Inizia il ciclo di programmazione 2021-2027 dell’Unione europea

1 gennaio 2021 di Mauro Varotto

Il 1° gennaio 2021 segna l’inizio di un nuovo ciclo di programmazione finanziaria dell’Unione europea che si estenderà per sette anni, fino al 31 dicembre 2027.

Infatti, dopo due anni e mezzo di negoziati tra l’Unione europea e i Paesi membri e tra le stesse Istituzioni dell’Unione, alla fine dello scorso dicembre sono stati pubblicati nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea, e si applicano da oggigli strumenti giuridici che assegnano all’Unione europea le risorse necessarie per attuare le nuove politiche e i nuovi programmi di spesa, nel quadro della nuova strategia di crescita denominata “Green Deal europeo”.

Alla fine dell’articolo sono riportati i link ai relativi atti, la cui efficacia – è importante sottolinearlo – è subordinata alla entrata in vigore della decisione sulle risorse proprie dell’Unione europea, approvata, in sede di Consiglio, il 14 dicembre 2020 ed ora sottoposta alla ratifica degli Stati membri, secondo le rispettive norme costituzionali: tale decisione, infatti, entrerà in vigore il primo giorno del primo mese successivo al ricevimento dell’ultima notifica da parte degli Stati.

L’Italia ha ratificato la decisione attraverso l’articolo 21 del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183 (c.d. Decreto Milleproroghe).

Pertanto, da oggi l’Unione europea dispone, salvo ratifica della decisione sulle risorse proprie:

  • di un Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027 che, ai prezzi 2018, quindi senza tenere conto dell’inflazione, autorizza l’Unione a impegnare 1.074,3 miliardi di euro per conseguire le proprie priorità politiche;
  • di uno Strumento dell’Unione europea per la ripresa (EURIEuropean Union Recovery Instrument), che autorizza l’Unione europea, in via eccezionale e temporanea, a ricorrere all’accensione di prestiti sul mercato dei capitali per un importo, sempre ai prezzi 2018, di 750 miliardi di euro, da destinare principalmente al finanziamento dei programmi nazionali di ripresa e resilienza e al rafforzamento delle dotazioni di alcuni programmi del QFP 2021-2027.

Come sempre, il blog seguirà, passo dopo passo, gli sviluppi dell’intera programmazione europea 2021-2027, della quale, sino ad oggi, ha anticipato le proposte in campo e la loro evoluzione.

In questo primo articolo è fornita una panoramica generale delle risorse finanziarie disponibili dopo il completamento dell’iter legislativo a livello europeo.

Il quadro finanziario pluriennale 2021-2027

Il QFP 2021-2027 non è il bilancio pluriennale dell’Unione europea. la quale dispone solo di un bilancio annuale; tuttavia, non è neppure una programmazione finanziaria indicativa, poiché i massimali degli impegni e dei pagamenti, stabiliti per ciascuna rubrica e per ciascun anno – come si può osservare nelle tabelle del QFP -, sono vincolanti per l’Autorità di bilancio (Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea).

Il QFP 2021-2027 è articolato in 7 rubriche di spesa, che corrispondono ad altrettante priorità politiche dell’Unione europea:

  1. Mercato unico, innovazione e agenda digitale: 132,7 miliardi di euro (12,4%);
  2. Coesione, resilienza e valori: 377,7 miliardi di euro (35,2%), di cui 330,2 per la politica di coesione (sottorubrica 2.a) e la parte rimanente per programmi di supporto all’Unione monetaria e ai diritti fondamentali (sottorubrica 2.b);
  3. Risorse naturali e ambiente: 356,3 miliardi di euro (33,2%), di cui 258,5 miliardi di euro per il sostegno al reddito degli agricoltori e la parte rimanente per lo sviluppo rurale, l’ambiente e la pesca;
  4. Migrazione e gestione delle frontiere: 22,6 miliardi di euro (2,1%);
  5. Sicurezza e difesa: 13,1 miliardi di euro (1,2%);
  6. Vicinato e resto del mondo: 98,4 miliardi di euro (9,2%);
  7. Pubblica amministrazione europea: 73,1 miliardi di euro (6,8%).

