Dal Piano UE 2020-2025 alla Strategia 2026-2030: risultati, limiti e il caso Italia nel contrasto europeo al razzismo.

Introduzione: dal Piano d’azione del 2020 alla nuova strategia europea contro il razzismo

Il 18 settembre 2020 la Commissione europea presentava il Piano d’azione dell’UE contro il razzismo 2020-2025, collocandolo esplicitamente nel quadro della Union of Equality e proponendolo come risposta strutturata a un fenomeno che, pur vietato dal diritto dell’Unione, continuava a manifestarsi in modo diffuso nelle società europee. Sul blog ho analizzato quel documento come un passaggio politicamente rilevante: non tanto perché introducesse nuovi diritti o nuovi divieti, quanto perché tentava di portare il contrasto al razzismo dal piano delle dichiarazioni di principio a quello delle politiche pubbliche coordinate.

A distanza di cinque anni, quel Piano può oggi essere valutato ex post. Nel frattempo, infatti, si sono succeduti tre passaggi decisivi: la relazione della Commissione europea del 2024 sull’attuazione del Piano 2020-2025; l’adozione, nel maggio 2025, del Piano nazionale italiano contro il razzismo, la xenofobia e l’intolleranza; e, infine, la presentazione della nuova Strategia UE contro il razzismo 2026-2030, che segna un cambio di passo nel linguaggio e nelle ambizioni dell’Unione.

Questa sequenza consente oggi una lettura complessiva che nel 2020 non era possibile. Il Piano d’azione europeo ha contribuito a costruire un lessico comune, una rete di coordinamento istituzionale e una maggiore visibilità politica del tema. Tuttavia, come riconosciuto dalla stessa Commissione, non ha prodotto una riduzione misurabile della discriminazione razziale, né ha inciso in modo significativo sulle condizioni di vita delle persone più colpite. È proprio a partire da questa constatazione che prende forma la nuova strategia 2026-2030, presentata non più come un semplice elenco di azioni, ma come un quadro strategico volto a integrare antirazzismo, enforcement giuridico, politiche dei dati, governance digitale e condizionalità.

In questo articolo si ricostruisce quindi il percorso che va dal Piano d’azione 2020-2025 alla Strategia 2026-2030, passando per la valutazione intermedia della Commissione e per il caso italiano. L’obiettivo non è quello di riassumere documenti già noti, ma di interrogarsi su una questione di fondo: quanto e come l’Unione europea riesca a trasformare i propri valori fondativi in politiche effettivamente capaci di contrastare il razzismo, e quali limiti strutturali continuino a caratterizzare questo ambito di intervento.

1. Dal Piano d’azione 2020-2025 alla verifica dei risultati: ambizioni, strumenti e limiti di una governance europea “soft”

1.1. Il contesto giuridico e politico di riferimento

Il Piano d’azione dell’Unione europea contro il razzismo 2020-2025 si è inserito in un quadro giuridico già consolidato, che vieta in modo espresso la discriminazione fondata sull’origine razziale o etnica. In particolare, il contrasto al razzismo nell’Unione europea poggia su tre pilastri normativi essenziali: la direttiva 2000/43/CE sull’uguaglianza razziale, la decisione quadro 2008/913/GAI sulla lotta contro il razzismo e la xenofobia mediante il diritto penale, e i valori sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, richiamati dall’articolo 2 TUE come fondamento dell’ordinamento dell’Unione.

In questo contesto, il Piano del 2020 non ha introdotto nuovi diritti soggettivi né nuove fattispecie sanzionatorie. La sua funzione principale è stata piuttosto quella di rafforzare il coordinamento politico e amministrativo tra livelli di governo, promuovendo un approccio comune al contrasto del razzismo e della discriminazione razziale. Si è trattato, quindi, di uno strumento tipico della governance europea in ambito sociale: non di armonizzazione normativa, ma di indirizzo strategico, basato su cooperazione, dialogo e condivisione di buone pratiche.

1.2. Le azioni chiave del Piano: coordinamento e attuazione

Coerentemente con questa impostazione, il Piano 2020-2025 ha concentrato le proprie azioni su alcuni assi principali. Da un lato, la migliore applicazione del diritto dell’Unione, attraverso il monitoraggio del recepimento e dell’attuazione della direttiva sull’uguaglianza razziale e della decisione quadro penale, anche mediante l’avvio di procedure di infrazione nei confronti degli Stati membri inadempienti. Dall’altro, il rafforzamento della governance europea attraverso la nomina di un coordinatore europeo antirazzismo e l’istituzione di dialoghi strutturati con Stati membri, società civile e comunità colpite dal razzismo.

