Programmazione UE 2021-2027: il futuro della politica agricola comune

7 settembre 2018 di Mauro Varotto

Il 1° giugno scorso la Commissione europea ha presentato il pacchetto legislativo relativo alla programmazione degli interventi della politica agricola comune (PAC) dal 1° gennaio 2021 al 31 dicembre 2027.

Si tratta di tre proposte di regolamento che delineano una architettura completamente nuova per la PAC e che hanno ad oggetto:

  • la struttura e i contenuti dei futuri piani strategici nazionali della PAC;
  • l’istituzione e il funzionamento dei due fondi europei agricoli;
  • infine, la modifica di alcune regole relative ai mercati agricoli e ai regimi di qualità dei prodotti agricoli.

L’ultima riforma della PAC è stata decisa nel 2013 e attuata nel 2015; nel frattempo, il contesto dell’agricoltura è profondamente cambiato, non solo dal punto di vista dei mercati – nei quali i prezzi agricoli sono scesi sostanzialmente, a causa di fattori macrooeconomici, tensioni geopolitiche e altri – ma anche, come ho già avuto modo di far osservare in precedenti articoli del blog, sull’onda dei nuovi obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030 dell’ONU e dell’Accordo di Parigi sul clima.

Le proposte della Commissione europea sono, quindi, il risultato di un dialogo strutturato con i portatori di interessi di tutta Europa, che ha raccolto oltre 322.000 contributi, e tengono conto della conferenza di Cork sullo sviluppo rurale del 2016 e della strategia tracciata dalla stessa Commissione nella comunicazione dal titolo “Il futuro dell’alimentazione e dell’agricoltura”, adottata il 29 novembre 2017. In particolare, quest’ultimo documento strategico, che ho presentato in un paio di articoli, ha descritto a grandi linee le sfide, gli obiettivi e le possibili strade da percorrere per una PAC “a prova di futuro”, la quale necessita di essere più semplice, più intelligente e più moderna, e di guidare la transizione verso un’agricoltura più sostenibile.

Le risorse europee e nazionali per la PAC 2021-2027

Rispetto all’attuale periodo di programmazione 2014-2020, nel quale le risorse complessive stanziate dal bilancio dell’Unione europea per la PAC ammontano a 408,3 miliardi di euro (di cui 312,7 miliardi per gli interventi di sostegno ai mercati dei prodotti agricoli e i pagamenti diretti agli agricoltori e 95,6 miliardi di euro per lo sviluppo rurale), le risorse previste per il periodo 2021-2027 subiscono un taglio del 9%: si tratta, in tutto, di 365 miliardi di euro (di cui 286 miliardi per il sostegno ai mercati e i pagamenti diretti e 78,8 miliardi per lo sviluppo rurale).

Anche se la PAC resta, comunque e di gran lunga, la politica che assorbe le maggiori risorse del bilancio dell’Unione, pari a circa il 32%, in ogni caso, in termini reali, il taglio –per il quale bisogna considerare anche l’uscita del Regno Unito – è di oltre 43 miliardi di euro, destinato a essere compensato, per il pilastro dello sviluppo rurale, da un deciso incremento degli stanziamenti che il programma quadro “Orizzonte Europa” destinerà al cluster di ricerca e innovazione “Alimentazione e risorse naturali”, i quali passeranno dagli attuali 3,7 a 10 miliardi di euro e da un consistente aumento del cofinanziamento richiesto a livello nazionale e regionale

La Commissione europea ha anche elaborato le proiezioni sulle risorse disponibili a livello nazionale: per l’Italia, alla quale nel periodo 2014-2020 sono trasferiti dal bilancio europeo quasi 42 miliardi di euro (di cui 27,4 per i pagamenti diretti; 4,4 per le OCM vino e ortofrutta e 10,5 per lo sviluppo rurale), si prevede una riduzione di circa 5 miliardi di euro, che incideranno, soprattutto, sull’ammontare dei pagamenti diretti alle aziende agricole di maggiori dimensioni.

 

Risorse per la PAC: confronti 2014-2020 e 2021-2027

Le priorità della PAC 2021-2027

Le finalità della PAC sono stabilite dall’articolo 39 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) e sono le seguenti:

  • incrementare la produttività dell’agricoltura sviluppando il progresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola come pure un impiego migliore dei fattori di produzione, in particolare della manodopera;
  • assicurare così un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell’agricoltura;
  • stabilizzare i mercati;
  • garantire la sicurezza degli approvvigionamenti;
  • assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori.

All’interno di tali finalità, la PAC post-2020 sarà orientata al miglioramento dello sviluppo sostenibile dell’agricoltura, degli alimenti e delle aree rurali e, più in particolare, al conseguimento dei seguenti obiettivi generali:

(a) promuovere un settore agricolo intelligente, resiliente e diversificato che garantisca la sicurezza alimentare;

(b) rafforzare la tutela dell’ambiente e l’azione per il clima e contribuire al raggiungimento degli obiettivi in materia di ambiente e clima dell’Unione;

(c) rafforzare il tessuto socioeconomico delle aree rurali.

Tali obiettivi sono integrati dall’obiettivo trasversale di ammodernamento del settore promuovendo e condividendo conoscenze, innovazioni e processi di digitalizzazione nell’agricoltura e nelle aree rurali e incoraggiandone l’utilizzo.

Infine, nove obiettivi specifici, sintetizzati nel seguente grafico, guideranno la scelta dei concreti interventi necessari per raggiungerli.

