schema strutturato di opzioni per rubriche, temi orizzontali e parte entrate.

Il negotiating box non è un nuovo pacchetto legislativo, né una riscrittura delle proposte della Commissione. È, piuttosto, la prima rappresentazione sistematica di come gli Stati membri stanno reagendo a quelle proposte: quali elementi fanno consenso, quali sono contestati, dove esistono due o più opzioni alternative, quali punti sono troppo sensibili per essere già “chiusi”.

È il risultato di 24 riunioni dell’AHWP MFF tra luglio e inizio dicembre, di 5 riunioni del gruppo sulle risorse proprie, di 4 seminari tecnici e di decine di documenti trasmessi dalla Commissione. Ma è anche il punto in cui questo lavoro tecnico viene “impacchettato” in una forma che ha consentito ai leader, nel Consiglio europeo del 18 dicembre, di effettuare una prima valutazione politica d’insieme e di fornire gli indirizzi politici per la prosecuzione del negoziato.

5.1 Un documento di lavoro, non un accordo

Il negotiating box non è un compromesso politico, e non è un testo concordato fra gli Stati membri. Lo stesso preambolo del documento lo chiarisce con molta nettezza.

Sul piano giuridico e politico:

  • è preparato sotto la sola responsabilità della Presidenza, che lo redige sulla base delle discussioni svolte nei gruppi di lavoro, nel COREPER e nel Consiglio “Affari generali”;
  • è non vincolante: non prefigura né la posizione finale del Consiglio né quella dei singoli Stati membri;
  • è concepito per identificare in modo chiaro le questioni da affrontare e le possibili opzioni, senza anticipare il risultato;
  • si applica il principio classico del negoziato sul QFP: “nothing is agreed until everything is agreed”.

Dal punto di vista procedurale, la Presidenza segue un percorso in due tappe:

  1. Il WK 16426/2025 circola inizialmente nel circuito tecnico (AHWP MFF e Working Party on Own Resources) come bozza di relazione sullo stato di avanzamento dei lavori, heading per heading e tema per tema.
  2. Il ST 16031/2025 porta lo stesso contenuto al livello politico-tecnico del COREPER e del Consiglio “Affari generali” e annuncia la predisposizione di un draft negotiating box.

Su questa base nasce il ST 16344/2025, che è il negotiating box vero e proprio. In tutte queste fasi, l’obiettivo della Presidenza è lo stesso: mettere ordine nella mole di elementi tecnici accumulati nei mesi precedenti e offrire ai leader una struttura leggibile su cui articolare gli orientamenti politici.

5.2 Che cosa copre il negotiating box

Pur rimanendo volutamente privo di cifre e di massimali numerici, il negotiating box copre tutte le componenti essenziali del QFP. La sua struttura ricalca il lavoro ricostruito nei due progress report e consente di leggere, per ciascun capitolo, il rapporto tra la proposta della Commissione e le reazioni degli Stati membri.

5.2.1 I temi orizzontali: semplificazione, flessibilità, governance, clima, Stato di diritto

La prima sezione è dedicata agli elementi orizzontali, comuni a tutto il bilancio pluriennale. Qui vengono ordinati i principali assi di discussione:

  • la semplificazione della struttura del bilancio (meno programmi, architettura più lineare, riduzione degli oneri amministrativi per Stati membri e beneficiari);
  • il rafforzamento della flessibilità, con un sistema di margini annuali e strumenti speciali che consenta di reagire a crisi e shock (riutilizzo di margini, strumenti di flessibilità potenziati, riuso di decommitments e di entrate con destinazione specifica);
  • la governance del QFP, con ipotesi di coordinamento politico più regolare tra Stati membri, Commissione e Parlamento sull’attuazione delle priorità;
  • il quadro di impact and performance, inclusa una quota minima di spesa destinata a obiettivi climatici e ambientali e il collegamento con gli obiettivi di neutralità climatica;
  • il richiamo alle condizionalità legate allo Stato di diritto e ai diritti fondamentali, da applicare orizzontalmente a tutti i programmi.