Un ruolo centrale è stato attribuito ai piani d’azione nazionali, concepiti come strumenti per tradurre a livello interno gli orientamenti europei, e al coinvolgimento di attori non istituzionali: organizzazioni della società civile, media, sistemi educativi, amministrazioni pubbliche e autorità di contrasto. L’idea di fondo era che il razzismo, soprattutto nella sua dimensione strutturale, non potesse essere affrontato esclusivamente attraverso il diritto, ma richiedesse politiche pubbliche integrate e multilivello.

1.3. Il limite strutturale del Piano: una strategia senza vincoli

Già nella sua impostazione originaria, il Piano d’azione presentava un limite strutturale evidente. Le misure previste non erano giuridicamente vincolanti, non introducevano obblighi esigibili per gli Stati membri e non erano accompagnate da meccanismi di condizionalità finanziaria capaci di incentivare o imporre l’attuazione delle politiche antirazzismo. L’efficacia del Piano dipendeva quindi in larga misura dalla volontà politica nazionale, dalla capacità amministrativa degli Stati membri e dalla disponibilità di risorse dedicate.

È proprio alla luce di questi limiti che acquista particolare rilevanza la valutazione della Commissione europea del 2024, chiamata a verificare se e in che misura la strategia di coordinamento adottata nel 2020 abbia prodotto risultati concreti.

1.4. La valutazione della Commissione del 2024: la prova dei fatti

La relazione della Commissione sull’attuazione del Piano 2020-2025 offre un quadro articolato, che combina riconoscimenti e ammissioni critiche. Sul piano dei risultati, emerge innanzitutto un dato difficilmente eludibile: la discriminazione razziale non è diminuita. Al contrario, sia la percezione sociale sia i dati raccolti dall’Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali indicano un aumento delle esperienze di discriminazione, accompagnato da una persistente bassa propensione alla denuncia degli episodi subiti.

Accanto a questi elementi problematici, la Commissione riconosce alcuni risultati positivi. Il Piano ha contribuito a diffondere un linguaggio comune sul razzismo, a consolidare un approccio intersezionale alle discriminazioni e a rafforzare il ruolo degli organismi per la parità, anche attraverso l’adozione di nuovi standard europei sulla loro indipendenza ed efficacia. Ha inoltre aumentato la visibilità politica del tema e favorito una maggiore cooperazione tra istituzioni europee, Stati membri e società civile.

Le criticità restano però rilevanti. La Commissione segnala la disomogeneità dei dati disponibili, la difficoltà di misurare l’impatto reale delle politiche, l’adozione incompleta o tardiva dei piani d’azione nazionali e, soprattutto, un impatto sociale limitato rispetto alle ambizioni iniziali del Piano. In altri termini, la governance “soft” ha prodotto strutture, processi e consapevolezza, ma non è riuscita a incidere in modo significativo sulle disuguaglianze sostanziali.

2. Il Piano nazionale italiano contro il razzismo (2025): un allineamento tardivo ma politicamente significativo

2.1. L’approvazione del 23 maggio 2025

Il Piano nazionale italiano contro il razzismo, la xenofobia e l’intolleranza è stato approvato il 23 maggio 2025 dalla Cabina di regia interministeriale, nel contesto del Governo Meloni I. La sede e le modalità di approvazione sono rilevanti, perché chiariscono immediatamente la natura dell’atto: non si tratta di un documento meramente tecnico o amministrativo, ma di una decisione assunta a livello politico, che coinvolge direttamente l’Esecutivo.

Questa collocazione distingue il Piano italiano da molte iniziative precedenti in materia di non discriminazione, spesso limitate a documenti di indirizzo settoriali o a programmi promossi da singole amministrazioni. L’approvazione in Cabina di regia conferisce al Piano una legittimazione politica formale e rende il Governo nel suo complesso responsabile delle scelte compiute, tanto in termini di priorità quanto di limiti dell’intervento.

Al tempo stesso, la tempistica dell’adozione è significativa. Il Piano italiano viene approvato dopo la conclusione del ciclo di attuazione del Piano d’azione UE 2020-2025 e dopo la pubblicazione della relazione di valutazione della Commissione del 2024. Esso non rientra quindi nell’analisi condotta a livello europeo, ma si colloca in una fase di transizione, tra la chiusura di un ciclo e l’apertura di quello successivo.

