Analisi del documento SWD(2024) 170 sulla valutazione dell’impatto di LEADER e sul contributo allo sviluppo territoriale equilibrato.

Introduzione

Nell’Unione europea siamo all’inizio di un nuovo ciclo istituzionale che, oltre al rinnovo delle principali Istituzioni, comporta anche una riforma delle principali politiche. La neo-rieletta Presidente della Commissione europea, nel programma politico presentato al Parlamento europeo il 18 luglio scorso ha già anticipato alcuni orientamenti relativi alla programmazione post-2027, che ho sintetizzato in un precedente articolo del blog.

E’, quindi, un momento in cui sono analizzate e messe in discussione tutte le politiche e i programmi condotti sono a oggi dall’Unione europea, soprattutto sulla base delle evidenze empiriche che emergono dalla loro valutazione.

In questo contesto, nelle scorse settimane la Commissione ha pubblicato due nuovi studi che esaminano il contributo dei finanziamenti dell’Unione allo sviluppo delle aree rurali e valutano l’impatto dell’approccio LEADER nelle medesime aree: entrambi gli studi indagano l’impatto della politica agricola comune (PAC), nell’affrontare le esigenze delle aree rurali e nell’affrontare le azioni stabilite nella Visione a lungo termine per le aree rurali, una strategia della Commissione europea pubblicata il 30 giugno 2021.

In questo articolo mi soffermerò sullo studio della Commissione intitolato: “Valutazione dell’impatto di LEADER sullo sviluppo territoriale equilibrato”: a piè di pagina, comunque, riporto i link per la consultazione dei due studi.

Per inciso, questo studio della Commissione è il primo dopo la valutazione assai critica su LEADER da parte della Corte dei Conti dell’Unione europea, contenuta in una Relazione speciale del 6 luglio 2022, per la quale rinvio ad altro articolo di questo blog.

 

1. Contesto storico e obiettivi del programma LEADER

Il programma LEADER, acronimo di “Liaison Entre Actions de Développement de l’Économie Rurale“, è stato istituito come iniziativa comunitaria nel 1991, con l’obiettivo di promuovere uno sviluppo rurale basato su un approccio dal basso verso l’alto (bottom-up).

Questo approccio è stato concepito per mobilitare le risorse locali e incoraggiare la partecipazione attiva delle comunità locali nella progettazione e attuazione di strategie di sviluppo locale (LDS – Local Development Strategies).

Durante il periodo di programmazione 2014-2022, LEADER è stato integrato in un contesto più ampio come parte dello strumento denominato “sviluppo locale guidato dalle comunità” (CLLD – Community-Led Local Development), permettendo l’utilizzo di fondi multipli, quali il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e il Fondo europeo per gli Affari Marittimi e la Pesca (FEAMP).

 

2. Logica di Intervento e struttura del Programma

La logica di intervento di LEADER si basa su una serie di principi fondamentali, che includono:

  • Approccio dal basso verso l’alto, attraverso il coinvolgimento attivo delle comunità locali nella definizione delle loro priorità di sviluppo;
  • Partenariati pubblico-privati, consistente nella collaborazione tra attori pubblici e privati a livello locale per la realizzazione delle strategie;
  • Approccio territoriale, nel senso di una messa a fuoco delle strategie e dei relativi interventi in un determinato ambito territoriale;
  • Strategie integrate e multisettoriali di sviluppo, quindi, relative alle dimensioni economiche, ambientali, sociali e culturali del territorio interessato;
  • Innovazione, attraverso la promozione di metodi e pratiche innovative di sviluppo locale;
  • Networking e cooperazione con il sostegno alla facilitazione dello scambio di esperienze e della cooperazione tra diverse aree geografiche e attori locali, sia a livello regionale e nazionale (inter-territoriale) che europeo (transnazionale).

 

3. Attuazione e sfide principali

Osserva la Commissione che l’attuazione di LEADER varia significativamente tra i diversi Stati membri e regioni dell’Unione europea.

Uno degli elementi centrali del documento della Commissione europea è la valutazione della qualità dell’implementazione di questi principi fondamentali del programma nei vari Gruppi di azione locale (GAL o LAG – Local Action Groups) che, nella programmazione 2014-2022 sono stati 2.894, con una concentrazione particolarmente elevata in Germania, Spagna, Francia, Polonia e Romania (questi cinque paesi da soli rappresentano circa la metà di tutti i GAL attivi).

La qualità dell’implementazione è stata un fattore cruciale che ha influenzato la capacità di LEADER di raggiungere i suoi obiettivi.