In ognuno di questi punti il negotiating box non si limita a descrivere: elenca opzioni – talvolta alternative – che riflettono le diverse sensibilità degli Stati membri rispetto alle proposte originarie della Commissione.

5.2.2 Rubrica 1 – Coesione, agricoltura, aree rurali, pesca, sicurezza interna

La Rubrica 1 è la più densa e politicamente più sensibile. Il negotiating box conferma l’idea, proposta dalla Commissione, di un grande fondo integrato che riunisca:

  • coesione economica, sociale e territoriale;
  • agricoltura e sviluppo rurale;
  • pesca e affari marittimi;
  • parte delle politiche di sicurezza interna, migrazione e gestione delle frontiere;
  • il rimborso del debito legato a NextGenerationEU.

Elemento centrale è il nuovo quadro dei National and Regional Partnership Plans (NPR), che sostituiscono i piani strategici della PAC e una parte della governance della coesione. Nel negotiating box questo quadro viene scomposto in:

  • criteri di allocazione (chi riceve cosa, e in base a quali indicatori);
  • condizionalità orizzontali e legame con il semestre europeo;
  • relazione tra capitoli “cohesion” e capitoli “agriculture”;
  • regole di degressività del sostegno al reddito agricolo e possibili meccanismi di capping;
  • collegamento con strumenti complementari come EU Facility e Catalyst Europe, che funzionano da cuscinetto di solidarietà e da riserva per esigenze emergenti.

In questo capitolo, il negotiating box rende chiarissimo dove le proposte della Commissione incontrano resistenze: non tanto sul principio di integrazione tra politiche, quanto su criteri di riparto, condizionalità e intensità del sostegno agricolo.

5.2.3 Rubrica 2 – Competitività, ricerca, industria, spazio, sicurezza economica

Una parte consistente del negotiating box è dedicata alla Rubrica 2, incentrata sul nuovo European Competitiveness Fund (ECF). Qui il testo:

  • descrive l’architettura proposta per l’ECF come grande contenitore per transizione verde, digitale, industria, spazio, difesa e strumenti finanziari;
  • mette in relazione l’ECF con programmi esistenti come Horizon, InvestEU, CEF, Erasmus, Single Market, giustizia e diritti;
  • elenca i temi controversi: equilibrio tra sovvenzioni e garanzie, criteri di allocazione territoriale, grado di centralizzazione della gestione, rapporto tra competitività e coesione.

Il negotiating box non si limita a riprodurre l’idea della Commissione: indica punti in cui alcuni Stati membri spingono per rafforzare la dimensione industriale e tecnologica e altri insistono su un maggior ancoraggio alla coesione territoriale e sociale.

5.2.4 Rubrica 3 – Global Europe

Nella Rubrica 3 il negotiating box organizza la proposta di un grande strumento unico per l’azione esterna dell’Unione:

  • la riforma di NDICI–Global Europe;
  • i programmi di preadesione (IPA);
  • il sostegno all’Ucraina e ai Paesi dei Balcani occidentali;
  • le componenti di cooperazione allo sviluppo, azione umanitaria, Global Gateway;
  • la dimensione esterna delle politiche migratorie e di sicurezza.

Qui emergono tre piani di tensione rispetto alle proposte della Commissione: la priorità accordata all’Ucraina, il bilanciamento tra vicinato e cooperazione allo sviluppo tradizionale, e il grado di condizionalità politica legato a democrazia, Stato di diritto e politica estera e di sicurezza.

5.2.5 Rubrica 4 – Amministrazione

La Rubrica 4 tratta il profilo amministrativo del bilancio UE: spese delle istituzioni, personale, infrastrutture fisiche e digitali, sicurezza informatica. Il negotiating box:

  • pone alternative tra una gestione amministrativa più accentrata sotto la Rubrica 4 e una maggiore imputazione delle spese amministrative direttamente alle rubriche di policy;
  • registra la tensione tra richieste di contenimento dei costi e necessità di adeguare strutture e personale a un’Unione più esposta sul piano geopolitico.

