Nel sistema istituzionale dell’Unione europea, il mancato rispetto dei parametri economici e finanziari da parte di uno Stato membro che aderisce o intende aderire all’euro, seppur grave, è considerato, tutto sommato, un peccato veniale, superabile con quel po’ di buona volontà necessaria a ricreare la fiducia nel fatto che tutti, nell’Unione, facciano il loro dovere per contribuire al bene comune.

Una valutazione ben più severa e conseguenze più drastiche sono, invece, riservate alla violazione dei valori fondanti dell’Unione, che l’art. 2 del Trattato sull’Unione europea (TUE) così sintetizza:

“L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata da pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini.”

Come è noto, il rispetto e la promozione attiva di questi valori sono la prima e imprescindibile condizione perché uno Stato possa entrare a far parte dell’Unione europea: infatti, i cinque paesi attualmente candidati all’adesione (Ex Repubblica iugoslava di Macedonia, Islanda, Montenegro, Serbia e Turchia) sono impegnati nella costruzione, al proprio interno, di uno Stato di diritto, che rispetti i valori fondamentali dell’Unione (spesso, è proprio questo l’ostacolo maggiore nei negoziati di adesione, come è evidente nel caso della Turchia, che ha presentato la domanda nel lontano 1987).

L’Unione europea non è solo mercato comune ed euro

La crisi finanziaria ed economica che ha attraversato l’Europa negli ultimi anni, ha concentrato l’attenzione dell’opinione pubblica su un unico aspetto dell’integrazione europea: i requisiti economici e finanziari che gli Stati devono rispettare per rimanere o entrare nell’unione economica e monetaria e nell’euro.

E’ passato in secondo piano o, addirittura, è stato ignorato un aspetto non meno importante: l’Unione europea non è solo mercato unico e moneta unica, ma è una comunità fondata su alcuni valori fondamentali, comuni alle tradizioni costituzionali di tutti i suoi Stati membri, e che sono il più importante retaggio della civiltà europea.

Accanto alle sfide finanziarie ed economiche, l’Unione oggi si trova ad affrontare altre sfide decisive per la sua sopravvivenza: le gravi e sistematiche violazioni dei suoi valori fondamentali, verificatesi in alcuni Stati membri, certo non a causa del deteriorarsi della situazione economica, considerato che interessano anche paesi con alti tassi di crescita e che beneficiano, più di altri, del sostegno dell’Unione.

L’Ungheria è di certo il caso più allarmante. Tuttavia, neppure l’Italia è assente dall’elenco degli “osservati speciali”. Infatti, il nostro paese si trova (assieme ad alcuni altri paesi dell’Unione, gli stessi con i quali già condivide le non brillanti performance economiche degli ultimi decenni), in una posizione mediana, non certo entusiasmante, nelle due più autorevoli graduatorie internazionali che valutano, annualmente, la situazione dello Stato di diritto, il rispetto dei diritti fondamentali e altri aspetti della governance interna (dal corretto funzionamento della pubblica amministrazione a quello della giustizia, ecc.), di centinaia di Stati, sia dei paesi sviluppati che di quelli in via di sviluppo: il Worldwide Governance Indicators (WGI), della Banca Mondiale, e il The Rule of Law Index, realizzato da un’organizzazione privata indipendente, il “World Justice Project (WJP)”.

Un nuovo quadro per rafforzare lo Stato di diritto nell’Unione europea

Che cosa succede se uno Stato della zona euro non rispetta i parametri di Maastricht, è abbastanza noto, essendo l’Italia appena uscita da una procedura per deficit eccessivo.

Meno noto, invece, è che cosa succede se, in uno Stato membro dell’Unione europea, viene meno il rispetto dei valori fondamentali, stabiliti dall’art. 2 del TUE.

Il Trattato di Lisbona, in vigore dal 1 dicembre 2009, ha istituito delle procedure di prevenzione e di sanzione, che culminano, come prevede l’art. 7 del TUE, nella sospensione dei diritti di voto, in seno al Consiglio, del rappresentante di governo dello Stato membro in cui sia constata l’esistenza di una violazione grave e persistente dei valori fondamentali dell’Unione.

Tuttavia, come hanno dimostrato eventi recenti verificatisi in alcuni Stati membri, si tratta di procedure che hanno tempi lunghi e non consentono di reagire in maniera tempestiva alle minacce ai valori fondamentali dell’Unione.

Pertanto, nei mesi scorsi, il Consiglio dell’Unione europea, il Parlamento europeo e anche alcuni Stati membri (Danimarca, Finlandia, Germania e Paesi Bassi), hanno sollecitato la Commissione europea a istituire un quadro permanente di verifica e di valutazione del mantenimento della conformità ai valori fondamentali dell’Unione e ai requisiti della democrazia e dello Stato di diritto nei singoli Stati membri.

La Commissione europea ha, così, definito una nuova procedura per prevenire future minacce allo Stato di diritto (la cosiddetta Rule of Law degli ordinamenti anglosassoni) nell’Unione europea, perché il rispetto dello Stato di diritto è la condizione essenziale per la tutela di tutti i valori fondamentali enunciati all’art. 2 del TUE e il presupposto per la difesa di tutti i diritti e gli obblighi dei Trattati dell’Unione e del diritto internazionale.

Che cosa è lo Stato di diritto?

