QFP 2028-2034 | Piani di partenariato e Fondo PNR: governance e bilancio

🇪🇺 Punti chiave

I Piani di partenariato nazionali e regionali (PNR/NRP) diventano lo strumento unico di co-programmazione UE rivolto ai territori.

Il Fondo PNR integra coesione, PAC, pesca e sicurezza in un quadro unitario.

Governance multilivello: autorità di gestione, agenzie pagatrici, audit e comitati di monitoraggio per ciascun capitolo del PNR ma con coordinamento e responsabilità nazionali.

Dotazione complessiva: 865 miliardi €, con vincoli di destinazione e possibilità di prestiti aggiuntivi.

Regole comuni di performance e monitoraggio per tutte le politiche incluse.

Obiettivo: semplificazione, riduzione dei costi amministrativi e maggiore orientamento ai risultati.

Rafforzato il collegamento con le raccomandazioni specifiche per Paese e il Semestre europeo.

PNR come architrave della programmazione UE 2028–2034.

⤷ Nell’articolo che segue le regole di governance e il ruolo del nuovo Fondo PNR.

Introduzione

Nell’articolo precedente della serie speciale dedicata al Quadro Finanziario Pluriennale UE 2028–2034 ho analizzato la razionalizzazione dei programmi UE; con questo quinto approfondimento di Fare l’Europa l’attenzione si concentra ora sui nuovi Piani di partenariato nazionali e regionali (Piani PNR/NRP Plans).

Cuore operativo del “Fondo europeo per la coesione economica, territoriale e sociale, l’agricoltura e lo sviluppo rurale, la pesca e la politica marittima, la prosperità e la sicurezza” (d’ora in avanti, Fondo PNR o Fondo comune), essi rappresentano una delle principali innovazioni del prossimo ciclo di programmazione, sostituendo i fondi a gestione concorrente del periodo 2021–2027 con un unico quadro integrato.

Analizzerò struttura, governance e bilancio del Fondo PNR offrendo una guida tecnica per chi opera con i fondi UE.

Che cos’è il Fondo PNR 2028-2034: struttura, obiettivi e base giuridica

La proposta di regolamento che istituisce il Fondo PNR 2028-2034 (regolamento PNR) [COM(2025) 565], parte centrale della Rubrica 1 del futuro quadro finanziario pluriennale dell’Unione europea, rappresenta una delle riforme più organiche della finanza europea degli ultimi decenni.

Il testo riunisce in un unico quadro giuridico strumenti oggi separati, definendo:

i compiti, gli obiettivi prioritari e l’assetto organizzativo del Fondo;
l’accorpamento di Fondi strutturali (FESR e FSE+), Fondo di coesione, strumenti della PAC e della PCP, fondi per la sicurezza, l’asilo, le migrazioni, le frontiere e Fondo sociale per il clima;
l’integrazione del sostegno alla difesa e alla sicurezza dell’Unione europea, con una chiara apertura a nuove priorità geopolitiche;
le regole finanziarie per l’attuazione dei tre strumenti operativi: Piani di partenariato nazionali e regionali (Piani PNR/NRP Plans), Piano Interreg ed EU Facility;
la dotazione finanziaria complessiva per il periodo 1° gennaio 2028 – 31 dicembre 2034.

In parallelo, la proposta modifica due regolamenti chiave per garantire coerenza e semplificazione normativa:

il Regolamento (UE) 2023/955, istitutivo del Fondo sociale per il clima, strutturalmente integrato nel Fondo PNR
il Regolamento finanziario (UE, Euratom) 2024/2509, che disciplina il bilancio generale dell’Unione.

Ne risulta un quadro unitario, razionalizzato e sistemico, che punta a rafforzare la capacità di intervento dell’Unione di fronte alle sfide economiche, sociali, ambientali e di sicurezza del prossimo decennio.

Oggetto del regolamento: un regolamento-quadro unico per i fondi UE a gestione concorrente 2028–2034

La proposta di regolamento PNR è accompagnata, oltre che da 18 allegati tecnici, da un pacchetto di 9 regolamenti settoriali. Questi ultimi recano disposizioni integrative e attuative, ma non hanno natura speciale o derogatoria: in caso di conflitto prevalgono sempre le norme del regolamento PNR (articolo 1 del medesimo regolamento).

I 9 regolamenti riguardano:

il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), comprensivo delle norme sulla cooperazione territoriale europea (Interreg), e il Fondo di coesione [COM(2025) 552];
il Fondo sociale europeo (FSE+) [COM(2025) 558];
l’attuazione della politica agricola comune (PAC) [COM(2025) 560];
la modifica del regolamento sulle Organizzazioni comuni di mercato (OCM) [COM(2025) 565];
il programma “Frutta, verdura e latte nelle scuole” (EU School Scheme), volto a promuovere corretti stili alimentari e a sostenere la filiera agricola [COM(2025) 554];
l’attuazione della politica comune della pesca (PCP) e della politica marittima dell’Unione [COM(2025) 559];
il sostegno UE in materia di asilo, migrazione e integrazione (2028-2034) [COM(2025) 540];
il sostegno UE alla gestione integrata delle frontiere e alla politica dei visti (2028-2034) [COM(2025) 541];
il sostegno UE alla sicurezza interna (2028-2034) [COM(2025) 542].

Questa scelta riflette una duplice logica:

da un lato, razionalizzare il quadro normativo, superando la frammentazione che ha complicato la gestione finanziaria nei cicli precedenti;
dall’altro, preservare la specificità funzionale dei singoli fondi e politiche (coesione, PAC, PCP, sicurezza, migrazione), dotandoli di norme dettagliate e coerenti con le rispettive finalità.

