Nelle proposte della Commissione la PAC 2028–2034 entra nei PNR come pilastro della qualità della vita, con 295,7 miliardi, cofinanziamenti differenziati e un LEADER più mirato.

Introduzione

La Politica agricola comune (PAC) resta uno dei pilastri strategici del bilancio europeo. Con il nuovo Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2028-2034, la PAC viene collocata all’interno dei Piani di partenariato nazionali e regionali (Piani PNR), in un’architettura unitaria che integra agricoltura, sviluppo rurale, coesione e sicurezza.

Questo settimo articolo della serie speciale dedicata al QFP 2028-2034 analizza come la PAC post-2027 si trasforma: dalle risorse finanziarie alle regole di cofinanziamento, dalla governance multilivello fino al futuro di LEADER 2028–2034, ripensato come strumento qualitativo di sviluppo locale.

In questa analisi evidenzio anche come le funzioni oggi svolte da FEAGA e FEASR confluiscano nel nuovo Fondo PNR, garantendo continuità nelle risorse ma con regole di governance e programmazione profondamente rinnovate.

1. Il quadro di riferimento politico della PAC dopo il 2027

La proposta di Quadro finanziario pluriennale 2028-2034 (QFP 28-34) colloca la Politica agricola comune (PAC) all’interno di un disegno più ampio di programmazione unitaria, i Piani di partenariato nazionali e regionali (PNR). L’obiettivo è triplice: semplificare le regole, orientare la spesa ai risultati e riallineare le risorse alle priorità strategiche dell’Unione europea.

Il punto di partenza politico è la Comunicazione “Una visione per l’agricoltura e l’alimentazione” del 19 febbraio 2025 [COM(2025) 75], che definisce i principi guida della Politica agricola comune post-2027: una politica più semplice e mirata, una maggiore responsabilizzazione degli Stati membri sui risultati, il rafforzamento della stabilità del reddito agricolo e dell’attrattività della professione per le nuove generazioni, più flessibilità per gli agricoltori e un passaggio dagli obblighi/condizioni agli incentivi.

Questi principi si traducono in disposizioni normative: la proposta di regolamento PNR [COM(2025) 565] istituisce il nuovo Fondo PNR e richiede che ciascun Piano affronti le sfide individuate nelle raccomandazioni nazionali per la PAC 2028-2034, che la Commissione adotterà nella fase preparatoria.

I PNR dovranno prevedere un capitolo specifico dedicato alla PAC, coerente con tali raccomandazioni; illustrare in che modo le misure attivate contribuiscono agli obiettivi specifici dell’Unione; infine, organizzare una governance robusta (autorità di gestione, agenzie pagatrici, autorità di audit, comitati di monitoraggio).

Per la prima volta, dunque, la PAC viene collocata dentro una cornice unica di governance e performance comune alle altre politiche di coesione e sviluppo, pur mantenendo specificità operative proprie (pagamenti diretti, agenzie pagatrici, reti dedicate).

Parallelamente, la proposta di regolamento sulla PAC 2028-2034 [COM(2025) 560] integra in un unico impianto gli strumenti oggi finanziati da FEAGA e FEASR, riducendo il dettaglio normativo ma rafforzando l’architettura ambientale, climatica e sociale (buone pratiche di gestione aziendale, priorità ambientali, condizionalità sociale). Essa definisce un set compatto di interventi: dal sostegno al reddito degressivo con massimali, ai regimi accoppiati, dagli impegni agro-climatico-ambientali agli investimenti, dagli strumenti di gestione del rischio al pacchetto “Starter Pack” per il ricambio generazionale, fino a LEADER/CLLD, da programmare come capitolo PAC all’interno dei PNR.

La proposta non si limita a riepilogare gli strumenti, ma dettaglia l’architettura climatico-ambientale e sociale attraverso gli articoli 3 e 4 e l’Allegato I (condizionalità rafforzata su acqua, biodiversità, benessere animale e condizioni di lavoro), e precisa nell’Allegato II le equivalenze zootecniche e le regole per i sostegni accoppiati.

Questo rafforzamento degli standard di base segna un cambio di passo rispetto alla PAC 2021-2027, in cui la condizionalità sociale era opzionale e quella ambientale meno dettagliata.

Ecco, dunque, il contesto politico e normativo in cui collocare la PAC 2028-2034: una politica agricola orientata a obiettivi misurabili, integrata nel PNR, basata su incentivi mirati e inserita in una governance unitaria.

Da qui “planiamo” sulle due proposte legislative per analizzare come si struttura, si finanzia e si attua la componente agricola dei Piani.

