L’articolo 317 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) attribuisce alla Commissione europea il compito, e la responsabilità, di gestire il bilancio generale (e, quindi, i programmi di spesa) dell’Unione europea, sulla base – precisa l’articolo– del Regolamento finanziario, atto, quest’ultimo, adottato attraverso la procedura legislativa ordinaria, previa consultazione della Corte dei conti, e in conformità del principio della buona gestione finanziaria.

Il principio della buona gestione finanziaria – tradotto, nei regolamenti dell’Unione, in “principio della sana gestione finanziaria” (sound financial management) – a sua volta si articola in tre principi, di cui ogni spesa della Commissione europea deve fornire opportune giustificazioni:

a) economia (economy), principio in base al quale le risorse impiegate dalla Commissione nella realizzazione delle proprie attività sono messe a disposizione in tempo utile, nella quantità e qualità appropriate e al prezzo migliore;

b) efficienza (efficiency), principio in base al quale la Commissione deve sempre ricercare il miglior rapporto tra le risorse impiegate, le attività intraprese e il conseguimento degli obiettivi;

c) efficacia (effectiveness), principio che determina in quale misura gli obiettivi perseguiti sono raggiunti mediante le attività intraprese.

Inoltre, le politiche e i programmi dell’Unione europea devono essere orientati ai risultati, superando, in questo modo, una gestione basata sulle semplici realizzazioni: un programma di spesa, in altri termini, deve consentire di risolvere un problema, di affrontare una sfida, e il suo successo va valutato soprattutto sotto il profilo dei risultati conseguiti (outcome) – cioè dei cambiamenti apportati alla situazione di partenza – e non solo, come avviene ora, sotto il profilo delle risorse spese e delle azioni realizzate (output).

Di conseguenza la gestione del bilancio generale dell’Unione deve essere incentrata sulle prestazioni (performance) e ciò impone alla Commissione europea, in ogni attività e in ogni programma:

  • di stabilire prima (ex ante) dell’attuazione gli obiettivi perseguiti dal programma o dall’attività;
  • di monitorare i progressi compiuti verso il conseguimento degli obiettivi sono verificati mediante indicatori di performance (performance indicators);
  • di comunicare al Parlamento europeo e al Consiglio dell’Unione europea i progressi compiuti verso il conseguimento di obiettivi e i problemi eventualmente riscontrati.

Per valutare la performance di una attività o di un programma, il Regolamento finanziario, all’articolo 33, impone, da un lato, che gli obiettivi dei programmi e delle attività siano specifici, misurabili, attuabili, pertinenti e temporalmente definiti (cioè, SMART – Specific, Measurable, Attainable, Relevant and Time-bound objectives); dall’altro lato, che gli indicatori utilizzati per misurarli siano pertinenti, accettati, credibili, facili e solidi (RACER – Relevant, Accepted, Credible, Easy and Robust).

Questo vale per tutte le politiche e per tutti i programmi dell’Unione europea – dall’ambiente al sociale, dalla ricerca e innovazione alle azioni esterne – e ha un impatto diretto e immediato anche sui progetti presentati da chi intende richiedere una sovvenzione a valere sul bilancio unionale.

Il quadro di riferimento delle performance dei programmi 2021-2027

E’ in questo specifico contesto che la Commissione europea – all’indomani della ratifica, da parte dei ventisette Stati membri, della cosiddetta “Decisione sulle risorse proprie”, entrata in vigore l’1 giugno e che mette a disposizione dell’Unione europea risorse finanziarie che non ha precedenti nella storia europea (oltre 2.000 miliardi di euro, a prezzi correnti, circa il doppio delle risorse disponibili nel periodo di programmazione 2014-2020), come ho avuto modo di scrivere in un precedente articolo – ha appena inviato al Parlamento europeo e al Consiglio dell’Unione europea una comunicazione “relativa al quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione per il bilancio dell’UE nell’ambito del QFP 2021-2027”.

Tale quadro di riferimento è lo strumento attraverso il quale sarà misurata l’efficacia dell’attuazione dei 45 programmi di spesa che saranno realizzati dalla Commissione europea nel periodo 2021-2027: fissa gli obiettivi specifici e gli indicatori necessari per misurare e monitorare i progressi verso il conseguimento degli stessi, cioè gli indicatori di performance.

Tutto questo ha un impatto anche sulle Autorità, nazionali e regionali, che gestiranno i programmi europei attuati con il metodo della gestione concorrente: dai Fondi strutturali ai Fondi agricoli, fino al Dispositivo per la ripresa e la resilienza – il programma più importante, in termini finanziari, del periodo 2021-2027 – che fin dalla sua concezione è orientato all’efficacia dell’attuazione, poiché, come è ho avuto modo di scrivere, tutti i pagamenti degli investimenti effettuati dagli Stati nell’ambito dei Piani nazionali di ripresa e resilienza (PNRR) sono esplicitamente legati al raggiungimento, da parte dei medesimi Stati membri, di determinati target intermedi e di obiettivi correlati a investimenti e riforme.