5.2.6 La parte entrate – le risorse proprie

Infine, il negotiating box dedica una sezione alla parte entrate. Senza sostituirsi alla decisione sulle risorse proprie, collega in modo esplicito:

  • il livello complessivo del QFP ai tetti RNL;
  • il rimborso del debito NGEU alla discussione su nuove risorse;
  • una serie di possibili nuove risorse proprie (alcune già proposte dalla Commissione, altre sollevate da gruppi di Stati membri), tutte presentate come opzioni da valutare.

In questo modo, il documento mostra che la posizione degli Stati membri rispetto alla Commissione non si gioca soltanto sul lato della spesa, ma anche – e sempre di più – sul modello di finanziamento dell’Unione.

5.3 Che cosa non c’è (ancora) nel negotiating box

Un elemento è altrettanto importante di ciò che c’è: il negotiating box non contiene cifre. Non ci sono dotazioni per rubrica, né intervalli di massimali, né percentuali definitive. Quasi ovunque compaiono spazi vuoti o parentesi quadre.

Non è una lacuna, ma una scelta consapevole, coerente con la prassi dei negoziati sul QFP: gli importi vengono discussi solo quando esiste una base politica minima di consenso sulla struttura, le priorità e gli strumenti.

Il documento del 9 dicembre 2025, quindi, non chiude nulla, ma segna un passaggio decisivo:

  • fotografa lo stato delle posizioni degli Stati membri rispetto alle proposte della Commissione;
  • individua i capitoli dove il consenso è più vicino e quelli dove le divergenze sono ancora profonde;
  • fornisce alla presidenza cipriota del 2026 la griglia su cui dovranno essere “messi i numeri”.

È su questa griglia – non più sulle sole proposte della Commissione – che si giocherà la vera partita politica del QFP 2028–2034.

6. Il segnale politico del Consiglio europeo del 18 dicembre 2025

A seguito dell’intenso lavoro preparatorio svolto durante questo semestre, il Consiglio europeo del 18 e 19 dicembre 2025 ha preso atto della presentazione della bozza di negoziating box sviluppata dalla Presidenza danese e ha tenuto uno scambio di opinioni sul futuro Quadro Finanziario Multiannuale.

Ha, quindi, invitato la Presidenza entrante, che dal 1° gennaio 2026, spetta a Cipro, a proseguire il lavoro, con l’obiettivo di raggiungere un accordo entro la fine del 2026, in modo da consentire l’adozione di atti legislativi nel 2027, in modo da garantire che i finanziamenti UE raggiungano i beneficiari senza interruzioni a gennaio 2028.

7. Che cosa cambia dopo il Consiglio europeo di dicembre 2025

La presentazione del primo negotiating box e la sua discussione nel Consiglio europeo di dicembre rappresentano una soglia procedurale e politica. Non si tratta della conclusione del negoziato, ma del momento in cui la trattativa cambia natura e passa da un lavoro prevalentemente tecnico a un confronto politico ad alto livello. Da questo snodo derivano tre conseguenze principali.

7.1 La fase tecnica è sostanzialmente completata

Da luglio a dicembre 2025, l’elaborazione del QFP è stata dominata dal lavoro nei gruppi tecnici del Consiglio, nei sottogruppi tematici e nei servizi della Commissione. I progress report trasmessi dalla Presidenza mostrano che:

  • tutte le rubriche sono state analizzate sistematicamente, incluse le questioni più complesse (coesione, PAC, competitività, azione esterna, amministrazione);
  • i profili orizzontali – flessibilità, governance, performance, condizionalità – sono stati discussi in profondità, anche attraverso seminari dedicati e documentazione tecnica molto dettagliata;
  • le principali divergenze tra gli Stati membri sono state individuate, descritte e “codificate” nel negotiating box, in modo da rendere espliciti i punti su cui si dovrà concentrare il confronto politico.