2. La PAC nel Regolamento PNR: un pilastro della qualità della vita nell’Unione

Il Regolamento che istituisce il Fondo europeo per la coesione economica, sociale e territoriale, l’agricoltura e lo sviluppo rurale, la pesca e la sicurezza per il periodo 2028-2034 (fondo PNR), che ho approfondito in un precedente articolo, attribuisce alla Politica agricola comune un ruolo ben definito nel nuovo assetto unitario dei Piani di partenariato nazionali e regionali (PNR). Tra i cinque obiettivi generali del Fondo PNR figura infatti l’impegno a “sostenere l’attuazione della PAC dell’Unione conformemente alla Parte III, Titolo III del TFUE”. La PAC 2028-2034 viene così collocata sullo stesso piano delle altre grandi politiche unificate – coesione, pesca, sicurezza – entrando a pieno titolo nella programmazione integrata.

In questo passaggio, la PAC smette di essere una politica “a sé” e diventa parte organica di un disegno unitario, con regole comuni di governance, monitoraggio e valutazione, pur mantenendo specificità operative proprie (pagamenti diretti, agenzie pagatrici, reti dedicate e tempi vincolati di erogazione).

Questo obiettivo generale trova la sua articolazione concreta nell’Obiettivo specifico 4 – Mantenere la qualità della vita nell’Unione, che rappresenta la cornice entro cui gli Stati membri dovranno collocare le scelte relative all’agricoltura e allo sviluppo rurale. Il Regolamento declina tale obiettivo in cinque ambiti di intervento (tra cui la pesca, che però ha una programmazione in un capitolo a se del Piano PNR) che costituiscono la griglia vincolante del Template dei PNR (allegato IV del regolamento PNR):

  • 4.a – Reddito equo e competitività sostenibile per gli agricoltori: garantire un sostegno più stabile e sufficiente e rafforzare la posizione degli agricoltori lungo la catena del valore;
  • 4.b – Sicurezza alimentare di lungo periodo: preservare la capacità produttiva dell’UE e la sua autonomia strategica;
  • 4.c – Vitalità rurale, resilienza agricola e transizione sostenibile: migliorare attrattività e servizi nelle aree rurali (inclusa l’assistenza sanitaria), assicurare condizioni di lavoro eque, favorire il ricambio generazionale, accrescere la capacità degli agricoltori di affrontare crisi e rischi, sostenere digitalizzazione e transizione verde;
  • 4.d – Sostenibilità e resilienza della pesca e dell’acquacoltura, governance degli oceani: promuovere un’economia blu competitiva e sostenibile, rafforzando la resilienza delle comunità costiere, insulari e interne;
  • 4.e – Gestione sostenibile di agricoltura e foreste per clima e ambiente: diffondere pratiche rispettose del clima e della biodiversità, promuovere la gestione efficiente di acqua e suolo, favorire il ripristino degli ecosistemi e il benessere animale.

In questa architettura, la Politica agricola comune post-2027 assume la funzione di asse portante per la qualità della vita nell’Unione, andando oltre la dimensione tradizionale del sostegno al reddito. Essa diventa strumento per promuovere coesione territoriale, resilienza climatica, innovazione, ricambio generazionale e sostenibilità ambientale, mentre il segmento dedicato alla pesca trova il proprio sviluppo in un regolamento settoriale distinto [COM(2025) 559], pur rientrando nello stesso obiettivo generale del Fondo PNR.

Ne consegue che gli Stati membri, nella redazione dei PNR, dovranno obbligatoriamente collocare le misure PAC dentro almeno uno degli ambiti 4.a–4.e (con l’eccezione del 4.d dedicato a pesca e acquacoltura), assicurando coerenza con le altre priorità di coesione, sicurezza e transizione verde. In questo senso, la PAC non rappresenta più una politica opzionale, ma un pilastro vincolante della qualità della vita nell’Unione, destinato a incidere in maniera integrata sulle strategie nazionali e regionali.

3. Le risorse finanziarie della PAC nel QFP 2028-2034

Il Regolamento PNR assegna al Fondo PNR una dotazione complessiva di 865,076 miliardi di euro a prezzi correnti per il periodo 2028-2034. All’interno di questo importo, almeno 295,7 miliardi di euro sono destinati in via vincolata agli interventi della PAC di cui all’articolo 35 del regolamento settoriale: pagamenti diretti al reddito, misure di mercato, interventi agro-climatico-ambientali, investimenti, strumenti di gestione del rischio, approccio LEADER e altre tipologie di sostegno. Si tratta delle risorse che confluiranno nei capitoli PAC dei Piani di partenariato.

Questa dotazione vincolata sostituisce la tradizionale articolazione FEAGA/FEASR, semplificando la struttura finanziaria ma richiedendo agli Stati membri di collocare gli interventi agricoli entro la cornice unitaria dei PNR. Il superamento del “doppio fondo” comporta, quindi, un vincolo unico europeo, che fissa una soglia minima garantita, ma lascia agli Stati margini di flessibilità nell’articolazione interna.