Ribadisco che definire tali regolamenti come integrativi ma non derogatori equivale ad attribuire al regolamento istitutivo del Fondo PNR il ruolo di quadro giuridico di riferimento gerarchicamente prevalente. Ne deriva un’architettura unitaria, capace di garantire coerenza sistemica e rafforzare la funzione di indirizzo strategico delle istituzioni europee.

Un parallelo con il RDC 2021-2027

Nel ciclo di programmazione 2021-2027, il Regolamento (UE) 2021/1060 (RDC – Regolamento recante Disposizioni Comuni) fissava norme generali e trasversali per FESR, FSE+, Fondo di coesione, FEAMPA e Fondo per una transizione giusta. Si trattava di una cornice comune, che però lasciava ampi margini di autonomia normativa ai singoli regolamenti settoriali, anche attraverso deroghe e discipline speciali.

Il nuovo Regolamento PNR introduce due cambiamenti sostanziali:

maggiore accentramento normativo: mentre il RDC stabiliva disposizioni “orizzontali”, qui si istituisce un vero e proprio regolamento-quadro prevalente, cui i nove regolamenti settoriali si subordinano espressamente;
perimetro più ampio di politiche: il RDC non includeva settori come difesa, sicurezza interna, gestione delle frontiere o il programma della PAC per le scuole. Il nuovo Fondo PNR ingloba, invece, tali ambiti, configurandosi come un “meta-fondo” integrato, che abbraccia coesione economica e sociale, agricoltura e sviluppo rurale, pesca e affari marittimi, ma anche nuove sfide geopolitiche e di sicurezza.

In sintesi, se il RDC 2021-2027 armonizzava regole comuni, il Regolamento PNR mira a unificare e gerarchizzare l’insieme degli strumenti, garantendo coerenza e semplificazione, ma anche un più forte controllo politico e strategico da parte dell’Unione, come dimostra il fatto che i PNR regionali e nazionali saranno valutati dalla Commissione ma approvati dal Consiglio dell’Unione europea, analogamente agli attuali Piani nazionali di ripresa e resilienza (PNRR).

Obiettivi generali e specifici del Fondo PNR 2028–2034: coesione, competitività, sostenibilità e sicurezza

Il nuovo Fondo PNR 2028–2034 nasce con l’ambizione di razionalizzare e integrare 14 strumenti finanziari dell’Unione (l’elenco è disponibile in un precedente articolo), promuovendo una visione unitaria e strategica dell’intervento pubblico europeo che sarà attuato attraverso tre strumenti, distinti ma integrati: i Piani PNR, il piano Interreg e lo strumento dell’Unione (EU Facility).
Come ho anticipato, questo articolo è dedicato ai Piani PNR: nei prossimi saranno approfonditi gli altri due strumenti del Fondo.

La finalità generale

L’articolo 2 della proposta di regolamento PNR stabilisce la finalità generale (overall aim) del Fondo che consiste nel:

«promuovere la coesione economica, sociale e territoriale, lo sviluppo sostenibile e la competitività dell’Unione, la sua sicurezza e la sua preparazione».

Cinque obiettivi generali

Questa finalità è espressa attraverso cinque obiettivi generali (general objectives), che descrivono la missione complessiva del Fondo (articolo 2):

ridurre gli squilibri regionali nell’Unione e il ritardo delle regioni meno favorite e promuovere la cooperazione territoriale europea;
sostenere un’occupazione di qualità, l’istruzione e le competenze e l’inclusione sociale;
sostenere l’attuazione della PAC dell’Unione;
sostenere l’attuazione della politica comune della pesca (PCP);
proteggere e rafforzare la democrazia nell’Unione e affermare i valori dell’Unione conformemente all’articolo 2 del Trattato sull’Unione europea (TUE).

Cinque obiettivi specifici e 28 ambiti di intervento

Gli obiettivi generali sono, a loro volta, declinati in cinque obiettivi specifici (specific objectives), ciascuno articolato in diversi ambiti di intervento, per un totale di 28 ambiti, elencati e descritti nell’articolo 3 della proposta di regolamento PNR.
Come in passato, la Commissione ha predisposto un Template uniforme (Allegato V) per la redazione dei Piani di partenariato, nel quale l’individuazione e la giustificazione degli obiettivi specifici costituiscono il punto di partenza per la stesura dei Piani PNR.

Nella tabella che segue sono elencati i 5 obiettivi specifici del Fondo PNR e una sintesi dei 28 ambiti di intervento ad essi collegati.

Tabella con obiettivi specifici e ambiti di intervento del PNR 2028-2034

Il vincolo di coerenza con i piani nazionali ed europei

Gli obiettivi specifici non sono meri indirizzi, ma cerniere vincolanti che collegano la programmazione del Fondo PNR alle principali strategie UE 2024-2029 e nazionali. Gli Stati membri devono motivare le scelte non solo in relazione alle sfide individuate nelle raccomandazioni per Paese del semestre europeo di coordinamento delle politiche fiscali nazionali, nel Pilastro europeo dei diritti sociali (e nei recenti piani di azione) e nelle (future) raccomandazioni sulla PAC, ma anche dimostrare coerenza con:

i piani strutturali fiscali nazionali a medio termine, nell’ambito della nuova governance economica UE [regolamento (UE) 2024/1263];
i piani nazionali di ripristino della natura [regolamento (UE) 2024/1991];
i piani nazionali energia e clima [regolamento (UE) 2018/1999];
le roadmap strategiche digitali per il decennio digitale 2030 [decisione (UE) 2022/2481].