Come osserva la Commissione europea, lo Stato di diritto è il modello organizzativo predominante del diritto costituzionale moderno e delle organizzazioni internazionali (compresi ONU e Consiglio d’Europa) per disciplinare l’esercizio dei pubblici poteri. Lo Stato di diritto garantisce che tutti i pubblici poteri agiscano entro i limiti fissati dalla legge, rispettando i valori della democrazia e i diritti fondamentali, e sotto il controllo di un giudice indipendente e imparziale.

Anche se è vero che i principi e le norme che concorrono alla definizione dello Stato di diritto variano da Paese a Paese, in base all’ordinamento costituzionale di ciascuno Stato membro, tuttavia dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea e della Corte europea dei diritti dell’uomo, nonché dai documenti elaborati dal Consiglio d’Europa (in particolare dalla Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto, organo consultivo indipendente del Consiglio d’Europa, con sede a Venezia), può essere individuato un nucleo essenziale di principi che concorrono a definire in che cosa consista lo Stato di diritto, inteso come valore comune dell’Unione europea, ai sensi dell’articolo 2 del TUE.

Si tratta dei principi di legalità (secondo cui il processo legislativo deve essere trasparente, responsabile, democratico e pluralistico); certezza del diritto; divieto di arbitrarietà del potere esecutivo; indipendenza e imparzialità del giudice; controllo giurisdizionale effettivo, anche per quanto riguarda il rispetto dei diritti fondamentali; uguaglianza davanti alla legge.

Per fare un riferimento alla attualità italiana, le proposte di riforma costituzionale in discussione dovrebbero essere analizzate anche alla luce della compatibilità con questi principi.

Che cosa prevede la nuova procedura dell’Unione per rafforzare lo Stato di diritto?

La nuova procedura istituita dalla Commissione europea intende far fronte alle minacce allo Stato di diritto che presentano un “carattere sistemico”.

Pertanto, non riguarderà i casi individuali di violazione dei diritti fondamentali o di errori giudiziari, che devono essere trattati dagli ordinamenti giudiziari nazionali e nell’ambito dei meccanismi di controllo istituiti dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), cui aderiscono tutti gli Stati membri dell’Unione.

Si applicherà, invece, ai casi in cui “siano minacciati l’ordinamento politico, istituzionale e/o giuridico di uno Stato membro in quanto tale, la sua struttura costituzionale, la separazione dei poteri, l’indipendenza o l’imparzialità della magistratura, ovvero il suo sistema di controllo giurisdizionale, compresa, ove prevista, la giustizia costituzionale – ad esempio in seguito all’adozione di nuove misure oppure di prassi diffuse delle autorità pubbliche e alla mancanza di mezzi di ricorso a livello nazionale”.

Il nuovo meccanismo ha lo scopo di consentire alla Commissione di trovare una soluzione con lo Stato membro interessato, prima di ricorrere alla applicazione delle procedure previste dall’art. 7 del TUE che, come si è scritto, portano alla sospensione dall’Unione.

Quindi, se in futuro, si verificassero chiare indicazioni di una minaccia sistemica allo Stato di diritto in uno Stato membro, la Commissione avvierà una procedura articolata in tre fasi – valutazione della Commissione, raccomandazione della Commissione e follow-up della raccomandazione – e descritta nel seguente grafico, estratto dalla Comunicazione della Commissione del 11 marzo 2014.

Conclusioni

Dopo il Trattato di Lisbona, l’Unione europea, dispone di responsabilità e di poteri più ampi, rispetto al passato, per verificare ed esigere che ogni Stato membro rispetti e promuova, al proprio interno, i valori fondamentali comuni dell’Europa, in particolare il rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e dei diritti umani.

Recuperare posizioni nelle graduatorie internazionali non solo della competitività economica, ma anche in quelle del rispetto di questi valori fondamentali della tradizione europea, deve essere per l’Italia un impegno cui dedicare un’attenzione uguale, se non superiore, a quella per il riordino dei conti pubblici e per la crescita.

Favorire la crescita economica, riqualificare e riorientare la spesa pubblica, difendere lo Stato di diritto, non sono dimensioni separate dell’azione pubblica, ma strettamente interdipendenti: un Parlamento che esprime effettivamente la voce dei cittadini ed elabora una legislazione semplice e chiara; un Governo e una pubblica amministrazione efficienti, che operano nel rispetto delle leggi; un sistema giudiziario in grado di produrre giustizia in tempi ragionevoli, non sono la conseguenza del benessere e della prosperità di un Paese e dei suoi cittadini, ma ne sono il presupposto.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, Un nuovo quadro dell’UE per rafforzare lo Stato di diritto, COM(2014) 158 del 11.3.2014, con due allegati, uno contenente una sintesi della giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea

Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo in merito all’articolo 7 del trattato sull’Unione europea, Rispettare e promuovere i valori sui quali è fondata l’Unione, COM(2003) 606 def. del 15.10.2003

Istituita nel 1990, la Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto, meglio nota come “Commissione di Venezia”, è un organo consultivo del Consiglio d’Europa sulle questioni costituzionali.

Il “Worldwide Governance Indicators (WGI) project”, della Banca Mondiale, è un database in cui, dal 1996, sono raccolti annualmente appositi indicatori relativi a 215 Stati del mondo, per sei dimensioni della governance, cioè delle tradizioni e delle istituzioni attraverso cui vengono esercitati i pubblici poteri: una delle dimensioni è il rispetto dello Stato di diritto.

La “World Justice Project (WJP)” è un’organizzazione multidisciplinare indipendente, che lavora per far progredire lo Stato di diritto in tutto il mondo ed elabora, annualmente un indice che compara la situazione dello Stato di diritto in 99 paesi in tutto il mondo, denominato The Rule of Law Index.