2.2. Contenuti e struttura del Piano italiano

Sotto il profilo dei contenuti, il Piano nazionale italiano presenta una struttura ampia e articolata. Le misure sono organizzate lungo assi settoriali che riprendono, in larga parte, l’impostazione del Piano europeo: lavoro, istruzione, formazione e cultura, salute, abitazione, sicurezza e giustizia. A questi si affiancano azioni trasversali in materia di sensibilizzazione, comunicazione, formazione delle amministrazioni pubbliche e cooperazione con la società civile.

Il ruolo centrale di UNAR (Ufficio Nazionale Antidiscriminazioni Razziali) è confermato e rafforzato sul piano funzionale. UNAR è individuato come perno del coordinamento, del monitoraggio e della raccolta delle segnalazioni, nonché come punto di raccordo tra livello nazionale, amministrazioni territoriali e attori non istituzionali. In questo senso, il Piano si colloca in continuità con l’approccio europeo che attribuisce agli organismi per la parità un ruolo strategico nel contrasto alle discriminazioni.

Un elemento di rilievo è l’attenzione esplicita al razzismo strutturale e alle discriminazioni multiple, che il Piano riconosce come fenomeni complessi e interconnessi. Il linguaggio utilizzato riflette chiaramente l’influenza del lessico europeo e internazionale e segnala un tentativo di superare una visione meramente individuale o episodica della discriminazione razziale.

2.3. I limiti del Piano nazionale

Accanto a questi elementi, il Piano nazionale presenta limiti strutturali che ne riducono la capacità di incidere in modo diretto e misurabile. In primo luogo, la sua natura non vincolante: il Piano non è un atto normativo e non introduce obblighi giuridici esigibili né sanzioni in caso di inadempimento. Le amministrazioni coinvolte sono chiamate a cooperare e ad attuare le misure previste, ma senza un meccanismo cogente di responsabilizzazione.

In secondo luogo, il Piano non fissa target quantitativi chiari, né indicatori di risultato tali da consentire una valutazione rigorosa dell’impatto delle politiche adottate. Questo rende difficile misurare i progressi compiuti e confrontarli nel tempo, sia a livello nazionale sia in rapporto agli altri Stati membri.

Infine, resta irrisolto uno dei nodi più delicati, già evidenziato dalla Commissione europea nella valutazione del 2024: la raccolta e l’utilizzo di dati disaggregati sull’origine razziale o etnica. Il Piano italiano riconosce l’importanza degli equality data, ma rinvia in larga misura a studi, sperimentazioni e linee guida future, senza sciogliere le questioni giuridiche e politiche che da tempo ostacolano un approccio sistematico in questo ambito.

2.4. Il Piano italiano come “ponte” tra due cicli UE

Considerata la sua collocazione temporale, il Piano nazionale italiano può essere letto come un documento di raccordo tra due fasi della politica europea contro il razzismo. Da un lato, esso rappresenta un allineamento tardivo al Piano d’azione UE 2020-2025, recependone linguaggio, priorità e impostazione generale. Dall’altro, è inevitabilmente destinato a essere riletto e, se necessario, adattato alla luce della nuova Strategia UE contro il razzismo 2026-2030.

In questo senso, il Piano italiano nasce già come uno strumento “intermedio”: non valutabile nel ciclo precedente, ma potenzialmente rilevante per il successo del ciclo successivo. La sua effettiva capacità di incidere dipenderà quindi non solo dall’attuazione interna, ma anche dal grado di coerenza che saprà mantenere con le nuove ambizioni europee in materia di dati, enforcement e accountability.

3. La nuova Strategia UE contro il razzismo 2026-2030: perché la Commissione cambia passo

3.1. Dal piano alla strategia

Il primo elemento che colpisce nella Comunicazione della Commissione del gennaio 2026 è il passaggio dal “piano d’azione” alla “strategia”. Non si tratta di una scelta terminologica neutra, ma di un segnale politico preciso. La Commissione riconosce implicitamente che il ciclo 2020-2025, pur avendo prodotto strutture, coordinamento e visibilità, non è stato sufficiente a incidere sulle dinamiche sostanziali della discriminazione razziale. Da qui la decisione di collocare il contrasto al razzismo in un quadro strategico più ampio e trasversale, destinato a orientare l’insieme delle politiche dell’Unione nel periodo 2026-2030.