Integrazione con le strategie europee

La proposta di regolamento PNR fa del Fondo, quindi, un ponte tra politiche, imponendo coerenza con le più recenti iniziative strategiche UE, alcune delle quali ho già presentato in precedenti articoli, tra cui:

la Bussola per la competitività;
il Patto per l’industria pulita;
la Strategia sull’Unione delle competenze;
la Visione per l’agricoltura e l’alimentazione;
la Strategia europea per la resilienza idrica;
il Patto europeo per gli oceani;
il Libro bianco sulla difesa europea;
la Strategia per il mercato unico;
gli atti legislativi sull’industria Net Zero e sulle materie prime critiche;
e molti altri piani settoriali (i piani di azione 2024-2029 già adottati dalla Commissione sono quasi un centinaio).

Lettura di sistema

Questo assetto segna un cambio di passo radicale:

il Fondo non è più solo strumento di coesione o PAC, ma diventa meccanismo di integrazione delle diverse dimensioni della governance europea;
le decisioni nazionali dovranno collocarsi in un policy mix multilivello, in cui fondi strutturali, politiche fiscali, transizione verde e digitale, politiche sociali e di sicurezza si rafforzano reciprocamente;
il Fondo PNR diventa il fulcro di un mosaico strategico, orientato a rafforzare unità politica ed economica dell’Unione.

La gestione del Fondo PNR 2028–2034: governance multilivello, partenariato e principi orizzontali

La gestione complessiva del Fondo PNR 2028–2034 – e dei suoi tre strumenti di attuazione – si articola su più livelli, combinando modalità differenti in base agli strumenti previsti:

i Piani di partenariato nazionali e regionali (Piani PNR/NRP Plans) e il Piano Interreg sono attuati in regime di gestione concorrente tra la Commissione europea e gli Stati membri, con la possibilità, per alcune azioni Interreg, di ricorrere anche alla gestione indiretta;
lo Strumento dell’UE (EU Facility), invece, può essere attuato in regime di gestione concorrente, diretta o indiretta, secondo quanto stabilito dalla Commissione nella decisione di finanziamento relativa a ciascuna azione (Union action).

Il principio del partenariato

Per quel che riguarda i PNR/NRP, gli Stati membri sono tenuti a organizzare e attuare i Piani secondo un approccio di partenariato ampio e inclusivo (articolo 6 della proposta di regolamento PNR, che richiama espressamente il Codice di condotta adottato dalla Commissione con il regolamento delegato n. 240/2014), assicurando il coinvolgimento equilibrato di:

istituzioni nazionali e regionali,
autorità locali,
parti economiche e sociali,
rappresentanti della società civile.

Questo principio di governance multilivello richiama la logica già sperimentata nei Fondi strutturali, ma viene rafforzato dalla previsione che la partecipazione dei partner debba essere documentata già in fase di elaborazione e successivamente monitorata nei Comitati di sorveglianza.

Come sottolineato nella Relazione di valutazione d’impatto [SWD(2025) 565], una delle criticità emerse nel ciclo 2021–2027 riguarda la debolezza amministrativa di molti Stati membri, in particolare nella capacità di coordinare autorità centrali, regioni e organismi intermedi.

Questa frammentazione ha generato ritardi, complessità e oneri di gestione.

In questo contesto, il principio di partenariato non è concepito soltanto come requisito di inclusione e trasparenza, ma anche come leva di rafforzamento istituzionale: il coinvolgimento strutturato di regioni, enti locali, parti economiche e sociali e società civile contribuisce a consolidare la capacità amministrativa e a migliorare la qualità complessiva della programmazione e dell’attuazione dei Piani PNR/NRP.

Un recente studio dell’OCSE e della Commissione europea (Building Beneficiary Capacity under EU Cohesion Policy: A Framework for Action for Managing Authorities) ha delineato le priorità di intervento per accrescere le competenze delle Autorità di gestione nella programmazione 2028-2034, considerate condizione imprescindibile per massimizzare l’efficacia della politica di coesione.

In altri termini, le amministrazioni pubbliche titolari dei Fondi UE devono assumersi direttamente la responsabilità degli interventi, evitando un’eccessiva delega a consulenti esterni. Solo attraverso strutture amministrative adeguatamente formate e professionalizzate sarà possibile garantire una gestione pienamente autonoma, coerente e sostenibile nel tempo.

Principi orizzontali e condizioni di ammissibilità

Il principio del partenariato è affiancato da un corpus di principi orizzontali (articoli 7-9), che comprendono:

il rispetto dello Stato di diritto e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, secondo quanto previsto dal Regolamento (UE, Euratom) 2020/2092;
la promozione della parità di genere e della non discriminazione;
l’obbligo di creare sinergie e coordinamento tra il Fondo PNR e gli altri programmi e strumenti finanziari dell’Unione.

Gli articoli 7-9 del regolamento PNR introducono le condizioni orizzontali di accesso, confermando che il diritto ai finanziamenti del Fondo PNR è subordinato al rispetto dei valori fondamentali dell’Unione e delle norme di legalità. Tali condizioni sono monitorate non solo in fase di approvazione dei Piani, ma anche durante tutta la loro attuazione: eventuali violazioni possono condurre a sospensione o correzione finanziaria da parte della Commissione.

