QFP 2028-2034 | Da 52 a 16 programmi, verso un bilancio integrato

🇪🇺 Punti chiave

• Razionalizzazione dei programmi UE: da oltre 52 a 16 strumenti principali.
• Obiettivo: ridurre la frammentazione e aumentare leggibilità e coerenza del bilancio.
• Maggiore concentrazione delle risorse in programmi strategici ad alto valore aggiunto europeo.
• Governance semplificata: un quadro unitario con regole comuni di gestione e monitoraggio.
• Impatti dei nuovi Piani PNR/NRP su coesione, PAC, ricerca, innovazione e sicurezza economica.
• Introduzione del nuovo Fondo europeo per la competitività (ECF) come motore centrale.
• Eliminazione di sovrapposizioni tra strumenti nazionali ed europei.
• La semplificazione come leva per efficienza, trasparenza e accountability.

⤷ Analisi completa dei cambiamenti nei programmi UE nell’articolo che segue.

Introduzione

Nel pacchetto legislativo sul Quadro Finanziario Pluriennale (QFP/MFF) 2028–2034, la Commissione europea introduce un cambiamento di prospettiva radicale: come ho anticipato nel precedente articolo, il nuovo bilancio dell’Unione sarà un policy-based budget, superando la tradizionale logica spending-based che ha caratterizzato i cicli precedenti.

L’obiettivo è ridurre la frammentazione e costruire un sistema di programmi finanziari più coerente e integrato, in grado di rafforzare la cooperazione europea in ambiti strategici quali competitività, sicurezza, transizione verde e digitale, decarbonizzazione, sostenibilità ambientale e coesione economica, sociale e territoriale.

I programmi del futuro bilancio a lungo termine dell’UE saranno concepiti come strumenti complementari e non sovrapponibili, mettendo in comune le risorse per sostenere con maggiore chiarezza le priorità politiche dell’Unione, sia all’interno che sul piano globale.

Questo quarto articolo della serie speciale sul QFP 2028–2034 offre una panoramica sull’evoluzione dei programmi e dei fondi dell’UE, analizzando il passaggio dall’attuale mosaico di oltre 52 programmi del QFP 2021–2027 e 8 strumenti speciali al di fuori del QFP, a un’architettura più semplice e leggibile, basata su 16 programmi principali e 3 strumenti speciali.

La programmazione finanziaria 2021–2027: il ponte tra strategia e operatività

La Commissione europea, quindi, propone una profonda razionalizzazione dei programmi dopo il 2027, secondo una logica di massima integrazione dei fondi europei attorno ad obiettivi condivisi.

Il punto di partenza – e lo strumento – per analizzare questa evoluzione è la programmazione finanziaria, introdotta dal 1991 per collegare il QFP al bilancio annuale. In altri termini, possiamo immaginare l’UE come un grande cantiere, nel quale:

• il QFP è il progetto generale, che definisce risorse e priorità politiche (le rubriche);
• il bilancio annuale è il piano operativo, che dettaglia spese anno per anno e programma per programma (titoli di spesa);
• la programmazione finanziaria è la tabella di marcia interna, che guida la Commissione nella pianificazione pluriennale, collegando rubriche e programmi settoriali.

Pur non essendo vincolante per l’Autorità di bilancio, la programmazione finanziaria è essenziale per garantire coerenza tra obiettivi politici e risorse disponibili. Essa viene aggiornata regolarmente:

• con la presentazione del progetto di bilancio annuale;
• in caso di modifiche alle priorità;
• durante le revisioni del QFP o dei bilanci rettificativi.

Un esempio recente è la creazione della piattaforma STEP (Strategic Technologies for Europe Platform). Come è noto, STEP non è un nuovo programma, ma ha permesso di indirizzare le risorse di programmi esistenti verso investimenti strategici, identificando i programmi destinatari attraverso una nuova programmazione finanziaria.

La programmazione finanziaria vigente (2021-2027) e aggiornata è contenuta nei documenti che accompagnano il bilancio 2025: risulta confermata nel progetto di bilancio 2026 pubblicato il 4 giugno 2025 e ora in fase di approvazione.

