La politica di coesione dell’Unione europea compie trent’anni. Istituita il 24 giugno 1988, data alla quale risalgono i suoi primi regolamenti, essa ha la finalità di promuovere lo sviluppo armonioso dell’insieme dei territori europei: in particolare, attraverso di essa l’Unione mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni meno favorite.

E’, quindi, una politica di sviluppo basata sui luoghi (placed-based): attraverso il proprio bilancio, da trent’anni l’Unione europea redistribuisce una considerevole parte delle risorse di cui dispone verso determinate zone geografiche, in funzione del raggiungimento di determinati obiettivi.

Tali risorse provengono principalmente da una serie di fondi, che il Trattato definisce a finalità strutturale, e che sono: il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione “orientamento” (oggi FEASR), il Fondo sociale europeo (FSE) e il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR); concorrono alla politica di coesione anche la Banca europea per gli investimenti (BEI) e altri strumenti finanziari, quali, attualmente, il Fondo di coesione (FC) e il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS).

Pur distinti, tali fondi a finalità strutturale intervengono in maniera coordinata per rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale all’interno dell’Unione europea.

Come anticipato nella Settima relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale, intitolata “La mia regione, la mia Europa, il nostro futuro”, che ho recensito in questo blog, il 29 maggio scorso la Commissione europea ha presentato le proposte legislative relative al futuro della politica di coesione nel nuovo periodo di programmazione settennale che si estenderà dal 1° gennaio 2021 al 31 dicembre 2027.

La nuova architettura dei fondi a finalità strutturale

Si tratta di quattro proposte di regolamento, che delineano un corpus normativo con una struttura a cerchi concentrici:

1. le regole finanziarie comuni a sette fondi a gestione concorrente: Fondo di coesione (FC); Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP); Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR); Fondo sociale europeo Plus (FSE+); Fondo Asilo e migrazione (AMIF); Strumento per la gestione delle frontiere e i visti (BMVI); Fondo per la Sicurezza interna (ISF);
2. regole specifiche applicabili solo al FESR e al FC;
3. regole specifiche per l’obiettivo “Cooperazione territoriale europea” (Interreg), che si applicano al FESR e, nel contempo, agli strumenti di finanziamento esterno dell’Unione (Strumento di preadesione – IPA III; Strumento di vicinato, sviluppo e cooperazione internazionale – NDICI) e Programma PTOM), la cui disciplina, quindi, è attratta dalle norme sulla cooperazione territoriale europea, ma solo per la parte relativa alla cooperazione;
4. infine, un meccanismo giuridico del tutto nuovo per eliminare gli ostacoli giuridici e amministrativi nell’ambito dei progetti di cooperazione transfrontaliera.

Regolamenti specifici, poi, interessano solo in parte gli altri fondi a gestione concorrente prima citati.

Le novità, rispetto al periodo di programmazione in corso, non sono poche.

Innanzitutto, rispetto all’architettura regolamentare proposta dalla Commissione europea è subito da notare che il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) non è più programmato assieme agli altri fondi a finalità strutturale: infatti, come ho spiegato nel precedente articolo del blog, esso confluirà, assieme al Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA), nei futuri Piani strategici della politica agricola comune (PAC).

Inoltre, solo una parte del nuovo FSE+ è programmata assieme ai fondi a finalità strutturale: la componente “Occupazione e innovazione sociale” e la componente “Salute” saranno attuate mediante gestione diretta o indiretta della Commissione europea.

Cinque obiettivi strategici

In secondo luogo, in termini di contenuti, gli attuali undici obiettivi tematici diventeranno cinque. Il FESR, il FSE+, il Fondo di coesione e il FEAMP nel periodo 2021-2027 sosterranno i seguenti obiettivi strategici (policy objectives):

1. un’Europa più intelligente (a smarter Europe) attraverso la promozione di una trasformazione economica innovativa e intelligente;
2. un’Europa più verde e a basse emissioni di carbonio (A greener, low-carbon Europe) attraverso la promozione di una transizione verso un’energia pulita ed equa, di investimenti verdi e blu, dell’economia circolare, dell’adattamento ai cambiamenti climatici e della gestione e prevenzione dei rischi;
3. un’Europa più connessa (a more connected Europe) attraverso il rafforzamento della mobilità e della connettività regionale alle TIC;
4. un’Europa più sociale (a more social Europe) attraverso l’attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali;
5. un’Europa più vicina ai cittadini (a Europe closer to citizens) attraverso la promozione dello sviluppo sostenibile e integrato delle zone urbane, rurali e costiere e delle iniziative locali.

Questi obiettivi strategici, poi, sono declinati in obiettivi specifici (specific objectives) per ciascuno dei Fondi.

Solo per fare un esempio, il FESR e il FC, nell’ambito dell’obiettivo strategico 1 – “Un’Europa più intelligente”, perseguono i seguenti obiettivi specifici:

i) rafforzare le capacità di ricerca e di innovazione e l’introduzione di tecnologie avanzate;

ii) permettere ai cittadini, alle imprese e alle amministrazioni pubbliche di cogliere i vantaggi della digitalizzazione;

iii) rafforzare la crescita e la competitività delle PMI;

iv) sviluppare le competenze per la specializzazione intelligente, la transizione industriale e l’imprenditorialità.

Due obiettivi territoriali

Restano confermati, invece, i due obiettivi (goals) territoriali:

• “Investimenti a favore dell’occupazione e della crescita” negli Stati membri e nelle regioni, con il sostegno del FESR, del FSE+ e del Fondo di coesione; e
• “Cooperazione territoriale europea” (Interreg), con il sostegno del FESR.