Con il Consiglio europeo di dicembre, questa fase si chiude non perché vi sia un accordo, ma perché la parte tecnica ha raggiunto il limite oltre il quale non può procedere senza un chiaro indirizzo politico. Le opzioni sono sul tavolo; ora occorre che i leader decidano dove orientare il compromesso.

7.2 Si apre la fase politica vera e propria

La discussione tra i Capi di Stato e di Governo non entra ancora nel dettaglio delle cifre, ma affronta una serie di nodi sostanziali che determinano l’equilibrio complessivo del QFP:

  • il livello finanziario complessivo, cioè l’ambizione del bilancio pluriennale in rapporto alle sfide che l’Unione vuole affrontare;
  • l’equilibrio fra le rubriche, in particolare tra politiche tradizionali (coesione e PAC) e nuove priorità (competitività tecnologica, sicurezza, difesa, resilienza industriale);
  • il grado di flessibilità del QFP e l’estensione degli strumenti speciali, centrale per gestire crisi e shock esterni;
  • il peso relativo delle priorità strategiche, in primo luogo il sostegno all’Ucraina e il finanziamento dell’allargamento;
  • la sostenibilità delle entrate, inclusa la discussione sulle nuove risorse proprie necessarie per finanziare un QFP più ampio e per affrontare il rimborso del debito NextGenerationEU.

Le divergenze restano marcate. Alcuni Stati membri spingono per mantenere o rafforzare coesione e PAC; altri insistono sulla necessità di potenziare competitività, difesa e sicurezza; altri ancora subordinano qualsiasi aumento del livello di ambizione all’introduzione di nuove risorse proprie che evitino incrementi dei contributi nazionali.

Questa fase, dunque, non produce soluzioni immediate, ma delimita il campo del negoziato su cui la Presidenza del 2026 potrà costruire un pacchetto con cifre.

7.3 La presidenza cipriota eredita il dossier e dovrà “mettere i numeri”

Dal 1º gennaio 2026, la responsabilità del negoziato passa alla presidenza cipriota, cui spetta il compito più delicato: trasformare il negotiating box, ancora privo di cifre, in una proposta strutturata che presenti scenari finanziari alternativi per ciascuna rubrica.

Il suo lavoro si articolerà su quattro fronti:

  • definire ipotesi di dotazione finanziaria per le rubriche del QFP, compatibili con gli orientamenti politici emersi a dicembre;
  • ricercare l’unanimità in Consiglio sul regolamento QFP, condizione necessaria per ogni avanzamento del dossier;
  • negoziare in parallelo la decisione sulle risorse proprie, senza la quale il livello di ambizione del QFP rischierebbe di essere insostenibile;
  • far avanzare i triloghi sui programmi settoriali, che devono rimanere coerenti con il quadro finanziario in evoluzione.

Il 2026 si configura quindi come l’anno decisivo del negoziato.

Da come verranno risolti i nodi sulle cifre, sulla distribuzione tra politiche e sulla sostenibilità delle entrate dipenderà la fisionomia del bilancio europeo fino al 2034 e, con essa, la capacità dell’Unione di affrontare le grandi transizioni tecnologiche, climatiche e geopolitiche del prossimo decennio.

8. Come seguirò i negoziati nel 2026: metodo, fonti e criteri

Il negoziato sul QFP 2028-2034 non si gioca nei titoli dei vertici europei, ma nel lavoro quotidiano svolto nei gruppi di lavoro del Consiglio, nel dialogo tra istituzioni e nell’evoluzione dei documenti negoziali.

Per questo, Fare l’Europa continuerà a seguire la trattativa passo dopo passo, adottando un metodo di monitoraggio basato su fonti primarie e accessibili, così da offrire ai lettori un quadro affidabile, comprensibile e aggiornato.