Essa rappresenta, quindi, la fonte ufficiale per conoscere l’elenco dei programmi e fondi attivi nel QFP 2021–2027: 52 strumenti finanziari suddivisi per Rubriche e, all’interno di ciascuna Rubrica, articolati in 15 poli tematici (cluster).

Aggiungo, per inciso, che i Cluster sono stati introdotti dalla Commissione Juncker (2014-2019) per chiarire gli obiettivi strategici dell’UE attraverso il bilancio annuale, secondo l’approccio Activity Based Management (ABM), applicato dalla Commissione europea sin dal 2001, nell’organizzazione interna delle proprie attività – cui è collegato un sistema di bilancio Activity Based Budgeting (ABB), come ho spiegato in un precedente articolo sul QFP 20212027 al quale rinvio.

Una fotografia del presente per capire il futuro

L’elenco completo dei programmi 2021–2027 – con i dati di spesa e i bandi residui previsti per il biennio 2026–2027 – è riportato nelle tabelle in appendice a questo articolo (le riporto perché si tratta di una base operativa preziosa per amministrazioni, enti territoriali, imprese e progettisti che vogliono utilizzare le opportunità dell’ultimo biennio del ciclo di programmazione attuale).

Ad oggi risultano attivi 52 programmi e fondi inclusi nel bilancio ordinario dell’UE, cui si affiancano 8 strumenti speciali, gestiti al di fuori dei massimali di spesa del QFP.

Questa fotografia del settennato in corso rappresenta il punto di partenza per l’analisi che seguirà: programma per programma e fondo per fondo, esamino come ciascuno di essi evolverà nel prossimo ciclo di programmazione, alla luce delle proposte avanzate dalla Commissione europea per il QFP 2028–2034.

Infatti, nel pacchetto legislativo, in particolare, nella tabella allegata alla comunicazione politica del 16 luglio 2025 [COM(2025) 570], la Commissione ha già delineato uno schema orientativo della futura architettura, indicando 16 nuovi programmi principali, chiamati a sostituire gli attuali e corredati dalle relative dotazioni annuali per il periodo 2028–2034.

L’elenco dei nuovi programmi è riportato nella tavola che segue, suddiviso per Rubrica (Heading) del QFP 2028-2034. Preciso che tutti gli importi citati nell’articolo sono a prezzi correnti.

Per completare il quadro, aggiungo che, nella tavola non sono compresi due strumenti finanziari della Rubrica 3, gestiti attraverso meccanismi speciali:

• Politica estera e di sicurezza comune (PESC), con un importo di 3,4 miliardi di euro;
• Accordi di partenariato per una pesca sostenibile (APPS) e organizzazioni regionali di gestione della pesca (ORGP), con un importo di 1,3 miliardi di euro.

Razionalizzazione non significa abbandono

Prima di procedere, tuttavia, è necessaria una precisazione preliminare: la riduzione del numero complessivo di programmi non implica la soppressione delle politiche o la rinuncia a interi settori di competenza da parte dell’Unione europea. Al contrario, le attività vengono riorganizzate in modo più coerente e integrato.

Un esempio emblematico è il Programma LIFE per l’ambiente e l’azione per il clima. Nel nuovo QFP 2028–2034 non è più presentato come programma autonomo, ma le sue azioni sono redistribuite tra:

• le Azioni dell’Unione nella nuova Rubrica 1 (“Coesione, agricoltura e zone rurali, questioni marittime, prosperità e sicurezza”);
• il Fondo europeo per la competitività (ECF), collocato nella Rubrica 2 (“Competitività, prosperità e sicurezza).

In altre parole, il programma LIFE non scompare: cambia casa, continuando a finanziare progetti ambientali e climatici ma all’interno di un disegno più integrato, secondo una diversa logica.

Lo stesso accadrà per altri programmi, quali EU4Health, le cui azioni sono riallocate in rubriche e fondi più ampi, così da evitare duplicazioni e migliorare la complementarità con le politiche collegate.

Un bilancio meno frammentato

Come anticipato nel precedente articolo sulla riforma del QFP 2028–2034, la Commissione europea propone di inaugurare un nuovo corso nella gestione del bilancio dell’Unione, puntando su un sistema più leggibile, coerente e integrato.

La logica è semplice: passare da oltre 52 programmi distinti del QFP 2021–2027 a 16 programmi principali, con l’obiettivo di ridurre la frammentazione e aumentare l’impatto delle politiche europee.