Le risorse del FESR e del FSE+ per l’obiettivo “Investimenti a favore dell’occupazione e della crescita” saranno ripartite fra tre categorie di regioni:

• regioni meno sviluppate, il cui PIL pro capite è inferiore al 75 % della media del PIL dell’UE-27;
• regioni in transizione, il cui PIL pro capite è compreso tra il 75 % e il 100 % della media del PIL dell’UE-27;
• infine, regioni più sviluppate, il cui PIL pro capite è superiore al 100 % della media del PIL dell’UE-27.

La classificazione delle regioni in una delle tre categorie di regioni è calcolata sulla base dei dati dell’Unione per il periodo 2014-2016. Nella seguente tavola è riportata la mappa delle tre categorie di regioni.

Fonte: Commissione europea

Il Fondo di coesione continuerà a sostenere gli Stati membri il cui reddito nazionale lordo (RNL) pro-capite è inferiore al 90% dell’RNL medio pro-capite dell’UE-27.

Le risorse per la coesione

Le risorse per la coesione economica, sociale e territoriale disponibili per gli impegni di bilancio per il periodo 2021-2027 ammontano a 263 miliardi di euro da parte del FESR e del FC, ai quali sono da aggiungere 100 miliardi di euro del FSE+: si tratta, in tutto, di 363 miliardi di euro, pari al 28% del quadro finanziario pluriennale dell’Unione.

Dedotto il 2,5% destinato all’obiettivo “Cooperazione territoriale europea”, le risorse destinate all’obiettivo “Investimenti a favore dell’occupazione e della crescita” saranno assegnate nel seguente modo:

• 218 miliardi di euro (61,6%) sono destinate alle regioni meno sviluppate;
• 51 miliardi di euro (14,3%) sono destinate alle regioni in transizione;
• 38 miliardi di euro (10,8%) sono destinate alle regioni più sviluppate;
• 46 miliardi di euro (12,8%) sono destinate agli Stati membri che beneficiano del Fondo di coesione;
• 1,5 miliardi di euro (0,4%) è destinato a finanziamenti supplementari per le regioni ultraperiferiche dell’Unione.

Risorse per la coesione: confronti 2014-2020 e 2021-2027

Resta da dire che la Commissione europea propone una nuova metodologia di ripartizione delle risorse globali per Stato membro.

Il nuovo metodo di assegnazione dei fondi si basa sulla cosiddetta “formula di Berlino”, adottata dal Consiglio europeo nel 1999, che prevede metodi di calcolo diversi per le tre diverse categorie di regioni (regioni meno sviluppate, in transizione e più sviluppate).

Esso tiene conto del divario tra il PIL pro-capite di una regione e la media dell’UE, in modo da rispecchiare la prosperità regionale, ma riflette anche i nodi sociali, economici e territoriali, come la disoccupazione, la bassa densità di popolazione e, per le regioni più sviluppate, i livelli di istruzione. Tale “formula” è stata già modificata durante i vari periodi di programmazione succedutisi, per rispecchiare l’evoluzione della coesione economica e sociale in Europa.

Alla luce di tale metodologia le risorse complessive per ciascuno Stato membro sono indicate nella seguente tabella.

Fonte: Commissione europea

Per l’Italia questa ripartizione rappresenta un consistente aumento di risorse: nel periodo 2014-2020, infatti, le risorse destinate dall’Unione al nostro Paese attraverso il FEASR ed il FSE ammontano a 33,5 miliardi di euro (oltre a 10,4 miliardi di euro del FEASR e 537 milioni del FEAMP). Nel periodo 2021-2027 ammonteranno, invece, a 43,4 milioni di euro, con un incremento del 29%.

Approccio strategico e programmazione

La programmazione dei fondi a finalità strutturale sarà avviata mediante la preparazione, da parte dei singoli Stati membri, di un accordo di partenariato con la Commissione europea: si tratterà di un documento molto semplificato nel quale ogni Stato dovrà indicare quali dei cinque obiettivi strategici intende perseguire, attraverso quali obiettivi specifici e quali fondi a finalità strutturale.

L’accordo di partenariato includerà tutti e sette i fondi a gestione concorrente: quindi, per l’Italia, oltre al FESR, al FSE+ e al FEAMP, anche il Fondo Asilo e migrazione (AMIF), lo Strumento per la gestione delle frontiere e i visti (BMVI) e il Fondo per la Sicurezza interna (ISF).

In tale accordo sarà indicato anche l’elenco dei programmi, nazionali e/o regionali, che dovranno essere preparati entro tre mesi dalla presentazione dell’accordo di partenariato e che potranno essere anche multifondo, ad esempio, unendo FESR e FSE+.

Una novità importante è rappresentata dal fatto che la programmazione avverrà in due fasi: inizialmente i programmi riguarderanno solo i primi cinque anni (2021-2025): le dotazioni degli ultimi due anni (2026-2027) daranno decise solo in base ai risultati di un riesame intermedio di ampia portata e approfondito. Il riesame rivedrà le priorità e gli obiettivi iniziali dei programmi, tenendo presenti i progressi nel conseguimento degli obiettivi compiuti entro la fine del 2024; i cambiamenti della situazione socioeconomica; le nuove sfide individuate nelle raccomandazioni specifiche per paese elaborate nellambito del semestre europeo..

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Il pacchetto completo della proposte della Commissione europea per la politica di coesione post-2020 è disponibile al seguente link.