Il mutamento di passo emerge con chiarezza anche dal nuovo framing adottato. Il razzismo non è più presentato soltanto come una violazione dei diritti fondamentali, ma come un fenomeno che investe tre dimensioni centrali dell’integrazione europea. In primo luogo, esso è qualificato come minaccia ai valori fondativi dell’Unione, sanciti dall’articolo 2 TUE: dignità umana, uguaglianza, Stato di diritto e rispetto dei diritti delle persone appartenenti a minoranze. In secondo luogo, la Commissione richiama esplicitamente il razzismo come questione di sicurezza, collegandolo all’articolo 67, paragrafo 3, TFUE, che include la prevenzione e il contrasto di razzismo e xenofobia tra gli obiettivi dell’Unione in materia di sicurezza interna. Infine, il razzismo è trattato come un fattore di inefficienza economica, richiamando una stima dell’OCSE secondo cui la discriminazione razziale e etnica costerebbe all’Unione fino a 12,7 miliardi di euro di PIL all’anno.

Questa triplice qualificazione – valoriale, securitaria ed economica – segna una discontinuità rispetto al 2020. La Commissione non si limita più a legittimare l’azione antirazzista sul piano etico e giuridico, ma la inserisce esplicitamente tra le priorità strategiche per la coesione sociale, la stabilità e la competitività dell’Unione europea .

3.2. Le principali novità della Strategia 2026-2030

Alla base di questo nuovo impianto si colloca un insieme di innovazioni che rispondono direttamente alle criticità emerse nella valutazione del 2024. Una prima novità rilevante riguarda il tentativo di superare l’ambiguità concettuale attorno al razzismo strutturale. La Commissione propone di facilitare, insieme agli Stati membri, l’elaborazione di una definizione operativa condivisa, da sviluppare nell’ambito del gruppo di esperti sull’attuazione nazionale delle politiche antirazzismo. L’obiettivo non è uniformare forzatamente le categorie giuridiche nazionali, ma fornire una base comune per la progettazione e la valutazione delle politiche pubbliche.

Un secondo asse centrale è il rafforzamento della raccolta e dell’utilizzo degli equality data, indicato come condizione imprescindibile per politiche basate su evidenze. La Strategia prevede un ruolo più incisivo di Eurostat, dell’Agenzia per i diritti fondamentali (FRA) e di altre agenzie europee, nonché la pubblicazione di un nuovo Eurobarometro sulla discriminazione nel 2027. Accanto al sostegno tecnico, la Commissione annuncia una raccomandazione europea sulla raccolta, analisi e uso dei dati disaggregati, nel rispetto dei quadri giuridici nazionali. È un passo avanti significativo rispetto al ciclo precedente, in cui la questione dei dati era riconosciuta ma rimaneva sostanzialmente irrisolta.

La Strategia 2026-2030 introduce inoltre un’integrazione esplicita tra politiche antirazzismo e regolazione del digitale. In particolare, il contrasto ai bias razziali entra nel perimetro applicativo dell’AI Act, che vieta alcune pratiche di intelligenza artificiale incompatibili con i valori dell’Unione e impone obblighi stringenti per i sistemi ad alto rischio. Parallelamente, il Digital Services Act e il codice di condotta sull’hate speech online diventano strumenti centrali per affrontare la diffusione dell’odio razziale negli spazi digitali. Questo collegamento tra antidiscriminazione e governance tecnologica rappresenta una delle novità più rilevanti della Strategia.

Infine, la Commissione affronta in modo più esplicito lo stallo sul rafforzamento del quadro penale europeo contro hate crime e hate speech. Preso atto delle difficoltà nel far rientrare tali fattispecie tra i “reati UE” ai sensi dell’articolo 83 TFUE, la Strategia apre alla possibilità di una iniziativa legislativa alternativa, fondata sulle competenze già esistenti, in particolare per armonizzare le definizioni dei reati d’odio online. È un segnale politico importante: la Commissione mostra di voler esplorare vie diverse per superare l’impasse istituzionale.

3.3. Più enforcement, ma ancora nessuna armonizzazione piena

Pur segnando un rafforzamento dell’approccio europeo, la Strategia 2026-2030 non supera del tutto i limiti strutturali del sistema. Sul piano dell’enforcement, la Commissione annuncia un’attenzione più marcata all’applicazione della direttiva 2000/43/CE, con un rapporto previsto nel 2026 che analizzerà, tra l’altro, l’effettività dei regimi sanzionatori nazionali e la capacità del diritto antidiscriminatorio di affrontare le nuove forme di discriminazione, comprese quelle di natura algoritmica.

Un passo avanti significativo è rappresentato dall’adozione degli standard vincolanti sugli equality bodies, che rafforzano indipendenza, risorse e poteri degli organismi nazionali per la parità. In questo ambito, la Strategia consolida uno dei risultati più concreti del ciclo precedente, trasformando indicazioni politiche in obblighi giuridici per gli Stati membri.