I cambiamenti proposti si articolano lungo quattro direttrici principali:

1. Accorpamento dei fondi concorrenti
   Raggruppamento di 14 fondi e programmi a gestione concorrente, insieme a una parte delle attività oggi gestite direttamente dalla Commissione ma con risorse pre-allocate agli Stati membri (per un totale di 21 linee di bilancio), in un Fondo europeo integrato (Fondo PNR) destinato a sostenere i Piani di partenariato nazionali e regionali (Piani PNR/NRP Plans).
2. Fusione dei programmi a gestione diretta
   Creazione del Fondo europeo per la competitività (ECF – European Competitiveness Fund), che ingloberà 33 linee di bilancio, tra le quali 14 programmi a gestione diretta, per sostenere ricerca, innovazione, digitale, energia e difesa.
3. Unificazione degli strumenti per l’azione esterna
   Costituzione del programma unico Europa globale, che raggruppa i 7 programmi di finanziamento attuali e razionalizza, quindi, gli strumenti dell’azione esterna, a eccezione di alcune misure che, per vincoli giuridici, dovranno restare autonome.
4. Un sistema di monitoraggio unico e centralizzato
   Introduzione di un performance framework comune, che ridurrà gli attuali oltre 5.000 indicatori eterogenei a circa 900 indicatori armonizzati, consentendo di misurare e aggregare i risultati a livello di bilancio dell’UE.

Nei paragrafi che seguono analizzerò nel dettaglio ciascuno di questi cambiamenti, spiegandone le ragioni e le implicazioni concrete per la programmazione finanziaria europea.

Rubrica 1. Un Fondo PNR integrato ma non uniforme

Il primo grande cambiamento proposto dalla Commissione europea riguarda i programmi a gestione concorrente e alcune attività di programmi a gestione diretta che prevedono assegnazioni preventive (pre-allocazioni) agli Stati membri.

Nel Quadro Finanziario Pluriennale 2028–2034, 21 fondi preassegnati agli Stati membri, che comprendono 14 fondi a gestione concorrente, saranno riuniti in un unico Fondo europeo integrato (Fondo PNR) [COM(2025) 565], attuato attraverso tre strumenti, a ciascuno dei quali dedicherò uno specifico approfondimento nei prossimi articoli:

• i Piani di partenariato nazionali e regionali;
• il Piano Interreg;
• lo Strumento dell’Unione (EU Facility).

Questa riforma ha l’obiettivo di:

• semplificare la programmazione finanziaria;
• ridurre i tempi di approvazione;
• favorire sinergie tra strumenti;
• garantire coerenza tra obiettivi e risorse;
• rispettare le specificità di ciascun fondo, disciplinate da regolamenti dedicati.

I Piani di partenariato costituiranno il fulcro della nuova Rubrica 1 del QFP 2028–2034, dedicata a “Coesione economica, sociale e territoriale, agricoltura, prosperità e sicurezza nelle aree rurali e marittime”. Per inciso, aggiungo che il pacchetto della Rubrica 1 include anche il Sostegno alla comunità turco-cipriota, che sarà regolato separatamente, al di fuori dei Piani PNR/NRP.

È importante sottolineare che, pur con l’adozione di un Regolamento quadro PNR, alcuni fondi manterranno una disciplina autonoma definita da regolamenti settoriali specifici, in ragione delle caratteristiche giuridiche o territoriali. Questo approccio mira a garantire flessibilità senza rinunciare alla semplificazione: in caso di conflitto normativo, prevalgono sempre le disposizioni del regolamento generale sul Fondo PNR.

I 14 fondi a gestione concorrenti raggruppati sono elencati nella seguente tavola.

Molti osservatori riconosceranno in questo Regolamento PNR la logica di base dell’attuale Regolamento (UE) 2021/1060 sulle disposizioni comuni (RDC), applicato ai Fondi strutturali, al JTF, al FEAMPA e ai tre fondi HOME (affari interni, migrazione, frontiere esterne).

Tuttavia, le differenze rispetto al RDC 2021/1060 non sono marginali, come vedremo nei prossimi paragrafi.