Bilancio del Fondo PNR: dotazioni, ripartizioni e criteri di assegnazione 2028–2034

Come anticipato nel precedente articolo sulla razionalizzazione dei programmi UE, per il periodo 1° gennaio 2028 – 31 dicembre 2034, il Fondo PNR dispone di una dotazione complessiva di 865 miliardi di euro (a prezzi correnti), destinati a coesione, PAC, pesca, sicurezza e migrazione: la più grande riforma della spesa UE dalla fine degli anni ’80, quando, con l’Atto Unico europeo nacque, tra le altre, la politica di coesione quale conosciamo oggi.

Ripartizione della dotazione finanziaria

Le risorse complessive del Fondo PNR sono ripartite dall’articolo 10 del regolamento PNR:

Piani di partenariato nazionali e regionali (PNR/NRP): 782,9 miliardi di euro, di cui:
- almeno 217,8 miliardi destinati alle regioni meno sviluppate, con importi minimi garantiti per ciascuno Stato membro;
- almeno 295,7 miliardi per gli interventi della Politica agricola comune (PAC);
- almeno 34,2 miliardi per i fondi connessi a migrazione, frontiere e sicurezza interna:
  - 12 miliardi per asilo, migrazione e integrazione;
  - 15,4 miliardi per la gestione delle frontiere e la politica dei visti;
  - 6,8 miliardi per la sicurezza interna.
Strumento dell’UE (EU Facility): 71,9 miliardi di euro (Titolo IV), con gestione diretta, concorrente o indiretta, in funzione delle singole azioni finanziate.
Piano Interreg: 10,3 miliardi di euro, dedicati alla cooperazione territoriale europea.
Assistenza tecnica della Commissione: fino allo 0,5% della dotazione complessiva, destinata a studi, valutazioni e supporto amministrativo.

Diversamente dalla politica agricola comune (PAC), per la quale il regolamento PNR fissa una dotazione minima vincolata, la Politica comune della pesca e le politiche marittime, oggetto di una proposta di regolamento specifica [COM(2025) 559], non dispongono di uno stanziamento distinto nel bilancio del Fondo. Le relative risorse saranno, quindi, incluse all’interno dei Piani di partenariato nazionali e regionali e saranno quantificate dagli Stati membri in sede di programmazione, in coerenza con gli obiettivi specifici del Fondo.

Ripartizione delle risorse del Fondo PNR a livello UE

Voci di spesa	Importo (mld €)	% sul totale Fondo PNR	Note
Totale Fondo PNR	865,0	100%	Dotazione complessiva 2028–2034
1. Piani di partenariato nazionali e regionali (PNR/NRP)	782,9	90,5%	Comprende PAC, pesca, regioni meno sviluppate, migrazione e sicurezza
1.a Regioni meno sviluppate	≥ 217,8	≥ 25,2%	Importi minimi garantiti per ciascuno Stato membro
1.b Politica agricola comune (PAC)	≥ 295,7	≥ 34,2%	Interventi art. 35 della proposta di regolamento
1.c Migrazione, frontiere e sicurezza interna	≥ 34,2	≥ 4,0%	Fondi “Home”
1.c.1 Asilo, migrazione e integrazione	12,0	1,4%
1.c.2 Gestione frontiere e politica dei visti	15,4	1,8%
1.c.3 Sicurezza interna	6,8	0,8%
2. Strumento dell’UE (EU Facility)	71,9	8,3%	Gestione diretta, concorrente o indiretta (Titolo IV)
3. Piano Interreg	10,3	1,2%	Cooperazione territoriale europea
Assistenza tecnica della Commissione	fino a 0,5%	~0,5%	Studi, valutazioni e supporto amministrativo

Risorse aggiuntive

Oltre a queste voci, la proposta all’articolo 11 prevede ulteriori risorse aggiuntive:

50,1 miliardi di euro provenienti dal Fondo sociale per il clima, contabilizzati come entrate con destinazione specifica esterna: sono esterni al QFP e, quindi, non aumentano il massimale del bilancio UE, ma confluiscono nei PNR/NRP secondo una ripartizione prestabilita. Inoltre, questi importi non concorrono al calcolo degli obiettivi di spesa climatica (35%), perché già contabilizzati in un capitolo distinto;
150 miliardi di euro in prestiti disponibili per gli Stati membri, attraverso lo strumento Catalyst Europe, che ne faranno richiesta in sede di presentazione dei Piani PNR/NRP, al fine di rafforzare la capacità di attuazione dei piani stessi. Anche questi prestiti non incidono sul massimale del QFP, ma sono registrati fuori bilancio, secondo logiche analoghe a quelle sperimentate con il RRF (Recovery and Resilience Facility). E’ l’elemento che segna la “continuità” con NextGenerationEU.

Obiettivi sociali e ambientali

Almeno il 14% della dotazione complessiva del Fondo PNR, compresi gli eventuali prestiti, deve essere destinato al perseguimento degli obiettivi sociali dell’Unione (occupazione, inclusione, diritti sociali). Sono esclusi dal calcolo gli importi PAC e le entrate esterne dal Fondo sociale per il clima. Si tratta di un “vincolo giuridico di destinazione” (non di un obiettivo indicativo), che sarà monitorato annualmente dalla Commissione;
Si applica, inoltre, l’obiettivo generale di destinare almeno il 35% delle risorse totali del QFP alla spesa per il clima e l’ambiente, in linea con il nuovo regolamento sul quadro di monitoraggio delle spese e delle prestazioni [COM(2025) 545]. L’allegato I di quest’ultima proposta di regolamento è dedicato al sistema di tracciamento climatico e stabilisce i codici di intervento da utilizzare.