Il QFP verrà attuato per circa il 30% direttamente dalla Commissione europea, attraverso 15 programmi-faro; per il 70% sarà attuato attraverso il metodo della gestione concorrente con gli Stati membri, in particolare nel quadro dei programmi della politica di coesione e della politica agricola comune (PAC).

Lo Strumento dell’Unione europea per la ripresa

Lo strumento dell’Unione europea per la ripresa [EURI – European Union Recovery Instrument] è il veicolo finanziario che sostiene il piano europeo Next Generation EU, creato, come ho avuto modo di scrivere in precedenti articoli, per favorire la ripresa economica e sociale dopo la crisi creata dallo scoppio della pandemia da Covid-19 in tutta Europa.

Istituito con il regolamento (UE) 2020/2094 del Consiglio del 14 dicembre 2020, l’EURI finanzierà una serie di misure per far fronte alle conseguenze economiche negative della crisi COVID-19 o al bisogno immediato di finanziamenti per scongiurarne una recrudescenza.

In linea con la straordinarietà dello strumento, l’elenco delle misure finanziabili è tassativo ed è il seguente:

  1. misure per ripristinare l’occupazione e la creazione di posti di lavoro;
  2. misure sotto forma di riforme e investimenti volti a rinvigorire il potenziale di crescita sostenibile e di occupazione al fine di rafforzare la coesione tra gli Stati membri e di aumentarne la resilienza;
  3. misure a favore delle imprese che hanno subito l’impatto economico della crisi COVID-19, in particolare misure a beneficio delle piccole e medie imprese, nonché sostegno agli investimenti in attività essenziali per il rafforzamento della crescita sostenibile nell’Unione, compresi gli investimenti finanziari diretti nelle imprese;
  4. misure a favore della ricerca e dell’innovazione in risposta alla crisi COVID-19;
  5. misure per migliorare il livello di preparazione dell’Unione alle crisi e consentire una risposta rapida ed efficace dell’Unione in caso di gravi emergenze, incluse misure quali la costituzione di scorte di forniture ed apparecchiature mediche essenziali e l’acquisizione delle infrastrutture necessarie per una rapida risposta alle crisi;
  6. misure volte a garantire che una transizione giusta verso un’economia climaticamente neutra non sia compromessa dalla crisi COVID-19;
  7. misure volte ad affrontare l’impatto della crisi COVID-19 sull’agricoltura e lo sviluppo rurale.

Il regolamento precisa che le predette misure saranno attuate nell’ambito dei programmi specifici dell’Unione europea e, quindi, in base alle regole che disciplinano ciascuno di tali programmi.

Lo strumento potrà disporre di risorse finanziarie fino a un importo massimo di 750 miliardi di euro (ai prezzi 2018: tale importo, infatti, è rivalutato applicando un deflatore del 2% annuo), che la Commissione europea è stata autorizzata, in via del tutto eccezionale e temporanea (fino al 2026), a reperire sul mercato dei capitali mediante l’accensione di prestiti garantiti dall’Unione e dai 27 Stati membri: trattandosi di entrate con destinazione specifica esterne (Mezzi supplementari straordinari e temporanei per far fronte alle conseguenze della crisi COVID-19, le definisce la decisione 2020/2053 del Consiglio relativa al sistema delle risorse proprie dell’Unione europea), tali risorse straordinarie non sono comprese nel quadro finanziario pluriennale 2021-2027, ma si aggiungono ad esso.

Le risorse straordinarie e aggiuntive dell’EURI saranno impiegate, per un importo massimo di 384,4 miliardi di euro, per concedere aiuti a fondo perduto (non-repayable support) e aiuti rimborsabili (repayable support) mediante strumenti finanziari, ripartiti nel seguente modo:

  1. RISORSE REACT-EU (acronimo di Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe): fino a 47,5 miliardi di euro saranno utilizzati per finanziare i programmi strutturali e di coesione del quadro finanziario pluriennale 2014-2020 – rifinanziati nel biennio 2021-2022 – compreso il sostegno concesso attraverso strumenti finanziari;
  2. PIANI NAZIONALI PER LA RIPRESA E LA RESILIENZA: fino a 312,5 miliardi di euro saranno destinati ad un vasto programma di finanziamento della ripresa e della resilienza economica e sociale mediante il sostegno a riforme e investimenti degli Stati membri più colpiti dalla pandemia;
  3. RESC-UE: fino a 1,9 miliardi di euro saranno indirizzati per programmi relativi alla protezione civile;
  4. ORIZZONTE EUROPA: fino a 5 miliardi di euro saranno usati per rafforzare i programmi relativi alla ricerca e all’innovazione, compreso il sostegno mediante strumenti finanziari;
  5. FONDO PER UNA TRANSIZIONE GIUSTA: fino a 10 miliardi di euro per programmi di sostegno ai territori nella transizione verso un’economia climaticamente neutra;
  6. SVILUPPO RURALE: fino a 7,5 miliardi di euro per lo sviluppo nelle zone rurali.