 

 

Programmazione e interventi della PAC 2014-2020

Novità rilevanti per la PAC post-2020 riguarderanno la programmazione.

Innanzitutto, scompariranno i programmi di sviluppo rurale che oggi, in tutta Europa, sono ben 118 (di cui 23 solo in Italia): sono destinati a diventare 27, uno per ciascuno Stato membro.

Saranno infatti i singoli Stati membri a stabilire i piani strategici della PAC, che copriranno l’intero periodo di programmazione  – dal 1º gennaio 2021 al 31 dicembre 2027 – e riguarderanno l’intero territorio nazionale. In proposito, è da evidenziare che gli Stati saranno liberi di far partecipare le regioni: la proposta di regolamento si limita a osservare che “Qualora taluni elementi del piano strategico della PAC vengano stabiliti a livello regionale, gli Stati membri garantiscono che siano coerenti e uniformi con quelli stabiliti a livello nazionale”.

In secondo luogo, il nuovo strumento di programmazione – i piani strategici della PAC – comprenderanno la pressoché totalità degli interventi del primo e del secondo pilastro, quindi, sia le risorse del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) che del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR): resteranno fuori dai piani solo le spese relative al sostegno ai mercati dei prodotti agricoli e alcuni interventi gestiti direttamente dalla Commissione europea.

Pertanto, i piani strategici della PAC includeranno tre tipi di interventi, i primi due finanziati totalmente dal FEAGA e il terzo in parte cofinanziato dal FEASR:

  1. i pagamenti diretti agli agricoltori, suddivisi in:

–      pagamenti diretti disaccoppiati, che saranno quattro:

(a) il sostegno di base al reddito per la sostenibilità;

(b) il sostegno ridistributivo complementare al reddito per la sostenibilità;

(c) il sostegno complementare al reddito per i giovani agricoltori;

(d) il regime per il clima e l’ambiente.

–      i pagamenti diretti accoppiati, che saranno due:

(a) il sostegno accoppiato al reddito;

(b) il pagamento specifico per il cotone, riservato a Bulgaria, Grecia, Spagna e Portogallo.

  1. gli interventi settoriali per sostenere i programmi operativi presentati e gestiti dalle organizzazioni di produttori (o associazioni di esse) nei seguenti settori:
  • prodotti ortofrutticoli;
  • prodotti dell’apicoltura;
  • settore vitivinicolo;
  • settore del luppolo;
  • settore dell’olio d’oliva e delle olive da tavola;
  • altri settori individuati dai singoli Stati membri.
  1. gli interventi per lo sviluppo rurale, che potranno essere di otto tipologie:
  • gli impegni ambientali, climatici e altri impegni in materia di gestione;
  • i vincoli naturali o altri vincoli territoriali specifici
  • gli svantaggi territoriali specifici derivanti da determinati requisiti obbligatori;
  • gli investimenti;
  • l’insediamento dei giovani agricoltori e l’avvio di nuove imprese rurali;
  • gli strumenti per la gestione del rischio;
  • la cooperazione;
  • lo scambio di conoscenze e l’informazione

 

Il nuovo modello di attuazione

Infine, il cuore della PAC post-2020 sarà il nuovo modello di attuazione (Delivery Model) basato su due elementi: sussidiarietà ed efficacia dell’attuazione degli interventi.

E’ noto che la competenza nel settore dell’agricoltura è una competenza condivisa tra l’Unione europea e gli Stati membri, pur stabilendo i Trattati una politica agricola comune con obiettivi comuni e un sistema comune di attuazione.

Rispetto all’attuale sistema di attuazione della PAC che si basa su disposizioni dettagliate a livello europeo, con controlli, sanzioni e meccanismi di audit molto rigorosi, basati su regole spesso minuziosamente prescrittive, fino al livello dell’azienda agricola, il nuovo modello di attuazione tenta di stabilire un nuovo rapporto tra Unione europea, Stati membri e agricoltori.

In un contesto agricolo e climatico fortemente diversificato, quale è quello europeo, con impostazioni politiche calate dall’alto non si sono ottenuti i risultati auspicati: la nuova PAC, pertanto, sarà attenta alle specificità locali. Per far questo, la Commissione europea propone una diversa ripartizione delle responsabilità tra Unione europea e Stati membri: la prima fissa parametri strategici di base (obiettivi della PAC, tipi di interventi, requisiti di base), mentre gli Stati membri si assumono maggiore responsabilità circa il modo di raggiungere obiettivi e target finali concordati.

Il che significa che, nella programmazione 2021-2027, spetterà ai singoli Stati membri, non solo assicurare una sana gestione finanziarie dei fondi dell’Unione ma:

  • elaborare e stabilire i contenuti dei singoli interventi previsti nei propri piani strategici della PAC;
  • stabilire il quadro giuridico che disciplina la concessione del sostegno dell’Unione ai beneficiari.

L’Unione europea valuterà solo i risultati ottenuti: l’ammissibilità dei pagamenti effettuati dagli Stati membri ai beneficiari attraverso le risorse del FEAGA e del FEASR non dipenderà più dalla legalità e dalla regolarità dei pagamenti ai singoli beneficiari, ma dagli output e dai risultati ottenuti.

Questa impostazione segna il passaggio da un approccio basato sulla conformità del singolo beneficiario (compliance) a un approccio basato sulla verifica dell’efficacia dell’attuazione della PAC nei singoli Stati membri (Performance oriented policy).

 

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Il pacchetto completo della proposte della Commissione europea per la PAC post-2020 è disponibile al seguente link.

 

 

 

 

 

 

 

 

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