Modalità di assegnazione

La Commissione europea adotterà un atto di esecuzione per fissare l’importo massimo attribuibile a ciascuno Stato membro, sulla base della metodologia di ripartizione prevista nell’allegato I alla proposta di regolamento PNR. La metodologia di ripartizione tiene conto di PIL pro capite, tasso di disoccupazione, popolazione rurale, superfici agricole e costiere, flussi migratori e altri indicatori settoriali. L’atto di esecuzione della Commissione sarà adottato entro tre mesi dall’entrata in vigore del regolamento, così che gli Stati membri abbiano da subito un quadro delle risorse disponibili per avviare la negoziazione dei Piani PNR/NRP.

La proposta della Commissione è accompagnata da una scheda tecnica di simulazione che mostra come, di fatto, le risorse programmate per il periodo 2028–2034 resteranno sostanzialmente invariate rispetto a quelle del ciclo 2021–2027, per le principali politiche europee.

Secondo tale simulazione, dopo Polonia e Spagna, l’Italia si conferma il terzo beneficiario in ordine di grandezza.

Le allocazioni complessive a prezzi correnti risultano così distribuite (miliardi di euro):

Stato membro	Totale	Allocazione generale	Migrazione, sicurezza e affari interni	Fondo sociale per il clima
Italia	86,6	78,3	2,9	5,4

Rispetto al ciclo 2021–2027, le risorse italiane per coesione e PAC (allocazione generale) si mantengono stabili in valore assoluto:

circa 42,6 miliardi tra FESR, FSE+, JTF e FEAMPA,
circa 36 miliardi per la PAC (FEAGA e FEASR).

Un dato in forte crescita riguarda i fondi Home per la sicurezza e la gestione delle frontiere, che nella simulazione triplicano, passando da circa 1 miliardo di euro a circa 3.

Gli stanziamenti del Fondo sociale per il clima sono già assegnati a programmi nazionali che saranno avviati dal 2026 e successivamente incorporati nei Piani PNR/NRP.

Come approfondirò in un prossimo articolo della serie sul QFP, sarà tuttavia il Governo italiano a gestire direttamente la quota di allocazione generale, con tutte le implicazioni che ciò comporta in termini di responsabilità politica e capacità amministrativa.

Come funzionano i Piani di partenariato 2028-2034: regole, approvazione e revisione

Gli articoli da 21 a 25 della proposta di regolamento PNR definiscono l’ossatura giuridica e politica dei Piani di partenariato nazionali e regionali (PNR/NRP), veri e propri strumenti di programmazione attraverso i quali ogni Stato membro traduce in strategie operative gli obiettivi generali e specifici del Fondo PNR 2028–2034.

Preparazione dei Piani di partenariato: partenariato e struttura dei capitoli

Ogni Stato membro deve elaborare e trasmettere alla Commissione un Piano di partenariato che contenga un pacchetto coerente di riforme, investimenti e interventi. Come ho già evidenziato, la preparazione deve avvenire nel rispetto del principio di partenariato, coinvolgendo autorità regionali e locali, parti economiche e sociali, società civile, con l’obbligo di documentare in dettaglio consultazioni, contributi e modalità di partecipazione.

I Piani si articolano in capitoli nazionali, settoriali e, se del caso, regionali e territoriali, seguendo l’assetto istituzionale di ciascun Paese e la struttura obbligatoria del Template allegato V, il quale, quindi, è suddiviso in due grandi parti:

TITOLO I: PANORAMICA E PARTENARIATO (TITLE I: OVERVIEW AND PROCESS FOR ESTABLISHING THE NATIONAL AND REGIONAL PARTNERSHIP PLAN)
TITOLO II: CAPITOLI (TITLE II: CHAPTERS)

Per semplificare, i “capitoli”, quindi, corrispondono agli attuali programmi nazionali (PN) e regionali (PR) e al piano strategico nazionale per la PAC, con la differenza che non sono oggetto di approvazione autonoma e separata ma sono componenti dell’unico Piano PNR/NRP.

Nei “capitoli” potranno essere inseriti solo nuovi interventi: sono ammissibili al finanziamento, infatti, solo misure avviate dal 1° gennaio 2028, con una deroga per alcune spese già impegnate nella PAC 2023-2027, purché incluse nel nuovo Piano.

Requisiti sostanziali dei Piani: obiettivi, coerenza e condizionalità

Il contenuto dei Piani è estremamente dettagliato e vincolante. Ogni Piano deve:

dimostrare il contributo agli obiettivi generali e specifici del Fondo, con una strategia d’intervento finanziata e giustificata;
rispondere alle sfide individuate nel Semestre europeo e alle raccomandazioni della Commissione;
garantire coerenza con piani e strategie già approvati a livello europeo;
presentare la lista delle misure per capitoli, con obiettivi, milestone e target misurabili, indicatori di risultato e di realizzazione (Allegato IX), tabelle finanziarie standardizzate e categorie di intervento comuni (Allegato V);
rispettare i principi orizzontali (Stato di diritto, Carta, parità di genere, non discriminazione);
garantire concentrazione delle risorse su regioni meno sviluppate, aree rurali, montane, insulari e ultraperiferiche;
assicurare un minimo del 14% di spesa sugli obiettivi sociali e una quota minima di spesa per clima e ambiente, calcolata secondo il sistema di tracciamento climatico dell’Allegato XVII;
includere misure specifiche per agricoltura, pesca, politiche marittime e innovazione;
dimostrare l’esistenza di sistemi di gestione e controllo affidabili.