Un ulteriore importo massimo di 360 miliardi di euro sarà impiegato per concedere prestiti agli Stati membri al fine di finanziare i programmi di ripresa e resilienza economica e sociale.

Infine, al massimo 5,6 miliardi di euro saranno impiegati per accantonamenti a copertura delle garanzie rilasciate a valere sul bilancio dell’Unione europea per programmi finalizzati al sostegno di operazioni di investimento nel settore delle politiche interne dell’Unione stessa, quindi, essenzialmente, per il potenziamento di programmi quali INVEST-EU.

Anche i tempi di utilizzo dell’EURI, definiti dal regolamento istitutivo, sono tassativi e direttamente collegati alle operazioni di assunzione di prestiti sul mercato dei capitali da parte della Commissione europea.

Mentre gli stanziamenti relativi agli aiuti a fondo perduto e agli accantonamenti relativi alle garanzie dovranno essere giuridicamente impegnati dalla Commissione europea, per almeno il 60%, entro il 31 dicembre 2022 e, per l’intera spesa, entro il 31 dicembre 2023, le decisioni sulla concessione dei prestiti dovranno essere assunte dalla Commissione europea entro il 31 dicembre 2023.

I pagamenti, invece, relativi a tali impegni giuridici, dovranno essere effettuati entro il 31 dicembre 2026.

Questi termini, come si vedrà nei successivi articoli dedicati all’analisi delle diverse modalità di impiego dei fondi, hanno delle dirette implicazioni sui tempi di spesa assegnati alle autorità che saranno responsabili della gestione delle risorse e dei programmi così finanziati.

Il passaggio dalla programmazione 2014-2020 alla programmazione 2021-2027

Sia i nuovi programmi-faro che i regolamenti relativi alla politica di coesione e alla PAC non sono ancora stati approvati, ma lo saranno nei prossimi mesi.

Tuttavia, al fine di assicurare continuità sia agli interventi dei fondi strutturali – anche in risposta alla crisi causata dalla pandemia – che al sostegno degli agricoltori e delle zone rurali, sono stati già approvati e pubblicati due importanti regolamenti che forniranno agli Stati membri le risorse per il biennio 2021-2022.

Uno strumento ponte per la politica di coesione: le risorse REACT-EU

In attesa della approvazione dei regolamenti europei e dei nuovi programmi operativi nazionali e regionali della politica di coesione, per promuovere il superamento degli effetti della crisi causata dalla pandemia di COVID-19 e delle sue conseguenze sociali e per preparare una ripresa verde, digitale e resiliente dell’economia, lo Strumento dell’Unione europea per la ripresa stanzia 47,5 miliardi di euro aggiuntivi che serviranno per ri-finanziare i programmi della politica di coesione nel biennio 2021-2022, compresi i programmi di cooperazione territoriale europea (“risorse REACT-EU”).

L’obiettivo dell’Unione è di permettere un rapido dispiegamento di tali risorse nell’economia reale attraverso i programmi operativi esistenti.

Gli Stati membri, pertanto, potranno assegnare le risorse REACT-EU a uno o più assi prioritari di uno o più programmi operativi esistenti, nel quadro dell’obiettivo Investimenti in favore della crescita e dell’occupazione, o di uno o più programmi di cooperazione transfrontaliera esistenti nell’ambito dell’obiettivo Cooperazione territoriale europea; oppure, i medesimi Stati membri potranno destinare tali risorse a uno o più nuovi programmi operativi.