1.1. Le ragioni della riforma: la frammentazione attuale (QFP 2021–2027)

Nel periodo 2021–2027, i fondi dell’UE con dotazioni preassegnate a livello nazionale sono attuati attraverso una galassia di programmi nazionali e regionali, così distribuiti;

A questi si aggiungono i 27 piani sociali e climatici previsti a partire dal 2026, portando il totale a circa 540 strumenti di finanziamento distinti.

E’ evidente che questa estrema frammentazione rende complessa la gestione e la programmazione delle risorse. Il passaggio a un Fondo unico integrato (il Fondo PNR) e, quindi, a 27 Piani nazionali e a un Piano Interreg, rappresenta una svolta strategica, con l’obiettivo finale di rendere il bilancio europeo più leggibile, coordinato e orientato ai risultati, e numerosi obiettivi intermedi tra i quali la semplificazione dei programmi nazionali e regionali, l’accelerazione della approvazione e delle eventuali modifiche, il maggiore impatto politico e territoriale.

Rubrica 2. Il Fondo europeo per la competitività

Il secondo cambiamento strutturale del QFP 2028–2034 riguarda la semplificazione dei programmi a gestione diretta.

Al centro di questa riforma si colloca il Fondo europeo per la competitività (ECF) [COM(2025) 555], fulcro della nuova Rubrica 2 – “Competitività, prosperità e sicurezza”.

Questo nuovo strumento sarà centrale per la strategia di crescita europea e per gli investimenti in ricerca, innovazione, digitale, energia e difesa.

Con una dotazione complessiva di 409 miliardi di euro, il fondo riunisce programmi chiave come Orizzonte Europa e, con l’aggiunta delle risorse del Fondo per l’innovazione (che rimane fuori bilancio, soprattutto per la imprevedibilità delle entrate), gli investimenti destinati alla competitività raggiungeranno 450,5 miliardi di euro.

L’ECF raggrupperà le attività di 14 programmi oggi distinti (e altre linee di bilancio, per un totale di 33), come evidenzia la seguente tabella di sintesi.

Il Fondo opererà sulla base di un corpus unico di norme, semplificando e accelerando l’accesso ai finanziamenti, in particolare per le piccole e medie imprese. Seguendo le raccomandazioni della relazione Draghi, sarà orientato alla promozione dei beni pubblici europei e sosterrà settori strategici per la competitività dell’Unione:

• transizione ecologica e decarbonizzazione industriale
• resilienza e sicurezza, industria della difesa e spazio
• leadership digitale
• salute, biotecnologie, agricoltura e bioeconomia

Inoltre, offrirà servizi di consulenza ai promotori di progetti, favorendo una maggiore qualità e impatto degli investimenti.

Il programma Orizzonte Europa [COM(2025) 543], riconosciuto a livello mondiale per il suo ruolo nella ricerca e nell’innovazione, continuerà a operare come programma autonomo, ma sarà strettamente integrato con il Fondo europeo per la competitività, attraverso programmi di lavoro congiunti e norme condivise.

In questo contesto, aggiungo che il programma Euratom [COM(2025) 594] continuerà a finanziare la ricerca e la formazione nel settore nucleare, contribuendo altresì al progetto ITER per la fusione.

Infine, il Fondo PNR istituito dal Regolamento PNR fornirà un sostegno rafforzato agli investimenti nella difesa, nella sicurezza e nello spazio, con un aumento significativo delle risorse rispetto al QFP attuale. La Commissione propone anche di integrare fondi per la difesa nei Piani di partenariato nazionali e regionali, e di creare una riserva per la mobilità militare all’interno del nuovo Meccanismo per collegare l’Europa.

Lo Strumento europeo per la pace continuerà a operare fuori bilancio, contribuendo agli sforzi dell’UE per la prevenzione dei conflitti, la sicurezza internazionale e il finanziamento delle missioni militari, secondo le decisioni del Consiglio.

