Pur avendo il comune obiettivo di promuovere la coesione economica, sociale e territoriale, la differenza di fondo tra il RRF e i Fondi strutturali europei – oltre che nella fonte di finanziamento – consiste nel fatto che mentre questi ultimi, come è noto, sono eseguiti in regime di gestione concorrente (o condivisa) tra la Commissione e gli Stati membri, il primo sarà attuato in regime di gestione diretta, da parte dei servizi della Commissione europea.

A tal fine, il 16 agosto 2020 la Commissione ha istituito una task force per la ripresa e la resilienza (RECOVER, dall’inglese  Recovery and Resilience Task Force), incorporata nel suo Segretariato generale, la cui struttura e composizione è rappresentata nel seguente grafico: essa risponde direttamente alla Presidente della Commissione europea.

Il piano per la ripresa e la resilienza

Il regolamento istitutivo del RRF (Recovery and Resilience Facility) dispone che lo Stato membro che desidera ricevere un contributo finanziario del RRF presenta alla Commissione europea un piano per la ripresa e la resilienza (in inglese RRP – Recovery and Resilience Plan, in italiano PNRR – Piano nazionale per la ripresa e la resilienza).

Il contributo finanziario, e i prestiti, del RRF saranno, quindi, concessi per finanziare i RRP/PNRR, che dovranno essere trasmessi ufficialmente alla Commissione dagli Stati membri interessati, di norma, entro il prossimo 30 aprile 2021, anche se già dal 15 ottobre 2020 i medesimi Stati potevano anticipare i “progetti di piano”, per avviare il confronto con la stessa Commissione.

Tali piani definiranno il programma di riforme e investimenti dello Stato membro interessato e comprenderanno misure per l’attuazione degli stessi, strutturati in un pacchetto completo e coerente: gli investimenti potranno riguardare anche regimi pubblici finalizzati a incentivare gli investimenti privati.

Come ho anticipato nella prima parte dell’articolo, i RRP/PNRR saranno parte di una più ampia strategia nazionale pluriennale di investimento che si colloca nel quadro del semestre europeo di coordinamento delle politiche economiche: essi, quindi, dovranno essere coerenti con le sfide e le priorità specifiche per paese individuate nell’ambito del citato semestre, nonché con le sfide e le priorità individuate nell’ultima raccomandazione del Consiglio sulla politica economica della zona euro (per gli Stati membri la cui moneta è l’euro).

Inoltre i RRP/PNRR dovranno assicurare la coerenza con i programmi nazionali di riforma (PNR), presentati annualmente, a primavera, nell’ambito del semestre europeo; con i piani nazionali per l’energia e il clima e i relativi aggiornamenti; con i piani territoriali per una transizione giusta adottati nel quadro del Fondo per una transizione giusta, nonché con i piani di attuazione della garanzia per i giovani, come pure con gli accordi di partenariato e i programmi operativi dei fondi a finalità strutturale dell’Unione.

Articolazione del piano

E’ importante che ogni Stato si assuma la piena responsabilità nell’attuazione del RRP/PNRR e che presti una particolare attenzione alle riforme e agli investimenti necessari per attuarle: per questo ogni RRP/PNRR dovrà essere debitamente motivato e giustificato.

Il regolamento del RRF specifica i contenuti minimi del RRP/PNRR, tra i quali:

• specificare in che modo, tenendo conto delle misure in esso contenute, esso rappresenti una risposta completa e adeguatamente equilibrata alla situazione economica e sociale dello Stato membro interessato e contribuisca in modo appropriato ai sei pilastri del RRF, tenendo in considerazione le sfide specifiche del medesimo Stato membro;
• definire l’insieme dettagliato di misure per la sua supervisione e attuazione, compreso un sistema di monitoraggio basato su traguardi (milestones, risultati qualitativi) e obiettivi (targets, risultati quantitativi) vincolanti;
• elaborare una stima dei costi, nonché una analisi dell’impatto previsto del piano stesso sul potenziale di crescita, sulla creazione di posti lavoro e sulla resilienza economica, sociale e istituzionale, anche attraverso la promozione di politiche per l’infanzia e i giovani, e sull’attenuazione delle ripercussioni economiche e sociali della crisi COVID-19, contribuendo all’attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali, rafforzando così la coesione economica, sociale e territoriale e la convergenza all’interno dell’Unione;
• prevedere misure pertinenti per la transizione verde, compresa la biodiversità, e la transizione digitale;
• includere una spiegazione di come il RRP/PNRR garantisca che nessuna misura per l’attuazione delle riforme e degli investimenti inclusi in tale piano arrechi un danno significativo agli obiettivi ambientali, ai sensi dell’articolo 17 del regolamento (UE) 2020/852 che istituisce un quadro che favorisce gli investimenti sostenibili e fissa il principio del “non arrecare un danno significativo” (in inglese: DNSH, “do no significant harm” principle);
• indicare il contributo previsto per l’uguaglianza di genere e le pari opportunità per tutti;
• riportare una sintesi del processo di consultazione condotto con i portatori di interesse nazionali, comprese le regioni e gli enti locali;
• contenere una spiegazione dei piani, dei sistemi e delle misure concrete dello Stato membro intesi a prevenire, individuare e rettificare i conflitti di interessi, la corruzione e la frode e a evitare la duplicazione dei finanziamenti da parte del RRF e di altri programmi dell’Unione;
• infine, dovrebbe comprendere anche progetti transfrontalieri o multinazionali.

Strumento di sostegno tecnico

Nel preparare i loro piani per la ripresa e la resilienza, gli Stati membri possono chiedere alla Commissione di organizzare uno scambio di buone pratiche al fine di consentire di beneficiare dell’esperienza di altri Stati membri.

Gli Stati membri possono inoltre chiedere assistenza tecnica nell’ambito di un programma di finanziamento, lo strumento di sostegno tecnico (SST in italiano; TSI in inglese, da Technical Support Instrument), adottato con il regolamento (UE) 2021/240 del 10 febbraio 2021: lo strumento di sostegno tecnico succede al precedente programma di sostegno alle riforme strutturali (SRSP), ed è il principale strumento di cui dispone la Commissione per sostenere sotto l’aspetto tecnico le riforme negli Stati membri.

Questo strumento, che ha una dotazione finanziaria di 863 milioni di euro per il periodo 2021-2027, è stato concepito per assistere le autorità nazionali nel miglioramento della loro capacità di:

1. concepire, elaborare e attuare le riforme;
2. preparare, modificare, attuare e rivedere i piani per la ripresa e la resilienza a norma del regolamento istitutivo del RRF.

La Commissione non fornirà finanziamenti diretti agli Stati membri, ma li assisterà mettendo a loro disposizione competenze. Il SST coprirà fino al 100% delle spese sostenute dagli Stati membri per acquisire consulenze specialistiche, esperti, anche residenti, migliorare le capacità istituzionali, amministrative o settoriali, sviluppare le capacità informatiche e altre spese in uno dei ben dieci comparti in cui è possibile richiedere il sostegno tecnico.

I settori di intervento ammissibili al sostegno alla riforma sono definiti all’articolo 5 del regolamento istitutivo del SST:

• gestione delle finanze pubbliche, delle politiche fiscali e dell’amministrazione delle entrate;
• governance, pubblica amministrazione e stato di diritto;
• contesto imprenditoriale, crescita, commercio e investimenti;
• mercato del lavoro, istruzione e politiche sociali;
• assistenza sanitaria, assistenza sociale e assistenza all’infanzia;
• politiche verdi e digitali;
• settore finanziario e accesso ai finanziamenti;
• dati e statistiche;
• preparazione per l’adesione alla zona euro;
• sanità pubblica, rischi per la sicurezza, continuità del servizio.