Per quanto riguarda il FESR, le risorse REACT-EU saranno utilizzate principalmente per sostenere investimenti in prodotti e servizi a carattere sanitario o in infrastrutture sociali, per fornire sostegno sotto forma di capitale di esercizio o sostegno agli investimenti delle PMI in settori con un elevato potenziale in termini di creazione di posti di lavoro, per sostenere gli investimenti che contribuiscano alla transizione verso un’economia verde e digitale, per sostenere gli investimenti nelle infrastrutture che consentano la prestazione di servizi di base ai cittadini e per sostenere misure economiche nelle regioni più dipendenti dai settori maggiormente colpiti dalla crisi Covid-19.

Per quanto riguarda il FSE, le risorse REACT-EU saranno utilizzate principalmente per sostenere l’accesso al mercato del lavoro mantenendo i posti di lavoro dei dipendenti e dei lavoratori autonomi, anche attraverso regimi di riduzione dell’orario lavorativo. Sosterranno, inoltre, i sistemi sociali che contribuiscono alla lotta contro la discriminazione e alle misure a favore dell’inclusione sociale e dell’eliminazione della povertà.

Il 31 dicembre 2023 rimane la data ultima di ammissibilità per il periodo di programmazione 2014-2020: tuttavia, i progetti potranno ancora essere selezionati per il sostegno nel corso del 2023.

A questo strumento dedicherò uno specifico approfondimento in un prossimo articolo del blog.

Un regolamento transitorio per la Politica agricola comune

Anche la procedura legislativa concernente le proposte legislative della Commissione sulla PAC dopo il 2020 non è stata conclusa in tempo per consentire agli Stati membri e alla Commissione di preparare tutti gli elementi necessari all’applicazione del nuovo quadro giuridico e dei piani strategici della PAC a decorrere dal 1° gennaio 2021.

I nuovi piani strategici non partiranno prima del 1° gennaio 2023.

Nel frattempo, per assicurare un sostegno agli agricoltori e agli altri beneficiari del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), l’Unione continuerà a concedere tale sostegno durante un periodo transitorio di due anni, alle stesse condizioni dell’attuale quadro giuridico della PAC, sia utilizzando gli stanziamenti di bilancio 2021 e 2022, sia impegnando le somme aggiuntive messe a disposizione per lo sviluppo rurale dallo Strumento dell’Unione europea per la ripresa, pari a 7,5 miliardi di euro (ai prezzi 2018, equivalenti a 8 miliardi a prezzi correnti).

Pertanto, con riferimento al secondo pilastro della PAC, i programmi di sviluppo rurale 2014-2020 sono prorogati fino al 31 dicembre 2022: l’Italia potrà impegnare nei vigenti programmi, ai prezzi correnti, la somma di 1,6 miliardi di euro, nel 2021, e di 1,3 miliardi di euro nel 2022, cui si aggiungeranno, a titolo dell’EURI, risorse aggiuntive per 269,4 milioni di euro nel 2021 e di 641,8 milioni nel 2022.

Il regolamento transitorio detta alcune disposizioni specifiche per l’utilizzo della parte di risorse aggiuntive dell’EURI:

  • almeno il 37% dovrà essere destinato alle misure per l’agricoltura biologica; la mitigazione dei cambiamenti climatici e adattamento ad essi, compresa la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra prodotte dall’agricoltura; la conservazione del suolo, compreso l’aumento della fertilità del suolo mediante sequestro del carbonio; il miglioramento dell’uso e della gestione delle risorse idriche, incluso il risparmio di acqua; la creazione, conservazione e ripristino di habitat favorevoli alla biodiversità; la riduzione dei rischi e degli impatti dell’uso di pesticidi e antimicrobici; il benessere degli animali; le attività di cooperazione Leader;
  • almeno il 55%, invece, dovrà essere destinato a misure che promuovano lo sviluppo e la ripresa economica e sociale delle zone rurali: filiere corte e mercati locali; efficienza delle risorse, compresi l’agricoltura di precisione e intelligente, l’innovazione, la digitalizzazione e l’ammodernamento dei macchinari e delle attrezzature di produzione; condizioni di sicurezza sul lavoro; energie rinnovabili, economia circolare e bioeconomia; accesso a tecnologie dell’informazione e della comunicazione di elevata qualità nelle zone rurali.

In questo contesto, il FEASR finanzierà anche i costi per le azioni preparatorie e di sviluppo delle capacità a sostegno dell’elaborazione e futura attuazione dei piani strategici della PAC, comprese le future strategie locali di tipo partecipativo.

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