L’applicazione del diritto dell’Unione europea in Europa e in Italia

7 agosto 2020 di Mauro Varotto

Walter Hallstein, primo presidente della Commissione europea dal 1958 al 1967, definì l’Unione europea una “Comunità di diritto” (Community of law – Rechtsgemeinschaft), cioè una organizzazione vincolata da regole che gli Stati membri concordano e sottoscrivono liberamente a livello europeo, in qualità di co-legislatori, perché siano attuate nei rispettivi ordinamenti giuridici nazionali.

Tale intuizione iniziale ha prodotto numerose conseguenze nel corso degli oltre sessant’anni del processo di integrazione europea: oggi il Trattato sull’Unione europea sancisce formalmente, all’articolo 2, che l’Unione europea si fonda su una serie di valori condivisi tra i suoi Stati membri, tra cui i diritti fondamentali, la democrazia e il rispetto dello Stato di diritto.

Questi valori sono non solo il fondamento delle nostre società ma rappresentano il nucleo più autentico della comune identità comune europea.

Anche la Corte di Giustizia dell’Unione europea, in una famosa sentenza del 23 aprile 1986 (nella causa 294/83- Parti écologiste “Les Verts” contro Parlamento europeo), scrisse che l’Unione “è una comunità di diritto nel senso che né gli Stati che ne fanno parte, né le sue istituzioni sono sottratti al controllo della conformità dei loro atti alla carta costituzionale di base costituita dal trattato”.

In tutta la sua giurisprudenza, la stessa Corte di giustizia ha formulato l’obbligo, per le amministrazioni pubbliche e i giudici nazionali, di applicare pienamente il diritto dell’Unione nell’ambito della loro sfera di competenza e di tutelare i diritti conferiti da quest’ultimo ai cittadini (principio della “applicazione diretta del diritto dell’Unione”), disapplicando qualsiasi disposizione contraria del diritto nazionale, sia essa precedente o successiva alla norma dell’Unione (principio della “supremazia del diritto dell’Unione sul diritto nazionale”).

Inoltre, la stessa Corte ha riconosciuto anche il principio della responsabilità degli Stati membri per la violazione del diritto dell’Unione: infatti, le violazioni commesse dalle amministrazioni pubbliche, sia statali che regionali e locali, possono dar luogo a obblighi di indennizzo, con possibili pesanti ripercussioni sulle finanze pubbliche nazionali. Persino la mancata esecuzione di una sentenza della Corte, che accerti un inadempimento da parte di uno Stato membro del diritto dell’Unione, può essere sanzionata dalla Corte con una penalità e/o il pagamento di una somma forfettaria da parte dello Stato inadempiente.

E’ evidente che questo principio della responsabilità dei singoli Stati membri per le violazioni del diritto dell’Unione, da un lato, rafforza la tutela dei diritti che le norme dell’Unione conferiscono ai singoli; dall’altro, contribuisce ad un’applicazione sempre più attenta di tali norme da parte degli Stati membri.

Nel sistema giuridico dell’Unione europea la corretta attuazione e applicazione del diritto unionale, compreso il rispetto dei diritti fondamentali e dello Stato di diritto, è una responsabilità condivisa tra gli Stati membri e le Istituzioni dell’Unione, tra le quali svolge un ruolo di particolare rilievo la Commissione europea la quale è la custode dei Trattati (Guardian of the Treaties).

Alla Commissione, infatti, i Trattati attribuiscono il compito di garantire che le norme unionali siano effettivamente applicate dagli Stati (e dalle relative articolazioni interne della pubblica amministrazione).

La Commissione europea, quindi, vigila costantemente sulla corretta applicazione e sul rispetto delle norme in tutti gli ambiti di competenza dell’Unione europea: che si tratti di aria pulita, di sicurezza alimentare o di accesso all’assistenza sanitaria all’estero, di assegnazione di contratti pubblici, di diritti dei consumatori, ecc.

Ogni anno la Commissione elabora una apposita relazione, che presenta al Parlamento europeo e ai singoli Stati membri, in cui fornisce un resoconto delle attività, svolte nel corso dell’anno precedente, per garantire la corretta attuazione e applicazione del diritto dell’Unione europea.

La relazione appena presentata, quindi, riguarda l’attività del 2019, un anno a cavallo tra la Commissione presieduta da Jean-Claude Juncker e quella oggi presieduta da Ursula Gertrud von der Leyen.

Infatti, è articolata in sette gradi capitoli, ciascuno dedicato al monitoraggio del rispetto della legislazione dell’Unione europea in una delle priorità politiche della Commissione Juncker:

  1. Rilancio dell’occupazione, della crescita e degli investimenti
  2. Un mercato unico digitale connesso
  3. Un’Unione dell’energia resiliente con politiche lungimiranti in materia di cambiamenti climatici
  4. Un mercato interno più profondo e più equo con una base industriale più solida
  5. Un’Unione economica e monetaria più profonda e più equa
  6. Uno spazio di giustizia e di diritti fondamentali basato sulla reciproca fiducia
  7. Verso una nuova politica della migrazione

In questi ambiti politici, nel 2019 la Commissione europea ha avviato 797 casi di infrazione del diritto dell’Unione europea. La distribuzione tra i ventotto Stati membri (quindi, Regno Unito incluso) è raffigurata nel seguente grafico.