Approvazione dei Piani: valutazione della Commissione e decisione del Consiglio

La Commissione dispone di un termine massimo di quattro mesi per valutare ciascun Piano di partenariato (o le sue eventuali future modifiche) e per elaborare una proposta di decisione di esecuzione.

Tale decisione è adottata dal Consiglio a maggioranza qualificata e stabilisce in modo vincolante:

l’ammontare delle risorse e dei prestiti assegnati;
l’elenco delle misure approvate, con i relativi obiettivi, milestone e target;
le condizioni specifiche da rispettare per l’erogazione dei pagamenti.

In presenza di misure non conformi ai requisiti del regolamento, il Consiglio può approvare il Piano escludendo le sole componenti contestate, senza bloccare l’intero pacchetto.

Questa procedura segna una novità rilevante rispetto al ciclo 2021–2027, quando i programmi operativi erano approvati direttamente dalla Commissione. Il passaggio alla decisione del Consiglio introduce una dimensione più marcatamente “politica”, assimilando i Piani di partenariato al modello dei Piani nazionali di ripresa e resilienza (PNRR) del Recovery and Resilience Facility (RRF). In tal modo, l’approvazione diventa non solo un atto tecnico-amministrativo, ma un vero e proprio momento di indirizzo politico-strategico dell’Unione.

Modifica e revisione dei Piani: flessibilità e riesame di medio termine

Gli Stati membri possono chiedere modifiche motivate, mentre la Commissione può proporre aggiustamenti in casi giustificati.

Una revisione di medio termine obbligatoria (entro il 31 marzo 2031) consente di riallocare risorse, integrare nuove priorità UE e correggere criticità. In circostanze eccezionali la Commissione può proporre modifiche anche al di fuori di questa scadenza.

Governance dei Piani di Partenariato 2028–2034: nuove regole e attori chiave

La gestione dei Piani di partenariato 2028–2034 si fonda su un’architettura istituzionale, descritta negli articoli da 49 a 53 del regolamento PNR, che, pur riprendendo alcuni elementi già noti dal periodo 2021–2027, viene rafforzata e razionalizzata, introducendo un modello simile ai PNRR finanziati dal Recovery and Resilience Facility (RRF), ma con portata sistemica per tutti i fondi europei interessati.

Innanzitutto, l’articolo 58 del regolamento PNR sancisce che sono gli Stati membri i responsabili ultimi del Piano PNR/NRP:

“Gli Stati membri adottano misure appropriate per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione e garantire che l’utilizzo dei fondi nell’attuazione dei piani sia conforme al diritto applicabile, comprese le norme applicabili in materia di appalti pubblici e aiuti di Stato. In particolare, garantiscono la prevenzione, l’individuazione, la correzione e la segnalazione di irregolarità, tra cui frodi, corruzione e conflitti di interesse“.

Ciò posto, gli Stati membri devono individuare per la gestione del proprio Piano PNR/NRP (articolo 49):

una o più autorità di gestione;
uno o più organismi pagatori (per la PAC devo essere organismi accreditati);
una o più autorità di audit.

Queste autorità devono comunque soddisfare i requisiti chiave stabiliti nell’allegato IV del regolamento PNR, a partire dal rispetto del principio di separazione delle funzioni tra e all’interno delle autorità individuate per il Piano. In proposito, lo stesso regolamento introduce una “corsia preferenziale”: le autorità già operative nel periodo 2021–2027 (coesione, PAC, FEAMPA) si presumono conformi se non hanno ricevuto rilievi dalla Commissione negli audit precedenti.

A sua volta, l’autorità di gestione può designare uno o più organismi intermedi per svolgere determinati compiti sotto la propria responsabilità e sulla base di un accordo scritto.

Ogni autorità di gestione e di audit può essere responsabile di uno o più capitoli del Piano PNR/NRP, purché siano dotate di risorse adeguate per svolgere i propri compiti.

Sin qui, nulla di nuovo rispetto a quanto avviene già oggi nell’ambito delle politiche di coesione e agricola: le funzioni di queste autorità, come delineate negli articoli del regolamento PNR in esame, sono in tutto simili a quelle svolte già oggi.

Inoltre, il regolamento chiarisce che tutte le autorità individuate hanno la possibilità di scambiare informazioni direttamente con la Commissione europea, quindi, hanno un canale diretto.

L’Autorità di coordinamento del Piano PNR/NRP

La novità consiste nel fatto che “Qualora uno Stato membro identifichi più di un’autorità di gestione, istituisce un’autorità di coordinamento“, alla quale l’articolo 50 affida le seguenti funzioni principali:

monitorare l’attuazione del Piano , garantendo al contempo solide pratiche di governance e il mantenimento di un’adeguata capacità amministrativa da parte delle autorità responsabili del Piano;
garantire la coerenza nell’attuazione dei vari capitoli del Piano;
presentare alla Commissione le domande di pagamento per il Piano;
trasmettere alla Commissione le dichiarazioni sulla gestione elaborate e firmate dall’autorità di gestione o dall’organismo pagatore;
garantire i flussi finanziari alle autorità di gestione dei singoli capitoli del Piano, garantendo che con ogni pagamento effettuato dalla Commissione, tali autorità ricevano gli importi loro dovuti, in base ai progressi compiuti nell’attuazione delle misure incluse nei rispettivi capitoli e tenendo conto delle potenziali rettifiche finanziarie derivanti dall’attuazione dei medesimi capitoli;
garantire un quadro per rafforzare la capacità amministrativa delle autorità, delle parti interessate, dei partner e dei beneficiari a livello nazionale e locale e promuovere l’apprendimento e la sperimentazione delle politiche;
supportare il lavoro del comitato di coordinamento del monitoraggio, istituito nel caso in cui il Piano PNR/NRP preveda più comitati di sorveglianza (si veda oltre), fornendo le informazioni necessarie e garantendo il follow-up delle decisioni e delle raccomandazioni;
infine, comunicare ai cittadini dell’Unione gli obiettivi e i risultati del Piano PNR/NRP.