Come ho anticipato nell’articolo dedicato ai PNR, accanto a questo vincolo finanziario “europeo”, la Commissione ha pubblicato una scheda di simulazione che illustra come le dotazioni nazionali dei fondi UE confluiranno nei Piani di partenariato. Le risorse a disposizione degli Stati membri risultano ripartite in tre grandi capitoli:

  1. General Allocation, che ricomprende sia la PAC sia i fondi di coesione (quindi agricoltura, sviluppo rurale, sviluppo regionale, inclusione sociale, innovazione).
  2. Migration, Security and Home Affairs, destinata alla gestione di flussi migratori, frontiere e sicurezza interna.
  3. Social Climate Fund, per sostenere la transizione energetica e climatica delle famiglie più vulnerabili.

Questa impostazione introduce un elemento di novità rilevante:

  • a livello europeo la PAC gode di una base minima garantita (295,7 miliardi) che corrisponde al livello del FEAGA nell’attuale periodo di programmazione;
  • a livello nazionale, però, gli Stati membri avranno flessibilità nella ripartizione interna tra obiettivi specifici dei PNR: in particolare, gli Stati potranno incrementare le dotazioni per l’agricoltura e lo sviluppo rurale nell’ambito del PNR, a esempio, attraverso una programmazione sinergica di azioni che perseguono più di un obiettivo, come l’agroenergia, le competenze e le infrastrutture sociali, l’acqua o la connettività, nonché destinando al settore agricolo parte dei prestiti aggiuntivi che potranno richiedere alla Commissione europea nel limite massimo complessivo di 150 miliardi di euro.

In altri termini, mentre la Commissione fissa un vincolo europeo di base, la collocazione finale delle risorse PAC 2028-2034 dipenderà dalle scelte di programmazione dei governi nazionali, in un quadro integrato e più flessibile rispetto al passato.

Sempre in un articolo precedente ho precisato che, accanto a questa quota gestita a livello nazionale e regionale, la PAC 2028-2034 dispone anche di una componente centrale collocata fuori dal perimetro dei PNR, finanziata nell’ambito della EU Facility – Union Actions e gestita direttamente dalla Commissione europea. Essa comprende:

  • la riserva agricola, destinata a fronteggiare crisi di mercato o emergenze settoriali;
  • i programmi di promozione dei prodotti agricoli, volti a rafforzare la presenza delle produzioni europee sui mercati interni ed esteri;
  • il programma per le scuole, dedicato alla distribuzione di frutta, verdura e latte con finalità educative e nutrizionali;
  • l’assistenza tecnica, ad esempio per le reti e il monitoraggio.

Si tratta di strumenti “centralizzati” che garantiscono capacità di reazione e coordinamento sovranazionale, a complemento delle misure programmate nei PNR.

Se si considerano insieme la quota minima per la PAC dei PNR (295,7 miliardi), la possibilità per gli Stati membri di finanziarie misure non agricole di sviluppo rurale con la quota nazionale del Fondo PNR (quindi, nell’ambito dei regolamenti FESR e FSE+), le risorse delle Union Actions, il volume complessivo della PAC nel QFP 2028-2034 si colloca a un livello che potrebbe essere (salvo scelte diverse in sede nazionale) potenzialmente analogo a quello del periodo 2021-2027, quando la politica agricola era finanziata tramite due fondi distinti: FEAGA (291,1 miliardi) e FEASR (95,5 miliardi), per un totale di 386,6 miliardi.

La comparabilità tra i due periodi dimostra che la riforma incide più sull’architettura istituzionale e finanziaria che sulla dimensione assoluta delle risorse disponibili.

La differenza sostanziale risiede, quindi, non nella dimensione finanziaria, ma nella nuova architettura:

  • una quota vincolata nei PNR (295,7 miliardi), che assicura la continuità delle misure agricole tradizionali;
  • una componente centralizzata (riserva, promozione, scuole), che conferisce flessibilità di intervento alla Commissione;
  • l’integrazione con gli altri fondi per sostenere misure non agricole di sviluppo rurale (coesione, migrazione, clima, prestiti) nel quadro unitario dei PNR, che lascia agli Stati membri margini di riallocazione interna in funzione delle priorità nazionali.

4. Il cofinanziamento nazionale degli interventi PAC 2028-2034

Il Regolamento PNR non si limita a fissare la quota di risorse UE destinate alla PAC 2028-2034, ma stabilisce anche le regole per i cofinanziamenti nazionali. Questi assumono un rilievo fondamentale, poiché determinano la capacità effettiva di spesa, l’efficienza dell’attuazione e l’articolazione territoriale delle misure.

In linea generale, l’articolo 20 prevede tre livelli di cofinanziamento obbligatorio da parte degli Stati membri, proporzionati al grado di sviluppo regionale:

  • 15% nelle regioni meno sviluppate;
  • 40% nelle regioni in transizione;
  • 60% nelle regioni più sviluppate.