Resta tuttavia irrisolto il nodo dell’armonizzazione in materia penale. Il requisito dell’unanimità continua a limitare la capacità dell’Unione di intervenire in modo uniforme contro i reati di odio, costringendo la Commissione a muoversi entro spazi giuridici parziali e indiretti. Anche nella nuova Strategia, dunque, l’ambizione di rafforzare la tutela contro il razzismo si scontra con i confini delle competenze attribuite dai Trattati.

Nel complesso, la Strategia UE contro il razzismo 2026-2030 segna un rafforzamento qualitativo dell’azione europea: più integrazione con altre politiche, maggiore attenzione ai dati e all’enforcement, maggiore consapevolezza dei costi sociali ed economici della discriminazione. Allo stesso tempo, essa conferma che il contrasto al razzismo resta uno dei terreni in cui l’Unione è chiamata a misurare la distanza tra valori proclamati e strumenti effettivamente disponibili.

Conclusioni: l’Unione europea alla prova dell’attuazione

In un continente che ha fatto dell’uguaglianza e della dignità umana uno dei propri tratti identitari, il razzismo continua a presentarsi come una mala pianta non estirpata. Non è un’anomalia esclusivamente europea: discriminazioni razziali, etniche e religiose attraversano tutte le società contemporanee, spesso con forme e intensità ancora più radicali in altre parti del mondo. Ciò che distingue l’Unione europea, tuttavia, è l’ambizione dichiarata di affrontare il fenomeno come una questione strutturale di diritto, di politiche pubbliche e di tenuta democratica, e non come una mera deviazione sociale o culturale.

Tra il 2020 e il 2030 l’UE ha effettivamente costruito molto. Ha consolidato un quadro valoriale solido, fondato sui Trattati e sulla Carta dei diritti fondamentali, e ha sviluppato una governance antirazzismo sempre più articolata, fatta di strategie, coordinatori, piani nazionali, organismi per la parità, dialoghi strutturati e integrazione con altre politiche europee. In questo senso, il passaggio dal Piano d’azione 2020-2025 alla Strategia 2026-2030 segna una maturazione evidente dell’approccio europeo.

La vera sfida, tuttavia, resta immutata e riguarda il salto dall’enunciazione all’effettività. Trasformare strategie e piani in diritti realmente esigibili, capaci di incidere sulle condizioni di vita delle persone, e ridurre il divario tra principi proclamati e realtà sociale continua a essere il nodo centrale. La valutazione della Commissione del 2024 lo ha mostrato con chiarezza: strutture e processi non bastano se non sono accompagnati da dati affidabili, da strumenti di enforcement efficaci e da una chiara assunzione di responsabilità politica.

Il caso italiano è emblematico. Il Piano nazionale adottato nel 2025 testimonia la forza di attrazione della strategia europea e la capacità dell’UE di orientare le politiche nazionali anche in contesti politici eterogenei. Allo stesso tempo, ne mette in luce i limiti: un impianto ampio ma non vincolante, privo di target misurabili e ancora esitante sul terreno cruciale dei dati. È l’immagine fedele di un sistema che funziona per persuasione e coordinamento, ma fatica a produrre cambiamenti rapidi e verificabili.

La Strategia UE contro il razzismo 2026-2030 rappresenta, quindi, un banco di prova decisivo. Collegando l’antirazzismo ai temi della sicurezza, dell’economia, della regolazione digitale e dell’enforcement giuridico, la Commissione tenta di superare le debolezze emerse nel ciclo precedente. Resta da vedere se questa ambizione riuscirà a tradursi in risultati concreti o se, ancora una volta, l’Unione dovrà fare i conti con i confini delle proprie competenze e con la persistente centralità delle scelte nazionali.

In definitiva, il problema non è che l’Europa ignori il razzismo. Il problema è quanto riesca, e riuscirà, a ridurlo. È su questo terreno, più che su quello delle dichiarazioni di principio, che si misurerà la credibilità dell’Unione come spazio di uguaglianza sostanziale.

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23 gennaio 2026. L’Europa rinnova l’impegno per l’uguaglianza LGBTIQ+ (2026-2030)
29 ottobre 2021. Verso un’Unione europea libera dall’antisemitismo: la prima strategia europea 2021-2030
20 novembre 2020. Il diritto di essere sé stessi in Europa: la prima strategia dell’UE per LGBTIQ 2020-2025
23 ottobre 2020. Un piano strategico decennale dell’UE per sostenere i Rom 2021-2030
2 ottobre 2020. Il piano di azione dell’Unione europea contro il razzismo 2020-2025
8 aprile 2016. 8 aprile: giornata internazionale delle popolazioni Rom