Alcune di queste funzioni possono essere affidate alle autorità di gestione dei singoli capitoli del Piano, mediante accordi scritti: è chiaro, tuttavia, che, in questa delega di funzioni si giocherà l’efficienza nella gestione del Piano stesso, di cui, sempre e comunque, risponde lo Stato membro.

L’autorità di gestione del Piano o dei capitoli del Piano

Per il resto, la vera e propria “macchina operativa” del Piano è e resta l’autorità di gestione. Può essere unica a livello nazionale (nel qual caso svolge anche le funzioni dell’autorità di coordinamento, che non viene istituita), oppure distinta per singoli capitoli, settoriali o territoriali, qualora lo Stato membro scelga di articolare il Piano in più sezioni.

In ogni caso, all’Autorità di gestione l’articolo 51 del regolamento PNR affida i seguenti compiti principali (oltre a quelli eventualmente delegati dall’Autorità di coordinamento, qualora istituita):

selezionare le operazioni con criteri trasparenti e non discriminatori;
svolgere verifiche di gestione (risk-based, documentate ex ante) per assicurare milestone e target, senza dover verificare i costi sottostanti;
adottare misure di prevenzione e correzione di irregolarità (frode, corruzione, conflitti di interesse, doppio finanziamento);
supportare i comitati di monitoraggio istituiti per il singolo capitolo di cui è responsabile e supervisionare eventuali organismi intermedi;
rafforzare la capacità amministrativa di organismi intermedi e beneficiari;
garantire i pagamenti ai beneficiari;
fornire a ciascun beneficiario un documento di concessione dei finanziamenti chiaro con condizioni, piano finanziario e modalità di pagamento;
garantire la visibilità del sostegno UE presso i beneficiari selezionati;
firmare la dichiarazione di gestione e riferire sull’avanzamento delle misure.

Monitoraggio e partecipazione: comitati e reti della PAC

Non mi soffermo sui compiti dell’organismo pagatore (articolo 52) e dell’autorità di audit (articolo 53), poiché ricalcano quelle già svolte oggi, ma mi concentro sul ruolo rafforzato del Comitati di sorveglianza.

Il regolamento PNR, negli articoli da 54 a 57, prevede che ciascuno Stato membro istituisca uno o più comitati di sorveglianza (monitoraggio) per seguire l’attuazione dei “capitoli” del PNR/NRP. Tutti i capitoli devono essere coperti: se il Piano è articolato in più capitoli, lo Stato può istituire più comitati, ciascuno competente per uno o più ambiti tematici. In questo caso, entro tre mesi dall’approvazione del Piano diventa obbligatorio un comitato di coordinamento, incaricato di garantire una visione unitaria e di approvare al livello di Piano gli stessi elementi che i comitati approvano a livello di capitolo. In caso di conflitti prevale comunque la decisione del comitato settoriale, a conferma di una logica di sussidiarietà interna.

Il funzionamento dei comitati è improntato a trasparenza e integrità: ciascuno deve adottare un regolamento interno che disciplini i conflitti di interesse e garantisca la pubblicità delle procedure; verbali, dati e regole devono essere resi disponibili sul portale unico previsto dall’articolo 64. Ogni comitato si riunisce almeno una volta l’anno, analizza lo stato di avanzamento e le criticità e formula raccomandazioni correttive.

Particolare rilievo assume la composizione: i membri sono selezionati tramite procedura pubblica, secondo criteri oggettivi, e devono includere in misura pari o superiore i rappresentanti dei partner del partenariato (enti locali e regionali, parti economiche e sociali, società civile) rispetto ai membri appartenenti alle autorità e agli organismi intermedi. Ogni membro ha diritto di voto, mentre la Commissione partecipa con ruolo consultivo. Si tratta di un rafforzamento netto del principio di governance multilivello: i partner non solo siedono al tavolo, ma contano almeno quanto le autorità.

Sul piano delle funzioni, i comitati di sorveglianza non si limitano a discutere lo stato di attuazione, ma hanno poteri decisionali rilevanti: approvano eventuali modifiche ai capitoli (salvo quelle relative all’EU Facility), i criteri di selezione delle operazioni, la tabella di marcia delle valutazioni, la strategia di comunicazione e le strategie di sviluppo territoriale. Il comitato di coordinamento, a livello di Piano, approva i medesimi elementi con valore generale. Inoltre, in caso di ritardi o difficoltà, può rivolgere raccomandazioni alle autorità di gestione per migliorare l’efficacia delle misure.