In sintesi, è stato osservato che i GAL con un’implementazione più completa dei principi fondamentali di LEADER tendono a conseguire risultati migliori, specialmente in termini di miglioramento della governance locale e dell’inclusione sociale.

3.1. Innovazione

L’innovazione è emersa come uno degli aspetti meno sviluppati del programma. Sebbene fosse considerata importante durante il processo di selezione delle strategie locali, in pratica molte regioni hanno faticato a promuovere innovazioni significative.

Il documento suggerisce che il contesto locale deve favorire la sperimentazione e accettare il rischio, il che può implicare una revisione delle modalità di finanziamento e gestione dei progetti per renderli più flessibili.

3.2. Cooperazione

La cooperazione, sia inter-territoriale che transnazionale, è un altro aspetto cruciale del programma.

Tuttavia, l’implementazione di progetti di cooperazione è stata limitata da diverse barriere, tra cui la complessità burocratica e le differenze nelle normative e nelle priorità tra le diverse regioni. Questo ha limitato il numero di progetti di cooperazione transnazionale, nonostante il potenziale valore aggiunto che tali progetti potrebbero apportare.

 

4. Impatto del programma e valore aggiunto

Uno degli obiettivi chiave di LEADER è il miglioramento del capitale sociale e della governance locale.

L’analisi indica che LEADER ha contribuito positivamente a entrambi questi aspetti, sebbene la misurazione del capitale sociale resti ancora una sfida a causa della sua natura intangibile.

4.1. Governance locale

Il programma ha rafforzato la governance locale migliorando la partecipazione degli attori locali nel processo decisionale. Questo ha portato a una maggiore inclusione delle comunità locali nella gestione dello sviluppo territoriale, facilitando una maggiore coesione sociale e una migliore integrazione delle politiche locali con quelle regionali e nazionali.

4.2. Capitale Sociale

Il capitale sociale, definito come la rete di relazioni e il livello di fiducia all’interno di una comunità, è stato uno degli effetti positivi più significativi di LEADER.

Gli indicatori utilizzati per misurare il capitale sociale hanno mostrato che le aree coperte da GAL hanno registrato miglioramenti significativi rispetto a misure di sviluppo rurale non-LEADER.

Questo è indicativo del fatto che l’approccio dal basso verso l’alto di LEADER favorisce la costruzione di reti di fiducia e cooperazione a livello locale.

4.3. Valore aggiunto

Il valore aggiunto di LEADER risiede nella sua capacità di rafforzare la governance locale, aumentare il capitale sociale e generare risultati concreti che rispondono alle specifiche esigenze delle comunità rurali. Questo approccio integrato e partecipativo ha dimostrato di essere più efficace rispetto a metodi centralizzati, in quanto favorisce una maggiore aderenza ai bisogni locali e promuove la partecipazione attiva delle comunità nel proprio sviluppo.

In definitiva, LEADER rappresenta un modello di sviluppo territoriale che valorizza le risorse endogene delle comunità e le loro capacità di autogestione, offrendo un contributo significativo allo sviluppo sostenibile e inclusivo delle aree rurali dell’Unione Europea.

 

5. Limiti e fattori esterni

Il documento, infine, evidenzia diverse limitazioni che hanno influenzato l’efficacia del programma:

Il programma LEADER, infatti, nonostante i suoi successi, ha affrontato vari limiti durante il periodo di attuazione 2014-2022. Questi limiti hanno influenzato la capacità del programma di raggiungere pienamente i suoi obiettivi.

Tra i limiti interni del programma, lo studio della Commissione europea evidenzia i seguenti:

  1. finanziamenti limitati: uno dei principali limiti di LEADER è stato il budget relativamente ridotto rispetto ai bisogni delle aree rurali europee. Anche se il programma ha coperto una vasta porzione della popolazione rurale dell’Unione europea, le risorse finanziarie erano insufficienti per affrontare tutte le sfide di sviluppo in modo esaustivo. La dimensione media dei fondi destinati a ciascun GAL era limitata, con un budget medio di circa 4 milioni di euro per un periodo di nove anni. Questa limitazione finanziaria ha ridotto la capacità di realizzare progetti di grande impatto e ha condizionato le capacità di innovazione e sviluppo su larga scala. Inoltre, pur avendo accesso a più fondi (EAFRD, ERDF, ESF, EMFF), l’uso di questi fondi in LEADER è stato spesso limitato dalla complessità del loro coordinamento. Non tutti i GAL sono riusciti a sfruttare appieno le opportunità offerte dai fondi multipli, limitando così l’impatto potenziale delle loro strategie di sviluppo locale;
  2. tempistiche di attuazione: molti progetti hanno iniziato a produrre risultati significativi solo verso la fine del periodo di programmazione, complicando la valutazione dell’impatto complessivo di LEADER. I ritardi hanno riguardato sia il processo di approvazione delle strategie che di selezione dei GAL, sia l’erogazione dei fondi;
  3. complessità amministrativa: la gestione del programma LEADER ha richiesto un significativo sforzo amministrativo sia da parte dei GAL che delle Autorità di gestione. La complessità delle procedure burocratiche e delle regole di implementazione ha spesso rallentato il progresso dei progetti. In particolare, la cooperazione transnazionale è stata ostacolata da differenze normative tra Stati membri, complicando ulteriormente la realizzazione di progetti comuni.

 

Inoltre, diversi fattori esterni hanno influenzato l’implementazione e l’efficacia del programma LEADER:

  1. Crisi economica e sociale: il contesto economico generale, inclusi gli effetti della crisi finanziaria globale e la recessione economica in alcune regioni europee, ha rappresentato una sfida significativa per l’implementazione dei progetti LEADER. Le restrizioni di bilancio a livello nazionale e regionale hanno spesso limitato la disponibilità di cofinanziamenti necessari per implementare i progetti;
  2. Pandemia di COVID-19: la pandemia ha avuto un impatto drastico sulle attività del programma. Molti progetti sono stati sospesi o cancellati a causa delle restrizioni legate alla pandemia, e i costi operativi sono aumentati, mettendo a rischio la sostenibilità finanziaria dei progetti. L’impossibilità di aumentare i fondi già stabiliti nelle decisioni di finanziamento ha rappresentato una difficoltà significativa per i beneficiari, che hanno dovuto far fronte a costi crescenti con risorse limitate;
  3. Aumento dei costi energetici e inflazione: dal 2022 in poi, l’aumento dei costi energetici e l’inflazione hanno ulteriormente aggravato le difficoltà finanziarie per i progetti in corso. Questo aumento dei costi ha reso ancora più difficile per i beneficiari rispettare i budget previsti, portando in alcuni casi alla cancellazione dei progetti.

 

6. Implicazioni strategiche per il futuro

Queste limitazioni hanno avuto un impatto cumulativo sull’efficacia del programma LEADER, riducendo la capacità di raggiungere i suoi obiettivi in modo completo ed efficace. Sebbene il programma abbia ottenuto successi significativi, specialmente in termini di governance locale e capitale sociale, questi risultati avrebbero potuto essere più ampi e profondi se non fosse stato per le limitazioni finanziarie, amministrative e i fattori esterni sfavorevoli.

Alla luce di questi limiti e fattori esterni, è evidente che il programma LEADER, pur essendo un potente strumento per lo sviluppo rurale, necessita per il futuro di un quadro normativo e finanziario più flessibile e resiliente per poter affrontare efficacemente le sfide future.

Per migliorare ulteriormente l’efficacia del programma, saranno necessarie riforme del programma mirate a:

  • migliorare l’innovazione: creare un contesto che consenta maggiore sperimentazione e accettazione del rischio a livello locale;
  • semplificare la cooperazione: ridurre la complessità burocratica per facilitare la realizzazione di progetti di cooperazione, specialmente di quelli transnazionali.
  • aumentare il budget: considerare un incremento dei fondi disponibili per garantire che le strategie di sviluppo locale possano affrontare in modo efficace i bisogni delle comunità rurali;
  • integrare meglio i fattori esterni: adattare le strategie di sviluppo locale per essere più resilienti a shock esterni come crisi economiche o sanitarie.

 

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Aggiornamenti successivi e articoli collegati

Per approfondire o seguire l’evoluzione dello sviluppo locale e, in particolare, di Leader, si possono consultare i seguenti articoli collegati pubblicati su Fare l’Europa:

21 novembre 2025 – QFP 2028–2034 | Sviluppo locale nei PNR: strumenti e regole UE
31 ottobre 2025 – QFP 2028–2034 | PAC nei PNR e il nuovo ruolo di LEADER
12 agosto 2022 – Leader e sviluppo locale: valutazione 2022 della Corte dei Conti UE
16 luglio 2021 – Il futuro delle zone rurali dell’Europa: una visione, un patto e un piano di azione 2021-2027