 

Circa i principali settori in cui la Commissione ha riscontrato violazioni del diritto dell’Unione europea da parte degli Stati membri, il maggior numero di casi è stato individuato in materia di ambiente (175), mercato interno, industria, imprenditorialità e PMI (147), mobilità e trasporti (83) e, infine, giustizia e consumatori (164).

 

 

A parte il dato annuale, alla fine del 2019 risultavano ancora aperte un totale di 1.564 procedure di infrazione, comprese, quindi, quelle avviate negli anni precedenti e ancora in corso.

Il dato complessivo delle procedure di infrazione in corso nei singoli Stati membri evidenzia gli Stati in cui è stato riscontrato dalla Commissione europea il maggior numero di violazioni del diritto dell’Unione europea e i motivi di tali violazioni: ritardato recepimento di direttive dell’Unione; il recepimento non corretto e/o l’errata applicazione delle direttive europee; infine, i casi vedi e propri di palese violazione di norme europee.

Nel grafico seguente si potrà notare la posizione dell’Italia, tra i Paesi dell’Unione più inadempienti, soprattutto a causa della mancata o errata applicazione delle direttive europee nell’ordinamento nazionale.

Per completare il quadro, nel seguente grafico si può osservare la distribuzione  delle violazioni del diritto dell’Unione europea per settore: anche a livello complessivo, spuntano le violazioni della normativa ambientale (327), mercato interno, industria, imprenditorialità e PMI (241),  mobilità e trasporti (203) e, infine, migrazione e affari interni (139).

 

Chi fosse interessato a conoscere le norme violate troverà adeguate indicazioni sia nella Relazione annuale della Commissione europea che nei suoi allegati tecnici: in fondo all’articolo riporto i link a tali documenti.

 

L’Italia nell’Unione europea

Infine, uno sguardo all’Italia che, come ho anticipato, è uno dei Paesi membri dell’Unione europea più recalcitrante nei confronti della applicazione di norme alle quali pure concorre come co-legislatore.

Il primo grafico illustra l’andamento altalenante del nostro Paese nei confronti degli obblighi europei nel corso degli ultimi cinque anni: un impegno discontinuo nel recepimento e nella applicazione del diritto unionale.

In Italia non vi è un settore del diritto dell’Unione europea che sia oggetto di violazioni più di altri.

Come evidenzia il seguente grafico, con riferimento ai nuovi casi di infrazione sollevati nel 2019, le violazioni italiane riguardano un po’ tutti i settori del diritto dell’Unione.

 

In altri termini, tali inadempimenti sembrano il frutto di una generale negligenza del Parlamento, del Governo e, in generale, della pubblica amministrazione italiana, nei confronti dei “doveri” che derivano dalla appartenenza all’Unione europea.

Con questa sorta di inerzia le Istituzioni italiane sembrano dimenticare che il rispetto del diritto dell’Unione europea non può mai essere una strada a senso unico, non può basarsi solo su procedure di infrazione e sanzioni, ma si basa sulla leale cooperazione tra gli Stati membri e tra questi e l’Unione europea.

Tuttavia una tale negligenza si ravvisa, simmetricamente, anche nei “diritti” – o, forse meglio, nei vantaggi – che derivano dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.

Si pensi non solo allo scarso – e spesso distorto – utilizzo delle risorse finanziarie europee destinate all’Italia, ma, per gli appassionati del diritto, al vizio – soprattutto italianodi recepire la normativa europea introducendo spesso misure nazionali più rigorose rispetto a quelle stabilite da tale normativa o non avvalendosi delle possibilità di semplificazione che essa offre.

E’ il fenomeno indicato, nei documenti che lo studiano, con il termine “sovra-regolamentazione” (gold-plating): nel primo caso (norme nazionali più rigorose di quelle europee) si parla di “sovra-regolamentazione attiva”; nel secondo caso (norme nazionali più complicate di quelle europee) di “sovraregolamentazione passiva”.

Anche questo modo farraginoso di applicare le norme dell’Unione europea in Italia è, di per sè, un ostacolo al processo di integrazione europea, oltre che un danno per i cittadini italiani che, spesso, non si vedono riconosciuti, in maniera semplice e diretta, tutti i diritti conferiti dall’ordinamento europeo.

 

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Commissione europea, Monitoring the Application of EUROPEAN UNION LAW 2019 Annual Report, pubblicato il 31 luglio 2020

Schede informative per Paese: 2019 National factsheets on monitoring the application of EU law, pubblicate il 30 luglio 2020

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