La domanda di sostegno tecnico potrà essere presentata alla Commissione europea entro il 31 ottobre di ogni anno. La gestione del SST è in capo alla Direzione Generale per il Sostegno alle riforme strutturali (DG REFORM).

La fase di valutazione del RRP/PNRR

La Commissione valuterà il RRP/PNRR, e tutti gli eventuali aggiornamenti successivi, entro due mesi dalla presentazione ufficiale da parte dello Stato membro interessato.

La valutazione riguarderà la pertinenza, l’efficacia, l’efficienza e la coerenza del RRP/PNRR, sulla base di una griglia di criteri fissati dall’allegato V del regolamento istitutivo del PNRR. Gli “Orientamenti per la valutazione del dispositivo” in tale allegato danno una serie di indicazioni che fungono da base per la valutazione da parte della Commissione delle proposte relative ai RRP/PNRR presentate dagli Stati membri. In particolare, la Commissione sarà tenuta a utilizzare un sistema di rating – da A a C – per tutti i criteri di valutazione, nel quale A esprime una valutazione positiva e C una valutazione negativa. I RRP/PNRR che otterranno una maggioranza di B oppure anche un solo C comporteranno la mancata approvazione del piano.

Se valuterà negativamente un RRP/PNRR, la Commissione comunicherà tale valutazione, e le dovute motivazioni, allo Stato membro.

Se valuterà positivamente il RRP/PNRR, invece, la stessa Commissione lo sottoporrà al Consiglio dell’Unione europea, che lo approverà mediante una apposita decisione di esecuzione, che sarà votata, di norma, entro quattro settimane dall’adozione della proposta della Commissione.

E’ da notare che, a differenza dei programmi operativi dei fondi a finalità strutturale, la decisione di finanziamento dei RRP/PNRR non sarà assunta dalla Commissione ma dalla istituzione che rappresenta i ventisette Stati membri, quindi, nell’ambito di un processo non solo tecnico ma soprattutto politico.

Tale decisione di esecuzione del Consiglio stabilirà l’elenco delle riforme e dei progetti di investimento che dovranno essere attuati dallo Stato membro, compresi i traguardi e gli obiettivi vincolanti, i contributi finanziari assegnati e l’importo dell’eventuale prestito, se richiesto.

La medesima procedura sarà seguita in caso di modifiche ai RRP/PNRR già approvati, modifiche – precisa il regolamento – possibili solo se giustificate da circostanze oggettive che non permettono di realizzare riforme e investimenti del piano e, quindi, di conseguire i traguardi e gli obiettivi.

Una volta che il Consiglio ha adottato la decisione di esecuzione, la Commissione concluderà con lo Stato membro interessato un accordo che costituirà l’impegno giuridico specifico delle risorse finanziarie concesse.

Entro due mesi dalla adozione di tale impegno giuridico, la Commissione, su richiesta dello Stato membro interessato, effettuerà il pagamento del prefinanziamento, sul quale mi soffermerò nel prossimo articolo dedicato al RRF.

Il seguente grafico, elaborato dalla Commissione europea, sintetizza le diverse fasi della procedura appena descritta.

Ammissibilità delle spese

Il regolamento istitutivo del RRF dispone che possano essere considerate ammissibili al contributo finanziario e agli eventuali prestiti, le misure avviate a decorrere dal 1° febbraio 2020, a condizione che soddisfino i requisiti del regolamento stesso.

Tutti i traguardi e gli obiettivi, sia dei progetti di investimento che delle riforme, previsti dal RRP/PNRR approvato dal Consiglio, dovranno essere completati non oltre il 31 agosto 2026.

Infine, i pagamenti dei contributi finanziari e, se richiesti e concessi, dei prestiti allo Stato membro interessato saranno effettuati dalla Commissione entro il 31 dicembre 2026.

Alle tipologie di sostegno finanziario e alle condizioni di erogazione sarà dedicato il prossimo e ultimo articolo dedicato al RRF.

(Continua)