2.1. Oltre il Fondo per la competitività: gli altri programmi della Rubrica 2

Come anticipato nel precedente articolo, accanto all’ECF, la Rubrica 2 comprenderà altri programmi riorganizzati attorno a tre obiettivi strategici:

I. Rafforzare il mercato unico europeo

• Il Meccanismo per collegare l’Europa (CEF) [COM(2025) 547] continuerà a sostenere investimenti nelle infrastrutture di trasporto ed energia (le reti digitali saranno integrate nell’ECF);
• Il Programma per il mercato unico e la dogana [COM(2025) 590] , completamente rivisto e ampliato, sarà integrato con strumenti come Fiscalis, Dogane, Antifrode e lo Strumento per le attrezzature di controllo doganale, per sostenere:
  • il funzionamento del mercato interno;
  • la protezione dei consumatori;
  • la politica di concorrenza;
  • i servizi finanziari e le norme internazionali;
  • le statistiche europee;
  • la cooperazione doganale e fiscale;
  • la lotta contro le frodi.

Alcune azioni precedentemente incluse nel Programma per il mercato unico saranno, invece, riallocate:

• il pilastro PMI sarà integrato nell’ECF;
• le azioni sulla sicurezza alimentare saranno trasferite al Fondo PNR.

II. Investire nell’istruzione, nella democrazia e nei valori europei

• Il programma Erasmus+ [COM(2025) 549], rafforzato e ampliato, includerà anche il Corpo europeo di solidarietà, promuovendo la mobilità, l’impegno civico e la coesione sociale.
• Il nuovo programma AgoraEU [COM(2025) 550] sosterrà la democrazia europea, i media, la cultura e la società civile, assorbendo gli attuali programmi Europa creativa e Cittadinanza, diritti e valori.
• Il programma Giustizia [COM(2025) 463] contribuirà allo sviluppo di uno spazio europeo di giustizia efficiente e digitale.
• Sarà confermato il programma Pericle IV [COM(2025) 461 e 462], dedicato alla lotta contro la contraffazione monetaria.

III. Proteggere le persone e rafforzare la resilienza

• Il nuovo meccanismo di protezione civile dell’Unione e il sostegno alla preparazione e risposta alle emergenze sanitarie [COM(2025) 548] saranno integrati per valorizzare le sinergie tra le due azioni.
• I finanziamenti per la preparazione e la resilienza saranno quintuplicati, raggiungendo 10,7 miliardi di euro.
• L’UE continuerà a sostenere la sicurezza nucleare, sia attraverso la cooperazione internazionale sia mediante la disattivazione degli impianti nucleari in Lituania [COM(2025) 476] e in altri Stati membri [COM(2025) 598].

Con questa architettura, la Rubrica 2 si configura come un pilastro strategico del nuovo bilancio UE, capace di integrare competitività, resilienza e valori democratici in un’unica visione coerente.

Rubrica 3. Europa globale: una nuova architettura per l’azione esterna dell’UE

Il terzo pilastro della riforma del QFP 2028–2034 riguarda la razionalizzazione dell’azione esterna dell’Unione europea. La nuova Rubrica 3 – Europa globale concentra in un unico quadro le principali politiche di cooperazione, sviluppo e risposta alle crisi, con l’obiettivo di rafforzare il ruolo geopolitico dell’UE e renderla un attore globale più visibile e incisivo.

Al centro di questa riforma si colloca il nuovo strumento Europa globale [COM(2025) 551], con una dotazione complessiva di 200 miliardi di euro, di cui 25 miliardi riservati agli aiuti umanitari. La sua missione sarà:

• ottimizzare e consolidare 7 programmi oggi frammentati;
• garantire coerenza strategica tra le diverse linee di azione;
• assicurare risposte rapide ed efficaci a crisi geopolitiche, umanitarie e climatiche.

Lo strumento Europa globale sarà integrato da programmi specifici che, per vincoli giuridici o di trattato, dovranno restare separati. In particolare:

• il sostegno ai Paesi e territori d’oltremare (PTOM) [COM(2025) 599], che sarà rafforzato;
• le azioni della Politica estera e di sicurezza comune (PESC), che continueranno a essere finanziate attraverso strumenti dedicati.

In sintesi, la nuova architettura della Rubrica 3 rappresenta un salto di qualità: l’UE potrà superare l’attuale frammentazione, coordinare meglio le proprie priorità esterne e accrescere la sua capacità di intervento globale, dalla cooperazione allo sviluppo alla gestione delle crisi, fino alla promozione della sicurezza internazionale.