Tali percentuali si applicano come minimo agli interventi inclusi nei PNR e variano in base al peso territoriale della misura. Qualora non sia possibile determinare in quale misura un intervento sia attuato in regioni con diverso livello di sviluppo, si applica un tasso medio ponderato sulla popolazione delle regioni interessate.

La norma introduce, tuttavia, un’importante deroga per alcuni tipi di intervento della PAC 2028-2034: non è richiesto alcun cofinanziamento nazionale per i pagamenti diretti al reddito decrescente per ettaro (a), per il sostegno accoppiato (b), per il pagamento specifico per il cotone (c) e per il sostegno ai piccoli agricoltori (g). Questi interventi restano interamente finanziati dall’Unione, senza possibilità per gli Stati membri di aggiungere fondi propri.

Inoltre, la somma delle deroghe (interventi senza cofinanziamento nazionale) non può superare la quota nazionale spettante ai sensi dell’articolo 10(2), punto (a)(ii), come precisato nell’Allegato I. Si tratta di un vincolo volto a garantire che le esenzioni non compromettano l’equilibrio complessivo dei cofinanziamenti.

Salvo deroghe specifiche, per tutti gli altri interventi PAC (a esempio, misure agro-ambientali e climatiche, strumenti di gestione del rischio, investimenti materiali e immateriali, approccio LEADER, conoscenza e innovazione) si applicano i livelli minimi di contributo nazionale sopra richiamati.

In tal modo si crea un doppio binario:

  • pagamenti diretti e sostegni di base al reddito → interamente a carico del bilancio UE;
  • misure di sviluppo rurale, agroambientali, investimenti e innovazione → cofinanziate con quote nazionali, differenziate per categoria di regione.

Il meccanismo garantisce, da un lato, la stabilità dei pagamenti diretti, uniformemente tutelati in tutta l’Unione; dall’altro introduce una responsabilità condivisa degli Stati membri per le politiche di sviluppo rurale e di transizione verde, più legate alle priorità territoriali e alla capacità di mobilitare risorse nazionali.

In sintesi, il sistema dei cofinanziamenti segna una discontinuità rispetto alla logica “doppio fondo” FEAGA/FEASR del passato: la PAC resta europea per il sostegno di base, ma diventa maggiormente nazionale e territoriale nelle misure di sviluppo e innovazione, rafforzando la logica di partenariato e corresponsabilità dei PNR.

5. La collocazione della PAC 2028-2034 nella struttura dei PNR

Il Regolamento PNR assegna alla Politica agricola comune un ruolo ben definito nell’architettura dei Piani di partenariato nazionali e regionali (PNR). L’articolo 22 stabilisce che ciascun PNR debba essere elaborato secondo il Template comune (allegato V), includendo un capitolo specifico dedicato alle misure della PAC. Queste ultime, come ho scritto, rientrano a pieno titolo nell’Obiettivo specifico 4 – Mantenere la qualità della vita nell’Unione, attraverso gli ambiti sopra indicati: 4.a (reddito e competitività degli agricoltori); 4.b (sicurezza alimentare); 4.c (vitalità rurale e ricambio generazionale); 4.e (gestione sostenibile delle risorse agricole e forestali).

Le misure collegate alla PAC devono essere presentate secondo le regole comuni dei PNR, ma, al tempo stesso, rispettare i requisiti fissati nel regolamento settoriale sulla PAC 2028-2034 [COM(2025) 560] e nel regolamento (UE) n. 1308/2013 sull’OCM, oggetto di una proposta di modifica [COM(2025) 553] per adeguarlo al nuovo quadro.

Il regolamento settoriale (artt. 3–5 e 6–20) dettaglia, infatti, i principi dell’architettura climatico-ambientale e sociale della PAC 2028-2034, l’elenco degli interventi ammissibili e i requisiti di targeting, mentre l’art. 21 disciplina la governance dei dati, da integrare nei capitoli agricoli dei PNR.

Ciò comporta che:

  • ogni misura dovrà essere descritta in un capitolo dedicato, con obiettivi, milestone, target e indicatori coerenti con il regolamento sul monitoraggio e le performance;
  • l’attuazione dovrà essere compatibile con gli strumenti tipici della PAC (pagamenti diretti, eco-schemi, interventi di sviluppo rurale, strumenti di gestione del rischio, misure LEADER);
  • le condizioni di base e le pratiche obbligatorie previste dal Titolo V del regolamento PAC dovranno essere integrate nei PNR.

In particolare, l’Allegato I del regolamento sulla PAC 2028-2034 specifica le condizioni minime (Farm stewardship requirements – buone pratiche di gestione aziendale) in materia di acqua, biodiversità, benessere animale e lavoro, che diventano obbligatorie per tutti i beneficiari dei pagamenti diretti.