Accanto ai comitati, il regolamento istituisce un secondo pilastro di governance partecipativa nel settore agricolo: entro dodici mesi dall’approvazione del Piano, ogni Stato deve creare una Rete nazionale PAC, mentre la Commissione dà vita a una Rete europea PAC. Questi strumenti servono a collegare amministrazioni, organizzazioni, consulenti, ricercatori e altri attori dell’innovazione in campo agricolo e rurale. Le reti hanno una missione ampia:

coinvolgere gli stakeholder nella progettazione e attuazione delle misure PAC del Piano;
supportare le amministrazioni nazionali;
migliorare la qualità degli interventi, diffondere i risultati e promuovere lo scambio di buone pratiche;
rafforzare capacità di monitoraggio e valutazione;
stimolare innovazione e apprendimento tra pari, anche con reti di Paesi terzi.

Queste reti si collegano, inoltre, alle strutture già note come LEADER e ai gruppi operativi PEI-AGRI, favorendo sinergie e scambi tra progetti finanziati. A livello europeo, la Rete PAC assicurerà coerenza, promozione e visibilità, anche attraverso un’identità visiva comune.

In sintesi: i nuovi comitati di monitoraggio e le reti PAC rafforzano la dimensione partecipativa e di trasparenza nella governance dei Piani. I primi assicurano il controllo politico-strategico e la rappresentanza dei partner a livello orizzontale; le seconde costruiscono piattaforme tematiche di apprendimento, soprattutto nel settore agricolo, connettendo amministrazioni, esperti e beneficiari in una logica di rete europea.

Conclusioni: i Piani di partenariato come nuovo pilastro della governance europea

La proposta di regolamento PNR segna un passaggio decisivo nella storia della programmazione finanziaria dell’Unione. I Piani di partenariato nazionali e regionali sostituiscono l’attuale frammentazione di programmi distinti per fondi e settori con un quadro unico, integrato e coerente e, in questo modo, diventano il nuovo pilastro della programmazione europea, integrando politiche agricole, coesione, sicurezza e sostenibilità in un unico strumento del bilancio UE.

Questo nuovo approccio porta con sé una duplice innovazione. Da un lato, esso rafforza la dimensione politica della programmazione, trasformando i Piani in veri e propri contratti vincolanti tra Stati membri e Unione, approvati dal Consiglio e sottoposti a condizioni stringenti di coerenza con le strategie europee. Dall’altro, introduce una semplificazione istituzionale che unifica i canali di dialogo con Bruxelles: un solo Piano per Paese, un solo processo di approvazione, un’unica cornice giuridica, pur lasciando ai singoli capitoli margini di autonomia gestionale.

Il risultato è una governance “ibrida”, che mantiene la prossimità territoriale e settoriale delle autorità locali ma consolida il coordinamento nazionale ed europeo. Monitoraggio e valutazione, grazie al ruolo paritario dei partner e alla trasparenza delle decisioni, diventano strumenti di governo condiviso e non meri adempimenti tecnici.

Sul piano operativo, gli Stati membri dovranno affrontare sfide significative: coordinare le molteplici autorità coinvolte, garantire la coerenza tra capitoli e strategie nazionali, rispettare gli obiettivi sociali, climatici e di sicurezza fissati a livello europeo. Sul piano politico, invece, i Piani di partenariato si configurano come un banco di prova della capacità dell’Unione di rafforzare la propria unità, integrando coesione, competitività, sostenibilità e valori democratici in una visione strategica comune.

In definitiva, il nuovo modello di programmazione non è soltanto un esercizio tecnico-contabile, ma un esperimento politico-istituzionale che ridefinisce il rapporto tra Stati membri e Unione europea.

La sua riuscita dipenderà dalla qualità dei Piani, dalla capacità di attuazione delle amministrazioni nazionali e locali e, soprattutto, dalla volontà politica di considerare il Fondo non solo come strumento di spesa, ma come leva per rafforzare l’unità e la resilienza dell’Europa nel prossimo decennio.

In conclusione, anticipo che nel prossimo articolo della serie QFP 2028-2034 approfondirò il secondo strumento del Fondo PNR, l’EU Facility, nel quale la Commissione europea propone di inglobare numerosi programmi e azioni del periodo 2021-2027, dal programma LIFE alle azioni innovative in ambito urbano e sociale alla riserva agricola.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Tutti i documenti ufficiali citati in questo articolo sono disponibili nella sezione Speciale QFP 2028–2034.

Aggiornamenti successivi e articoli collegati

Gli articoli della serie speciale dedicata al Quadro finanziario pluriennale 2028–2034, con i relativi link, sono disponibili nella pagina del blog “Analisi“.

Per seguire l’evoluzione della politica di coesione economica, sociale e territoriale dell’Unione europea nei diversi cicli di programmazione, si possono consultare i seguenti articoli pubblicati su Fare l’Europa:
5 novembre 2025 – QFP 2028-2034 | L’Europa vista dai territori
27 giugno 2025 – Politica di coesione oltre il 2027: la Corte dei conti UE tra lezione critica e agenda di riforma
8 aprile 2025 – Revisione intermedia dei fondi UE: come cambia la politica di coesione 2021–2027
7 marzo 2025 – Futuro della coesione: rapporto 2025 del Parlamento europeo
9 febbraio 2024 – Oltre il 2027: il futuro della politica di coesione dell’UE
6 maggio 2022 – KOHESIO: dal 2022 il data-base della politica di coesione dell’UE
14 settembre 2018 – Programmazione UE 2021-2027: il futuro della politica di coesione
15 dicembre 2017 – Il futuro della politica europea di coesione oltre il 2020
11 giugno 2014 – La politica di coesione economica, sociale e territoriale e i fondi europei 2014-2020

Fare l'Europa

Capire le regole, progettare il futuro