Nei prossimi mesi, analizzerò in particolare:

• I progress report dell’AHWP MFF e dei sottogruppi tematici

Sono la fonte più completa per capire come si evolvono le posizioni degli Stati membri su struttura del QFP, flessibilità, governance, partenariati nazionali, competitività e politica estera.

Qui emergono convergenze, divergenze e ipotesi di compromesso.

• Le versioni successive del negotiating box

Con la presidenza cipriota, il box inizierà a integrare cifre, margini e scenari alternativi per ciascuna rubrica.

Confrontare le versioni nel tempo permette di cogliere i movimenti reali del negoziato: dove gli Stati membri si avvicinano, dove arretrano, dove emergono nuove coalizioni.

• Le discussioni del COREPER e del Consiglio “Affari generali”

Qui si consolidano gli orientamenti politici che guideranno le scelte sui numeri.
Sono riunioni spesso tecniche, ma decisive per capire quali elementi entreranno (o usciranno) dalle future versioni del negotiating box.

• I dossier settoriali (PAC, coesione, Global Europe, competitività, CEF, giustizia)

Gli avanzamenti nei gruppi di lavoro settoriali devono essere letti alla luce della cornice finanziaria.
Le modifiche sui programmi rivelano priorità, margini di compromesso e vincoli politici che influenzeranno il quadro generale.

• Le comunicazioni della Commissione e le posizioni del Parlamento europeo

Il Parlamento dispone di pieni poteri nei programmi settoriali e, pur non potendo emendare il QFP, esercita un’influenza significativa.

La Commissione, dal canto suo, continua a fornire materiale tecnico essenziale per interpretare le proposte.

Seguendo queste fonti – e rendendole comprensibili attraverso analisi, schede e aggiornamenti dedicati – il QFP 2028–2034 non resterà un mero esercizio numerico, ma apparirà per ciò che realmente è:
un negoziato multilivello in cui i governi decidono quali politiche europee sostenere, con quali strumenti, e con quale livello di ambizione per i prossimi sette anni.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Aggiornamenti successivi e articoli collegati

Tutti gli articoli della serie speciale dedicata al quadro finanziario pluriennale 2028-2034 e i relativi link sono disponibili anche nella pagina del blog “Analisi“.

I primi 14 articoli di presentazione del pacchetto legislativo della Commissione europea sul QFP 2028-2034 sono i seguenti, in ordine cronologico:

8 luglio 2025. QFP 2028–2034 | Verso il nuovo Quadro Finanziario Pluriennale dell’UE
1° agosto 2025. QFP 2028–2034 | Il pacchetto legislativo: struttura, strumenti e prospettive
5 settembre 2025. QFP 2028-2034 | Riforme e innovazioni nel prossimo quadro finanziario pluriennale UE
19 settembre 2025. QFP 2028-2034 | Da 52 a 16 programmi, verso un bilancio integrato
8 ottobre 2025. QFP 2028-2034 | Piani di partenariato e Fondo PNR: governance e bilancio
17 ottobre 2025. QFP 2028–2034 | EU Facility: governance, dotazione e azioni UE
31 ottobre 2025. QFP 2028-2034 | PAC nei PNR e il nuovo ruolo di LEADER
7 novembre 2025. QFP 2028-2034 | L’Europa vista dai territori
14 novembre 2025. QFP 2028–2034 | INTERREG: il futuro della cooperazione UE
18 novembre 2025. QFP 2028-2034 | La nuova mappa della coesione per le regioni italiane
21 novembre 2025. QFP 2028–2034 | Sviluppo locale nei PNR: strumenti e regole UE
28 novembre 2025. QFP 2028–2034 | Fondo per la competitività e Orizzonte Europa
5 dicembre 2025. QFP 2028-2034 | Il futuro delle strategie di specializzazione intelligente
12 dicembre 2025. QFP 2028–2034 | Europa globale: obiettivi, pilastri e risorse UE