La Comunicazione della Commissione è accompagnata da un corposo documento di lavoro, di circa 200 pagine, che contiene le schede che illustrano le caratteristiche essenziali di ciascun programma di spesa – cioè le sfida da affrontare e il motivo per cui un intervento dell’Unione europea presenta un valore aggiunto –, gli obiettivi perseguiti dal programma e la natura degli interventi che saranno finanziati per contribuire a conseguire tali obiettivi.

Un set di circa 700 indicatori di performance – rispetto agli oltre 1.100 del periodo 2014-2020 – forniranno un’indicazione rappresentativa dell’efficacia dell’attuazione di ciascun programma su base annuale e per l’intero ciclo settennale di programmazione: per garantire dati affidabili, attendibili e comparabili, la Commissione nel documento d lavoro ha chiarito anche, per ogni indicatore, da quale fonte provengono le informazioni, che cosa misura esattamente e quando saranno disponibili i dati.

Gli obiettivi strategici trasversali dell’Unione europea

La Commissione europea dedica anche una particolare attenzione al raggiungimento degli obiettivi strategici trasversali perseguiti dalla programmazione dell’Unione europea 2021-2027.

Infatti, il bilancio dell’Unione europea vale molto di più della somma delle sue singole componenti, cioè dei suoi programmi di spesa.

Se, da un lato, ogni programma di spesa prevede obiettivi e strumenti propri, formulati per affrontare una serie specifica di sfide, dall’altro lato, il bilancio unionale esplica la sua massima efficacia quando i programmi operano congiuntamente per sbloccare sinergie e promuovere con coerenza le priorità politiche generali dell’Unione.

Nel periodo di programmazione 2021-2027, i principali obiettivi strategici trasversali sono i seguenti:

  • CLIMA: spendere almeno il 30 % di tutte le risorse disponibili nell’ambito del QFP 2021-2027 e dello strumento NextGenerationEU per far fronte alla sfida climatica, il che rappresenta un aumento rispetto alla quota del 20% prevista per il periodo di programmazione precedente. Ciò corrisponde complessivamente ad un pacchetto di investimenti di portata storica che ammonta a oltre 600 miliardi di EUR. Questo impegno ambizioso è essenziale per dare impulso agli sforzi dell’Unione per il clima e per mobilitare altre fonti di finanziamento. Le stesse Istituzioni hanno inoltre assunto impegni importanti in altri ambiti;
  • BIODIVERSITA’: un proposito ambizioso che prevede di sfruttare il 7,5 % della spesa annua nel 2024 e il 10 % nel 2026 e 2027 per sostenere obiettivi nel campo della biodiversità, sulla base di una metodologia efficace, trasparente e completa.
  • PARITA’ DI GENERE: lo sviluppo di una nuova metodologia per misurare la spesa nei programmi sulla parità tra uomini e donne e l’integrazione di tali obiettivi per un’applicazione sperimentale a decorrere dal 2023.

Il nuovo quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione presentato dalla Commissione europea integrerà progressivamente tali obiettivi strategici trasversali nella preparazione e nella esecuzione del bilancio dell’Unione.

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Aggiornamenti successivi e articoli collegati

Per approfondire o seguire l’evoluzione del dibattito sul quadro finanziario pluriennale 2021-2027 dell’UE, si possono consultare i seguenti articoli collegati pubblicati su Fare l’Europa:

1° settembre 2023. Le pressioni sul bilancio dell’UE e la modifica del QFP 2021-2027
26 febbraio 2021. Le nuove risorse proprie UE 2021-2027 per il piano europeo per la ripresa
19 febbraio 2021. Dai programmi settoriali 2021-2027 ai progetti: i bandi UE per il 2021
12 febbraio 2021. La ripartizione delle risorse UE tra i programmi di spesa 2021-2027
1° gennaio 2021. Inizia il ciclo di programmazione 2021-2027 dell’Unione europea
24 luglio 2020. Priorità politiche, programmi e risorse dell’Unione europea 2021-2027: l’accordo politico
2 agosto 2019. Lo stato dei negoziati sul bilancio a lungo termine dell’UE per il 2021-2027
28 dicembre 2018. Programmazione UE 2021-2027: a che punto siamo?
4 maggio 2018. Stesse risorse, nuove priorità per la programmazione UE 2021-2027