A che cosa serve la politica agricola comune? La prima valutazione della Commissione europea

7 dicembre 2018 di Mauro Varotto

La politica agricola comune (PAC) è stata la prima politica comune tra i Paesi fondatori delle Comunità europee e ha sempre assorbito gran parte del bilancio dell’Unione europea: ancora oggi, nel quadro finanziario pluriennale 2014-2020, l’Unione investe quasi il 38% del proprio bilancio nella PAC, destinando 312,7 miliardi di euro – a prezzi correnti – al primo pilastro (sostegno ai mercati dei prodotti agricoli e pagamenti diretti a sostegno del reddito degli agricoltori, una sorta di “reddito di cittadinanza” ante litteram) e altri 95,6 miliardi di euro al secondo pilastro (sviluppo delle zone rurali). L’Italia è uno dei principali beneficiari della PAC: prima beneficiaria in Europa per i contributi unionali alle zone di campagna (10,5 miliardi di euro), risulta al quarto posto – dopo Francia, Germania e Spagna – per il sostegno al reddito degli agricoltori e altri aiuti settoriali (in tutto 31,4 miliardi di euro).

Come sono spesi tutti questi soldi ma, soprattutto, che risultati producono?

Per rispondere a questa domanda, l’ultima riforma della PAC, avvenuta nel 2013, ha istituito un meccanismo a livello europeo di monitoraggio e valutazione, con l’obiettivo di misurare le prestazioni ottenute attraverso l’attuazione di tale politica nel periodo 2014-2020, nonché di dimostrare i traguardi raggiunti e, infine, individuare ciò che serve per migliorare l’efficacia degli interventi finanziati dai due Fondi europei agricoli, uno per ciascun pilastro, il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).

L’articolo 110 del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della PAC, che istituisce questo nuovo meccanismo di monitoraggio e valutazione, prevede che, entro il 31 dicembre 2018, la Commissione presenti una relazione iniziale, in cui sono riportati i primi risultati per quanto riguarda le prestazioni della PAC; una seconda relazione sarà presentate entro il 31 dicembre 2021.

La Commissione europea, quindi, ha elaborato la relazione iniziale il 5 dicembre 2018 e ha presentato, appunto, i primi risultati ottenuti da questa importante politica europea, misurandone gli effetti in relazione ai tre obiettivi assegnati alla PAC:

  1. la produzione alimentare redditizia, con particolare attenzione per il reddito agricolo, la produttività agricola e la stabilità dei prezzi;
  2. la gestione sostenibile delle risorse naturali e l’azione per il clima, con particolare attenzione per le emissioni di gas serra, la biodiversità, il suolo e le acque;
  3. lo sviluppo territoriale equilibrato, con particolare attenzione per l’occupazione rurale, la crescita e la povertà nelle zone rurali.

 

Il quadro comune di monitoraggio e valutazione

Come è noto, la PAC viene attuata, in massima parte, mediante il cosiddetto regime di gestione concorrente, cioè in collaborazione tra le Istituzioni dell’Unione europea e i singoli Stati membri e, in Italia, le ventuno Regioni e Provincie autonome.

Pertanto, il monitoraggio compiuto dalla Commissione europea si fonda, da un lato, su una serie di indicatori stabiliti a livello europeo e uguali per tutti gli Stati membri (il “quadro comune”, come viene definito); dall’altro, tuttavia, si basa su dati raccolti anche presso i singoli Stati membri.

Il quadro comune di monitoraggio e valutazione, stabilito dalla Commissione europea assieme agli Stati membri, fornisce informazioni essenziali sullo stato di attuazione della PAC (monitoraggio) e sui risultati e sull’impatto di tale politica (valutazione). Inoltre, quantifica le azioni condotte negli Stati membri (i cosiddetti, output), descrive i traguardi raggiunti e verifica in che misura siano stati conseguiti gli obiettivi che si erano prefissati nell’ambito dei propri programmi, nazionali e/o regionali.

Per sostenere la valutazione delle prestazioni della PAC sono state definite dal regolamento di esecuzione (UE) n. 834/2014 della Commissione del 22 luglio 2014 cinque tipologie di indicatori:

  • 45 indicatori di contesto (context indicators), che descrivono l’ambiente operativo generale della politica (per fare qualche esempio: la popolazione residente, la struttura dell’economia, il numero di imprese agricole o la manodopera agricola in una determinata area geografica dove interviene la PAC, ecc.);
  • 84 indicatori di prodotto o di realizzazione (output indicators), che misurano le attività direttamente collegate agli interventi della PAC (ad esempio, il numero di agricoltori che ricevono il sostegno al reddito oppure le superfici agricole convertite al biologico grazie ai contributi della PAC);
  • 41 indicatori di risultato (result indicators): 16 indicatori di risultato per il primo pilastro, che misurano gli effetti diretti e immediati degli interventi (ad esempio, le esportazioni agricole dell’Unione o i prezzi dei prodotti agricoli europei rispetto alla media mondiale) e 25 indicatori di risultato per il secondo pilastro (ad esempio, la percentuale di imprese agricole che ricevono un aiuto dai Programmi di sviluppo rurale oppure l’aumento dell’efficienza nell’uso di acqua o di energia nelle imprese agricole);
  • 24 indicatori di obiettivi (target indicators), impiegati per la definizione di obiettivi quantificati all’inizio del periodo di programmazione (ad esempio, il numero di gruppi operativi del PEI Agricoltura oppure la percentuale di imprese agricole che ricevono contributi per adottare regimi di qualità);
  • 16 indicatori di impatto (impact indicators), che misurano l’impatto degli interventi della PAC a lungo termine al di là degli effetti immediati (ad esempio: il reddito delle imprese agricole; la qualità dell’acqua; il tasso di occupazione in una determinata area geografica dove interviene la PAC, ecc.).

