Una delle novità più importanti della programmazione finanziaria dell’Unione europea per il periodo 2021-2027 – accanto alle priorità politiche e agli strumenti finanziari, su cui mi sono soffermato in precedenti articoli del blog – è rappresentata dalla proposta della Commissione europea di sospendere i finanziamenti europei agli Stati membri che non rispettano lo Stato di diritto e, più in generale, i valori su cui si fonda l’Unione.

La Commissione lo aveva già anticipato in una comunicazione di inizio anno sul quadro finanziario pluriennale post-2020, dove scriveva:

“L’Unione è una comunità di diritto e i suoi valori costituiscono la base stessa della sua esistenza, permeandone l’intera struttura giuridica e istituzionale e tutte le politiche e i programmi. Il rispetto di tali valori dev’essere pertanto garantito in tutte le politiche dell’Unione, compreso il bilancio dell’UE, nell’ambito del quale il rispetto dei valori fondamentali è un requisito essenziale per una gestione finanziaria sana e per finanziamenti europei efficaci. Il rispetto dello Stato di diritto è importante per i cittadini europei, nonché per le iniziative imprenditoriali, l’innovazione e gli investimenti. L’economia europea prospera al massimo laddove il quadro giuridico e istituzionale rispecchia appieno i valori comuni dell’Unione”.

Inoltre, il Parlamento europeo il 14 marzo scorso ha invitato “la Commissione a proporre un meccanismo secondo cui gli Stati membri che non rispettano i valori sanciti all’articolo 2 del Trattato sull’Unione europea (TUE) possono subire conseguenze finanziarie”. L’articolo 2 del TUE recita:

“L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini”.

Il meccanismo richiesto dal Parlamento europeo è contenuto nella proposta legislativa che mira ad assicurare una sana gestione finanziaria (sound financial management) dei fondi europei e la tutela degli interessi finanziari dell’Unione.

Si tratta di uno strumento del tutto nuovo che la Commissione europea ritiene fondamentale per poter esercitare pienamente le responsabilità di gestione del bilancio dell’Unione che i trattati affidano a essa, proteggendo, nel contempo, il denaro dei contribuenti europei.

Questo meccanismo si aggiunge ad altri meccanismi già esistenti di tutela dei valori fondamentali e del diritto dell’Unione europea e li completa sul versante dell’utilizzo dei finanziamenti europei.

Infatti, se la Commissione riscontra casi di mancato rispetto dalla normativa europea, può avviare una procedura di infrazione nei confronti di uno Stato membro, ai sensi dell’articolo 258 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Inoltre, se uno Stato membro non rispetta i valori fondamentali di cui all’articolo 2 del TUE, tra i quali lo Stato di diritto, la Commissione può attivare il meccanismo di cui all’articolo 7 del TUE, che potrebbe alla fine condurre alla sospensione di alcuni diritti, tra cui il diritto di voto in sede di Consiglio.

Il principio della sana gestione finanziaria

Come è noto, la Commissione europea gestisce direttamente, attraverso i propri uffici o, indirettamente, tramite organismi esterni, solo una piccola parte delle risorse del bilancio: tutti i programmi di spesa, da “Orizzonte 2020” a “Erasmus”, dal programma “Life” al programma “Easi” sono gestiti secondo questa modalità.

Tuttavia, quasi l’80 per cento delle risorse sono impiegate dalla Commissione in cooperazione con gli Stati membri, nell’ambito di una delega di funzioni: la “gestione concorrente”, come viene definita dal regolamento finanziario dell’Unione, riguarda importanti fondi europei, dal Fondo sociale europeo al Fondo europeo di sviluppo regionale, dai due Fondi europei agricoli al Fondo asilo e migrazione, e così via, i quali sono gestiti da pubbliche amministrazioni nazionali e, più spesso, dalle regioni. Anche in questo secondo caso, la Commissione europea risponde alle altre Istituzioni dell’Unione dell’esecuzione del bilancio, la quale deve comunque avvenire “in conformità del principio di sana gestione finanziaria”, cioè “secondo i principi di economia, efficienza ed efficacia”.

Gli Stati membri, d’altro canto, hanno l’obbligo di cooperare lealmente con la Commissione europea perché le risorse dell’Unione siano utilizzate secondo tale principio, combattendo la frode e le altre attività illegali che danneggiano gli interessi finanziari dell’Unione stessa.

Il principio dello Stato di diritto

Che cosa c’entra il rispetto dello Stato di diritto, che l’articolo 2 del TUE annovera tra i principi fondanti dell’Unione europea, con la sana gestione finanziaria sancita dall’articolo 317 del TFUE?

Innanzitutto, bisogna precisare che cosa è lo Stato di diritto (Rule of Law).

La giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea e della Corte europea dei diritti dell’uomo, nonché i documenti redatti dal Consiglio d’Europa, in particolare i lavori della Commissione di Venezia, forniscono orientamenti sul significato essenziale dello Stato di diritto come valore comune dell’Unione: fra questi princìpi figurano la legalità, secondo cui il processo legislativo deve essere trasparente, responsabile, democratico e pluralistico; la certezza del diritto; il divieto di arbitrarietà del potere esecutivo; l’indipendenza e l’imparzialità del giudice; il controllo giurisdizionale effettivo, anche per quanto riguarda il rispetto dei diritti fondamentali; e l’uguaglianza davanti alla legge.

In appendice riporto un elenco delle principali fonti di riferimento per la definizione dello Stato di diritto.

All’interno dell’Unione europea lo Stato di diritto ha particolare rilevanza. Non soltanto il suo rispetto è condizione sine qua non per la tutela di tutti i valori fondamentali indicati all’articolo 2 del TUE, ma esso costituisce anche il presupposto per la difesa di tutti i diritti e gli obblighi che derivano dai trattati e dal diritto internazionale. Infatti, la fiducia di tutti i cittadini dell’Unione e delle autorità nazionali nei sistemi giuridici di tutti gli altri Stati membri è essenziale affinché l’Unione stessa, nel suo insieme, funzioni come “spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne”. Oggi, una sentenza in materia civile o commerciale di un organo giurisdizionale nazionale dev’essere automaticamente riconosciuta ed eseguita negli altri Stati membri, così come un mandato d’arresto europeo emesso in uno Stato membro nei confronti di un presunto criminale deve essere eseguito in quanto tale negli altri Stati membri. Sono solo alcuni esempi del motivo per cui è necessario che tutti gli Stati membri si sentano chiamati in causa se in uno di essi non viene pienamente rispettato lo Stato di diritto. Per questo motivo l’Unione europea ha forte interesse a salvaguardare e rafforzare lo Stato di diritto al suo interno.

Quindi, alla luce di tali orientamenti e in vista della programmazione finanziaria relativa al periodo 2021-2027, la Commissione europea ha proposto uno specifico regolamento “sulla tutela del bilancio dell’Unione in caso di carenze generalizzate riguardanti lo Stato di diritto negli Stati membri”, che si applicherà sia nei casi in cui la Commissione esegue il bilancio dell’Unione in gestione diretta o indiretta e il beneficiario è un soggetto pubblico; sia nei casi di gestione concorrente.

Il nesso tra Stato di diritto e sana gestione finanziaria è il seguente: in base alle norme vigenti, tutti gli Stati membri e i beneficiari di finanziamenti europei sono tenuti a dimostrare che il quadro normativo per la gestione finanziaria è solido, che la pertinente normativa dell’Unione viene correttamente attuata e che sussistono le necessarie capacità amministrative e istituzionali. Secondo la Commissione europea gli Stati membri possono garantire una sana gestione finanziaria solo se le loro autorità pubbliche agiscono in conformità della legge; se le violazioni sono effettivamente perseguite dai servizi responsabili delle indagini e dell’azione penale; infine, se le decisioni delle autorità pubbliche sono soggette a un effettivo controllo giurisdizionale da parte di organi giurisdizionali indipendenti e della Corte di giustizia dell’Unione europea.

Se in uno Stato membro non è rispettato lo Stato di diritto se, cioè, i suoi organi giurisdizionali non possono agire in modo indipendente e imparziale e se i servizi responsabili delle indagini e dell’azione penale non sono posti nelle condizioni di svolgere correttamente la loro funzione, disponendo, ad esempio, di risorse sufficienti e di procedure che consentano ad essi di agire in modo efficace e nel pieno rispetto del diritto a un processo equo, non solo in tale Stato non possono essere soddisfatti i principi di una sana gestione finanziaria, ma non vi sono neppure le condizioni minime per evitare decisioni illegittime e arbitrarie delle autorità pubbliche che possano ledere gli interessi finanziari dell’Unione.

In particolare, la proposta di regolamento della Commissione europea si sofferma sulla indipendenza della magistratura, la quale presuppone che un giudice possa svolgere le sue funzioni giurisdizionali in piena autonomia, senza vincoli gerarchici o di subordinazione nei confronti di alcuno e senza ricevere ordini o istruzioni da alcuna fonte, e che sia quindi al riparo da interventi o pressioni dall’esterno tali da compromettere l’indipendenza di giudizio dei suoi membri e da influenzare le loro decisioni.

Le garanzie di indipendenza e di imparzialità implicano l’esistenza di disposizioni, in particolare relative alla composizione dell’organo, alla nomina, alla durata delle funzioni, nonché alle cause di ricusazione e di revoca dei suoi membri, che consentano di fugare qualsiasi legittimo dubbio che i singoli possano nutrire in merito all’impermeabilità di detto organo rispetto a elementi esterni e alla sua neutralità rispetto agli interessi contrapposti.