Il monitoraggio dei programmi e dei fondi UE: semplificazione e centralizzazione

Il performance framework (quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione) dell’UE [COM(2025) 545] è l’insieme di sistemi e strumenti che devono garantire che ogni euro speso produca i risultati attesi. Serve anche a monitorare l’efficacia delle politiche e a fornire a istituzioni, Stati membri e stakeholder dati comparabili sul conseguimento degli obiettivi.

Attualmente la situazione è tutt’altro che semplice:

• la Commissione prepara 30 relazioni diverse sullo stato di avanzamento dei programmi;
• sono attivi oltre 15 cruscotti online dedicati alla performance;
• esistono almeno 10 portali differenti (sportelli unici – one-stop-shops) che forniscono informazioni sui fondi UE.

Questo mosaico di fonti frammentate rende difficile per i beneficiari orientarsi, aumenta i costi amministrativi e riduce la trasparenza complessiva del bilancio europeo.

Verso un bilancio europeo più integrato e strategico

Con il QFP 2028–2034, la Commissione propone un salto di qualità:

• un sistema armonizzato di monitoraggio e rendicontazione, con una metodologia unica per misurare spese e risultati in ambiti chiave come clima, biodiversità, obiettivi ambientali e sociali;
• riduzione drastica degli indicatori, che passano da oltre 5.000 a circa 900, consentendo alle autorità di gestione di ridurre i costi di rendicontazione e migliorare l’aggregazione dei risultati a livello di bilancio UE;
• un portale unico di accesso online per i beneficiari, che sostituirà la frammentazione attuale di piattaforme e cruscotti, rendendo più semplice e trasparente la ricerca delle opportunità di finanziamento.

Queste innovazioni non sono meri interventi tecnici, ma incarnano una visione politica del bilancio europeo come strumento integrato, leggibile e coerente con le priorità strategiche dell’Unione. L’obiettivo è rafforzare trasparenza, accountability e accessibilità ai fondi.

Implicazioni per chi lavora con i fondi e i programmi UE

Per chi lavora nella programmazione e progettazione UE, le novità del QFP 2028–2034 comporteranno:

• accesso più chiaro e centralizzato ai fondi europei;
• maggiore coerenza tra strumenti, con meno sovrapposizioni;
• strumenti comuni di monitoraggio e valutazione, che semplificheranno la rendicontazione;
• un aumento della concorrenza nei bandi, grazie a una configurazione più “pan-europea”.

Programmatori, enti e consulenti dovranno, quindi:

• aggiornare le proprie strategie di posizionamento e partnership;
• approfondire le nuove logiche di accorpamento e governance;
• rafforzare le competenze trasversali, data l’integrazione crescente tra innovazione, ambiente, coesione e sicurezza.

Una svolta strategica per il bilancio dell’Unione

Il QFP 2028–2034 non è solo un nuovo esercizio contabile, ma una riforma strutturale del bilancio europeo. Con la razionalizzazione dei programmi e il passaggio da oltre 50 strumenti a 16 programmi principali, la Commissione punta a un bilancio più leggibile, flessibile e orientato ai risultati.

Per chi lavora con fondi e programmi europei, il messaggio è chiaro:

• il futuro bilancio sarà più integrato, con regole armonizzate e meno frammentazione;
• sarà più accessibile, grazie a portali unici, indicatori semplificati e monitoraggi comparabili;
• sarà più strategico, perché ogni euro speso sarà legato a priorità politiche comuni e a obiettivi di impatto misurabile.

Arrivati a questo punto, il lettore dovrebbe avere in mano una bussola affidabile per interpretare la logica del nuovo QFP 2028–2034 e per attrezzarsi, fin da subito, alle sfide e alle opportunità che questo ciclo aprirà.

Nel prossimo articolo approfondirò il cuore della nuova architettura: il Fondo PNR, che sostituirà la galassia di fondi in gestione concorrente e diventerà il fulcro della Rubrica 1.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Tutti i documenti ufficiali citati in questo articolo sono disponibili nella sezione Speciale QFP 2028–2034.

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Aggiornamenti successivi e articoli collegati

Gli articoli della serie speciale dedicata al Quadro finanziario pluriennale 2028–2034, con i relativi link, sono disponibili nella pagina del blog “Analisi“.

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Appendice: Programmazione finanziaria UE 2021-2027 – Elenco dei programmi e dei fondi