Un ulteriore vincolo è di natura politico-programmatoria: i PNR dovranno dare conto delle raccomandazioni specifiche per Paese relative alla PAC 2028-2034, che la Commissione trasmetterà prima della presentazione dei piani. Tali raccomandazioni, insieme a quelle del Semestre europeo, del Piano nazionale energia e clima e della Digital Decade, diventeranno parametri di riferimento vincolanti nella definizione delle priorità agricole nazionali.

Il regolamento PNR chiarisce che le raccomandazioni settoriali della Commissione sono parte integrante delle condizioni ex ante: la loro mancata considerazione può comportare rilievi, richieste di modifica o sospensione dei PNR da parte della Commissione.

In termini operativi, ciò significa che la PAC trova posto nei PNR come asse settoriale autonomo ma integrato, come ho anticipato, con una dotazione minima garantita (295,7 miliardi a livello UE) e con regole proprie di attuazione. Allo stesso tempo, la sua inclusione nella cornice unitaria del Fondo PNR implica che gli Stati membri dovranno giustificare le scelte di allocazione in rapporto alle altre priorità di coesione, sociale e climatica, assicurando coerenza finanziaria, ambientale e strategica.

6. I tipi di intervento PAC 2028-2034 nel Regolamento PNR

Il Titolo V del Regolamento PNR è interamente dedicato alla Politica agricola comune. L’articolo 35 definisce i tipi di intervento PAC che gli Stati membri potranno inserire nei propri PNR, stabilendo un elenco chiuso di opzioni ammissibili e rinviando al regolamento settoriale della PAC 2028-2034 per le condizioni di dettaglio.

Questi interventi coprono l’intera gamma degli strumenti tradizionali della PAC – dai pagamenti diretti alle misure agroambientali, dagli investimenti ai servizi di consulenza – e ne introducono alcuni di nuova generazione, concepiti per sostenere la transizione verde, il ricambio generazionale (al quale la Commissione ha appena dedicato una specifica strategia con il documento COM(2025) 872 del 21.10.2025) e la resilienza delle comunità rurali.

Il regolamento PAC (artt. 5–20) disciplina i requisiti per ciascun tipo di intervento, incluse le condizioni di targeting, gli obblighi minimi ambientali e sociali e i massimali di spesa.

La seguente tabella sintetizza i tipi di intervento previsti dall’articolo 35 del Regolamento PNR e i riferimenti ad eventuali norme specifiche contenute nel regolamento PAC.

Tabella con i tipi di intervento previsti dall’articolo 35 della proposta di Regolamento PNR 2028-2034 e i riferimenti ad eventuali norme specifiche contenute nella proposta di regolamento PAC 2028-2034

Questa lista rappresenta il ventaglio obbligato da cui ciascun Stato membro dovrà selezionare le proprie priorità nel redigere il capitolo PAC del PNR.

La norma fissa inoltre alcune condizioni specifiche:

  • pagamenti diretti: importo decrescente per ettaro, compreso tra 130 e 240 €/ha, con tetti nazionali fissati nell’Allegato I del regolamento PAC;
  • contributo nazionale minimo: almeno il 30% per interventi dallo sviluppo rurale agli investimenti (lettere d–k), in coerenza con l’art. 20 PNR;
  • sostegno accoppiato: limitato al 20% della dotazione PAC nazionale, con possibilità di maggiorazione del 5% per colture proteiche e aree a rischio di abbandono (art. 7 PAC);
  • investimenti per giovani agricoltori: tasso di cofinanziamento maggiorato fino all’85% (art. 16 PAC);
  • programmi per le scuole: requisiti di cofinanziamento e criteri di composizione dei prodotti disciplinati dall’OCM – Reg. (UE) n. 1308/2013, in corso di modifica.

Rispetto al 2021-2027, la novità consiste nell’integrazione degli strumenti all’interno di un unico elenco vincolante e nell’applicazione di criteri comuni di semplificazione (es. lump sum e opzioni di costo semplificate) che mirano a ridurre gli oneri amministrativi.

7. La governance della PAC 2028-2034 nei PNR: continuità e specificità

Come ho anticipato nel precedente contributo dedicato ai piani di partenariato, la struttura di governance dei PNR è fondata su un sistema integrato di autorità di gestione, autorità di coordinamento, autorità di audit, valido per tutti i capitoli del Fondo PNR. Tuttavia, per gli interventi della PAC, il regolamento mantiene alcune specificità storiche, che riflettono la particolare sensibilità del settore agricolo.