La proposta legislativa della Commissione europea considera le seguenti carenze generalizzate riguardanti lo Stato di diritto:

1. le minacce all’indipendenza della magistratura;
2. l’omessa prevenzione, rettifica e sanzione delle decisioni arbitrarie o illegittime assunte da autorità pubbliche, incluse le autorità incaricate dell’applicazione della legge, la mancata assegnazione di risorse finanziarie e umane a scapito del loro buon funzionamento o il fatto di non garantire l’assenza di conflitti di interesse;
3. il ridimensionamento della disponibilità e dell’efficacia delle vie di ricorso, ad esempio attraverso norme procedurali restrittive, la mancata esecuzione delle sentenze o la limitazione dell’efficacia delle indagini, delle azioni penali o delle sanzioni per violazione della legge.

Che cosa succederà ai fondi europei assegnati a uno Stato nel quale la Commissione europea accerterà tali carenze?

Attraverso una procedura che garantirà il diritto alla difesa dello Stato membro interessato, la Commissione potrà sospendere i finanziamenti europei a tale Stato, oppure ridurli e, comunque, vietare a tale Stato di continuare ad utilizzare le risorse europee.

Naturalmente, “Lo Stato membro interessato può, in qualsiasi momento, presentare alla Commissione elementi idonei a dimostrare che la carenza generalizzata riguardante lo Stato di diritto è stata colmata o ha cessato di esistere”.

In questo caso, le misure adottate dalla Commissione verranno revocate.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Commissione europea, Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO sulla tutela del bilancio dell’Unione in caso di carenze generalizzate riguardanti lo Stato di diritto negli Stati membri, doc. COM(2018) 324 del 2.5.2018

Comunicazione della Commissione europea, Un nuovo quadro dell’UE per rafforzare lo Stato di diritto, doc. COM(2014) 158 del 11.03.2014

Corte dei Conti dell’Unione europea, PARERE N. 1/2018 [presentato in virtù dell’articolo 322, paragrafo 1, lettera a) del TFUE] concernente la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 2 maggio 2018, sulla tutela del bilancio dell’Unione in caso di carenze generalizzate riguardanti lo Stato di diritto negli Stati membri, in GU UE C 291 del 17.8.2018

Lo Stato di diritto impone che tutti i pubblici poteri agiscano entro i limiti fissati dalla legge, rispettando i valori della democrazia e i diritti fondamentali, sotto il controllo di un organo giurisdizionale indipendente e imparziale. Esso esige, in particolare, il rispetto dei principi di:

• legalità, Sentenza della Corte di giustizia del 29 aprile 2004, CAS Succhi di Frutta, C-496/99, ECLI:EU:C:2004:236, punto 63
• certezza del diritto, Sentenza della Corte di giustizia del 12 novembre 1981, Amministrazione delle finanze dello Stato/Srl Meridionale Industria Salumi e altri, Ditta Italo Orlandi & Figlio e Ditta Vincenzo Divella/Amministrazione delle finanze dello Stato, cause riunite da 212 a 217/80, ECLI:EU:C:1981:270, punto 10
• divieto di arbitrarietà del potere esecutivo, Sentenza della Corte di giustizia del 21 settembre 1989, Hoechst, cause riunite 46/87 e 227/88, ECLI:EU:C:1989:337, punto 19
• separazione dei poteri, Sentenza della Corte di giustizia del 10 novembre 2016, Kovalkovas, C-477/16, ECLI:EU:C:2016:861, punto 36; sentenza della Corte di giustizia del 10 novembre 2016, PPU Poltorak, C-452/16, ECLI:EU:C:2016:858, punto 35; sentenza della Corte di giustizia del 22 dicembre 2010, DEB,C-279/09, ECLI:EU:C:2010:811, punto 58
• tutela giurisdizionale effettiva da parte di organi giurisdizionali indipendenti, Sentenza della Corte di giustizia del 27 febbraio 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses/Tribunal de Contas, C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117, punti 31 e 40-41

Lo Stato di diritto (preminenza del diritto) costituisce, accanto alla democrazia e ai diritti dell’uomo, uno dei tre pilastri del Consiglio d’Europa, sancito nel preambolo della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (“CEDU”).

Importanti fonti di riferimento sono l’elenco di criteri per la valutazione dello Stato di diritto stabilito dalla Commissione di Venezia; la raccomandazione CM/Rec(2010)12 del Consiglio d’Europa su “I giudici: indipendenza, efficacia e responsabilità”; il rapporto della Commissione di Venezia sulle “Norme europee in materia di indipendenza del sistema giudiziario: parte I: Indipendenza dei giudici (CDL-AD(2010)004) e parte II: Il Pubblico ministero (CDL- AD(2010)040)”.

Inoltre, ogni anno il Segretario generale del Consiglio d’Europa redige una relazione sullo stato di diritto nei 47 Stati membri del Consiglio d’Europa:

Council of Europe, State of democracy, human rights and the rule of law. Report by the Secretary General of the Council of Europe, 2017