In particolare:

  • accanto alla managing authority e alla coordinating authority, comuni a tutte le politiche, gli Stati membri sono tenuti ad accreditare una o più agenzie di pagamento dedicate agli interventi PAC (art. 49, par. 7 e art. 52 del Regolamento PNR). Queste agenzie restano responsabili della regolarità dei pagamenti ai beneficiari e mantengono la tradizionale funzione di presidio finanziario, tipica della PAC fin dalla sua nascita;
  • l’accreditamento delle agenzie di pagamento rimane sotto la diretta responsabilità dello Stato membro, che deve vigilare sul rispetto degli standard di controllo e, in caso di carenze, avviare procedure di correzione fino al ritiro dell’accreditamento (art. 52, par. 5 del Regolamento PNR);
  • i tempi di pagamento agli agricoltori conservano regole stringenti: per i principali interventi diretti (reddito, piccoli agricoltori, accoppiato) il regolamento stabilisce l’obbligo di liquidazione entro il 30 giugno dell’anno successivo alla domanda (art. 51, par. 1, lett. g del Regolamento PNR), introducendo così una garanzia di continuità e tempestività che non riguarda gli altri capitoli del Fondo PNR.

Ne risulta un assetto in cui la PAC 2028-2034 è inserita nella cornice unitaria dei PNR, ma conserva istituti peculiari – agenzie di pagamento, accreditamento nazionale, scadenze vincolanti – che ne assicurano la specificità operativa e la continuità amministrativa rispetto ai cicli precedenti.

Infine, un elemento aggiuntivo è costituito dalla governance dei dati, tema introdotto dal regolamento settoriale sulla PAC (articolo 21), che obbliga gli Stati membri a designare un’autorità responsabile per la gestione integrata dei dati agricoli, in connessione con i sistemi informativi dei PNR e con le piattaforme di monitoraggio e valutazione a livello UE.

La PAC resta dunque un “capitolo speciale” dei PNR: inserita nella cornice unitaria, ma con istituti ad hoc che ne preservano l’identità storica e la specificità tecnico-finanziaria.

8. Il monitoraggio della PAC 2028-2034 nei PNR: reti dedicate e comitati

Il sistema di monitoraggio dei PNR si fonda su comitati di sorveglianza (monitoring committees) per ciascun capitolo, eventualmente coordinati da un comitato di coordinamento di livello nazionale. Questi organi hanno funzioni trasversali – esame dello stato di attuazione, approvazione delle modifiche, verifica delle condizioni orizzontali (Stato di diritto, Carta dei diritti fondamentali), valutazione dei progressi – e coinvolgono in modo paritario autorità pubbliche e partner socio-economici.

Accanto a questa architettura generale, la PAC 2028-2034 conserva però strumenti specifici di monitoraggio e partecipazione:

  • le Reti nazionali della PAC (art. 57, par. 1 del Regolamento PNR), che ogni Stato membro deve istituire entro 12 mesi dall’approvazione del PNR. Si tratta di piattaforme dedicate a mettere in connessione amministrazioni, consulenti, ricercatori, attori dell’innovazione e portatori di interesse agricoli e rurali;
  • la Rete europea della PAC (art. 57, par. 2 del Regolamento PNR), istituita dalla Commissione, che collega le reti nazionali e funge da infrastruttura comune per scambio di esperienze, diffusione di buone pratiche e rafforzamento delle capacità amministrative;
  • gli obiettivi specifici delle reti (art. 57, par. 3-4 del Regolamento PNR), che comprendono il sostegno alle amministrazioni nazionali, il miglioramento della qualità dei capitoli agricoli nei PNR, la promozione dell’innovazione e del peer-to-peer learning, la diffusione delle informazioni sulla PAC e il rafforzamento del monitoraggio e della valutazione.

Ne emerge un modello a due livelli:

  • da un lato, i meccanismi generali di sorveglianza previsti per tutti i capitoli del PNR;
  • dall’altro, le reti PAC, che garantiscono una governance settoriale propria, orientata a coinvolgere stabilmente gli stakeholder agricoli e rurali, a valorizzare l’innovazione e a diffondere conoscenze.

In questo modo la PAC 2028-2034, pur inserita nei PNR, continua a disporre di canali dedicati di monitoraggio e partecipazione, che la distinguono dagli altri capitoli del Fondo PNR.

In questo senso, le reti PAC diventano parte integrante della strategia di capacity building delineata dal regolamento settoriale PAC (artt. 18-20 e 57), con il compito di sostenere sia l’attuazione dei PNR sia la diffusione delle innovazioni digitali, agroecologiche e sociali.

9. Il futuro di LEADER dopo il 2027: opportunità da ripensare

Nell’attuale programmazione 2021-2027, l’approccio LEADER – sviluppo locale partecipativo (CLLD) – è un tassello obbligatorio della Politica agricola comune: tutti gli Stati membri sono stati obbligati a destinare almeno il 5% delle risorse del FEASR, garantendo una copertura minima a favore delle comunità rurali.
Negli ultimi decenni LEADER ha rappresentato uno strumento innovativo, volto a rafforzare la governance dal basso, la cooperazione locale e l’integrazione multisettoriale. Tuttavia, i risultati non sono stati uniformi.

Come ho discusso in un precedente articolo del blog, già nel 2022 la Corte dei conti europea, con la Relazione speciale n. 10/2022, ha evidenziato come il valore aggiunto di LEADER sia stato spesso limitato da ritardi attuativi, oneri amministrativi elevati e debolezze nella capacità di governance locale. Due anni più tardi, la Commissione europea, attraverso la valutazione SWD(2024)171 sull’attuazione 2014-2020, ha confermato tali criticità, sottolineando la difficoltà di misurare gli impatti concreti e la necessità di una maggiore coerenza con le priorità strategiche dell’Unione.

Queste evidenze preparano il terreno alla discontinuità introdotta nel pacchetto legislativo 2028-2034: LEADER non è più dotato di una quota minima vincolata, ma diventa un’opzione tra i tipi di intervento elencati all’articolo 35 del Regolamento PNR.
In questo scenario, il futuro di LEADER dipenderà dalle scelte programmatiche dei singoli Stati membri, dalla loro capacità di riconoscere il valore aggiunto dello sviluppo locale partecipativo e di integrarlo in modo coerente nelle strategie nazionali e regionali.
In questa sede limito la mia analisi al sostegno fornito dal Fondo PNR tramite LEADER, rinviando a un prossimo approfondimento l’analisi complessiva di tutti gli strumenti di Sviluppo territoriale e urbano integrato (art. 75 del regolamento PNR) e, in particolare, tra le diverse possibili strategie di sviluppo territoriale e locale, allo Sviluppo locale guidato dalla comunità (CLLD – Community-led local development di cui all’art. 76 del regolamento PNR).

9.1. Un nuovo inquadramento nei regolamenti PNR e PAC

Nel ciclo 2028-2034, quindi, LEADER non scompare, ma viene ricollocato in modo diverso rispetto al passato: da obbligo rigido con quota minima del 5% del FEASR (2021-2027), a strumento strategico mirato all’interno dei Piani di partenariato nazionali e regionali (PNR).
LEADER si conferma come strumento di sviluppo locale guidato dalla comunità (CLLD) soggetto, quindi, alle disposizioni generali dell’art. 76 del regolamento PNR, ma entrambi i regolamenti PNR e PAC vi dedicano un articolo specifico:

  • articolo 77 del Regolamento PNR, relativo alle modalità di sostegno;
  • articolo 18 del Regolamento PAC, che definisce l’ambito di applicazione e gli obiettivi.

9.2. Collocazione nei PNR: semplificazione e snellezza

L’articolo 35 del Regolamento PNR include LEADER tra i tipi di intervento PAC programmabili nei PNR, mentre l’articolo 77 ne disciplina in dettaglio il sostegno finanziario. Sono previsti:

  • obbligo di ricorrere a opzioni semplificate di costo per le spese di funzionamento dei GAL;
  • sostegno forfettario (lump sum) fino a 20.000 euro per i progetti delle strategie di sviluppo locale;
  • sostegno fino a 100.000 euro per le start-up non agricole nelle aree rurali, sempre in forma di lump sum;
  • possibilità di coprire i costi di preparazione delle strategie oltre che delle operazioni, nel rispetto dei criteri del regolamento.

Questa impostazione accentua la logica della semplificazione amministrativa, con l’obiettivo di superare gli ostacoli burocratici del passato e rendere più snelle le procedure per i GAL e più accessibili le opportunità per i beneficiari.

9.3. Collocazione nel Regolamento PAC: il nuovo ruolo dei GAL

L’articolo 18 del Regolamento PAC conferma l’obbligo per gli Stati membri di prevedere il sostegno a LEADER, ma introduce una restrizione geografica rilevante: esso è obbligatorio solo nelle aree rurali con svantaggi specifici, che devono essere debitamente individuate e giustificate nei PNR.

In queste aree, il regolamento sulla PAC 2028-2034 affida ai Gruppi di azione locale (GAL) un mandato rinnovato e più mirato. Essi diventano attori chiave per progetti volti a:

  • promuovere startup e nuova imprenditorialità rurale;
  • valorizzare e trasformare i prodotti agricoli, aumentando la competitività delle filiere;
  • favorire la diversificazione delle attività agricole, in particolare l’agroturismo e i servizi multifunzionali;
  • rafforzare la vendita diretta e le filiere corte;
  • stimolare innovazione tecnologica e sociale, come strumenti di resilienza e transizione verde e digitale.

In questo modo i GAL non sono più soltanto strumenti di partecipazione e governance dal basso, ma diventano incubatori territoriali di competitività, diversificazione e innovazione, con un mandato esplicitamente collegato alle strategie europee per la competitività e la sostenibilità.

9.4. Dal vincolo quantitativo all’obbligo qualitativo

La differenza di fondo rispetto alla programmazione 2021-2027 risiede nel passaggio da un vincolo quantitativo a un vincolo qualitativo:

  • gli Stati membri devono comunque includere LEADER nelle aree svantaggiate;
  • se scelgono di estenderne l’applicazione, devono farlo nel quadro strategico dei PNR, connesso a obiettivi misurabili e a interventi integrati.

Questo rappresenta un cambio di paradigma: da quota minima garantita (copertura estensiva ma spesso formale) a strumento strategico mirato, che richiede una scelta consapevole, una progettazione coerente e una maggiore responsabilità politica da parte degli Stati membri.

10. Conclusioni

La proposta di Quadro finanziario pluriennale 2028-2034 segna una svolta nell’evoluzione della Politica agricola comune (PAC). Essa rimane una politica cardine dell’Unione, dotata di risorse finanziarie stabili e strumenti consolidati, ma viene pienamente integrata nei Piani di partenariato nazionali e regionali (PNR).

Ne deriva un impianto più unitario e coerente, nel quale:

  • il sostegno diretto agli agricoltori continua a beneficiare di una garanzia europea;
  • le misure di sviluppo rurale, innovazione e transizione verde diventano oggetto di cofinanziamento nazionale e di articolazione territoriale, rafforzando la corresponsabilità degli Stati membri e il protagonismo delle comunità locali.

La governance – fondata su agenzie di pagamento, comitati di sorveglianza e reti dedicate – assicura continuità istituzionale rispetto alla tradizione della PAC, ma introduce al contempo nuovi strumenti di monitoraggio, valutazione e gestione integrata dei dati, coerenti con la logica unitaria dei PNR.

In questo quadro, un rilievo particolare merita il tipo di intervento LEADER (sviluppo locale partecipativo), che costituisce il punto di contatto diretto tra la PAC 2028-2034 e le comunità rurali. Esso rappresenta non solo uno strumento di governance dal basso, ma anche un veicolo di innovazione territoriale e di partenariato locale, capace di trasformare i GAL in incubatori di competitività e resilienza rurale.

Confermata ma profondamente riformulata, questa misura di sviluppo locale sarà al centro del ripensamento strategico dei prossimi anni e costituirà l’oggetto di un prossimo approfondimento volto ad analizzarne le opportunità e le criticità nella nuova architettura post-2027.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Tutti i documenti ufficiali citati in questo articolo sono disponibili nella sezione Speciale QFP 2028–2034.

Segnalo anche una prima analisi della Rete Nazionale della PAC 2025-2029 – CREA, intitolato: Il quadro finanziario pluriennale dell’Unione Europea 2028-2034 e la nuova PAC, agosto 2025

Aggiornamenti successivi e articoli collegati

Tutti gli articoli della serie speciale dedicata al quadro finanziario pluriennale 2028-2034 sono disponibili nella pagina del blog “Analisi“, articolati nelle tre fasi del processo di approvazione del QFP 2028-2034 (analisi tecnica delle proposte, negoziazione, adozione degli atti).

I primi 15 articoli relativi alla Fase 1 – Proposte e architettura del QFP 2028–2034 (luglio – dicembre 2025) sono i seguenti, in ordine cronologico:

8 luglio 2025. QFP 2028–2034 | Verso il nuovo Quadro Finanziario Pluriennale dell’UE
1° agosto 2025. QFP 2028–2034 | Il pacchetto legislativo: struttura, strumenti e prospettive
5 settembre 2025. QFP 2028-2034 | Riforme e innovazioni nel prossimo quadro finanziario pluriennale UE
19 settembre 2025. QFP 2028-2034 | Da 52 a 16 programmi, verso un bilancio integrato
8 ottobre 2025. QFP 2028-2034 | Piani di partenariato e Fondo PNR: governance e bilancio
17 ottobre 2025. QFP 2028–2034 | EU Facility: governance, dotazione e azioni UE
31 ottobre 2025. QFP 2028-2034 | PAC nei PNR e il nuovo ruolo di LEADER
7 novembre 2025. QFP 2028-2034 | L’Europa vista dai territori
14 novembre 2025. QFP 2028–2034 | INTERREG: il futuro della cooperazione UE
18 novembre 2025. QFP 2028-2034 | La nuova mappa della coesione per le regioni italiane
21 novembre 2025. QFP 2028–2034 | Sviluppo locale nei PNR: strumenti e regole UE
28 novembre 2025. QFP 2028–2034 | Fondo per la competitività e Orizzonte Europa
5 dicembre 2025. QFP 2028-2034 | Il futuro delle strategie di specializzazione intelligente
12 dicembre 2025. QFP 2028–2034 | Europa globale: obiettivi, pilastri e risorse UE
19 dicembre 2025. QFP 2028-2034 | Dopo il Consiglio europeo di dicembre 2025