Le fonti dei dati utilizzate dalla Commissione europea, come si è accennato, sono sia europee che nazionali/regionali:

  • per il primo pilastro, gli indicatori di prodotto sono disponibili attraverso il sistema informatico per la gestione e il monitoraggio dei mercati agricoli (ISAMM, Information System for Agricultural Market Management and Monitoring), il sistema di verifica dei conti tramite pista di controllo (CATS, Clearance Audit Trail System) e il sistema informatico di gestione delle spese agricole (AGREX, Information System for Agriculture Refund Expenditure);
  • per il secondo pilastro i dati sono raccolti tramite le relazioni di attuazione annuali presentate dagli Stati membri ogni anno nel mese di giugno con riferimento all’anno precedente.

Prima di passare alla presentazione dei primi risultati sulle prestazioni della PAC è necessario fare un’ulteriore precisazione: per valutare le prestazioni della PAC è necessario isolare gli effetti della politica agricola da altri fattori concomitanti (eventi contestuali, altre politiche collegate, ecc.). La Commissione europea, quindi, misura il cosiddetto “impatto netto”, cosa che di regola avviene tramite la valutazione: in questo momento le informazioni a disposizione per lo svolgimento delle valutazioni sono limitate, dato che l’ultima riforma della PAC è stata attuata soltanto nel 2015.

Nonostante un periodo di attuazione piuttosto breve, il contributo del quadro comune alla valutazione della PAC 2014-2020 consente già di trarre le prime conclusioni in relazione ai tre obiettivi di tale politica.

1. Produzione alimentare redditizia

Tre sono gli elementi oggetto delle valutazioni della Commissione europea: l’andamento dei mercati dei prodotti agricoli; quello del reddito degli agricoltori; le produttività dell’agricoltura.

Rispetto al primo profilo, la Commissione europea osserva che l’agricoltura attuale dimostra un maggiore orientamento al mercato.

Da un lato, tale ri-orientamento ha ridotto il divario tra i prezzi di mercato nell’Unione europea e nel resto del mondo, potenziando la competitività e le prestazioni commerciali delle imprese agricole e agroalimentari dell’Unione: infatti, il rapporto tra i prezzi di mercato dei principali prodotti agricoli di base nell’Unione e nel mondo è sceso dal 140% del 2007 al 113% nel 2017 (media ponderata).

Dall’altro lato le esportazioni agroalimentari dell’Unione sono quasi raddoppiate nell’ultimo decennio, raggiungendo un valore di 138 miliardi di euro nel 2017, e hanno contribuito a un ulteriore miglioramento della bilancia commerciale, che ha toccato i 20,5 miliardi di EUR (+28 miliardi di EUR rispetto al 2007). Le esportazioni dell’UE rappresentano circa il 17% delle esportazioni mondiali di prodotti agroalimentari, quota che rimane piuttosto stabile nel tempo.

Per quel che riguarda gli effetti della PAC sui redditi degli agricoltori, la Commissione europea osserva che nel 2016 i pagamenti diretti medi per beneficiario ammontavano a quasi 6.200 euro, pari al 44% del reddito da impresa agricola nell’Unione europea, con una distribuzione eterogenea in base alle dimensioni e alla tipologia delle aziende . In alcuni settori (carni bovine, ovini, olive) e in certe zone (zone soggette a vincoli naturali), i pagamenti diretti rappresentano una percentuale del reddito ancor più elevata, contribuendo a tenere in vita le aziende agricole in tutto il territorio dell’Unione e, pertanto, ad alimentare la vitalità delle aree rurali.

Anche se in alcuni settori e in certe zone rurali europee il reddito agricolo rimane al di sotto della media dell’Unione europea, tuttavia una recente relazione della Banca mondiale (Thinking CAP: Supporting Agricultural Jobs and Incomes in the EU, 2017) indica che la PAC contribuisce in modo efficace al reddito delle aziende agricole e partecipa alla riduzione del divario tra il reddito agricolo e le retribuzioni percepite in altri settori economici.

Infine, sulla produttività dell’agricoltura, espressa in produttività totale dei fattori, la Commissione europea osserva che essa sta aumentando in maniera lenta ma costante (+0,7 % annuo negli ultimi cinque anni): tale incremento è dovuto soprattutto alla maggiore produttività della manodopera e alla progressiva diffusione dell’innovazione (promuovere il trasferimento di conoscenze e l’innovazione è una priorità trasversale della PAC, con una dotazione di 5,7 miliardi di euro).

2. Gestione sostenibile delle risorse naturali e azione per il clima

La PAC contribuisce in molti modi alla gestione sostenibile delle risorse naturali e all’azione per il clima, sfruttando gli effetti combinati di varie misure, tra cui la condizionalità (sul 90% della superficie agricola utilizzata -SAU), i pagamenti diretti (pratiche di inverdimento sul 77% della SAU) e misure di sviluppo rurale mirate a obiettivi ambientali specifici, accompagnate dal sostegno per la consulenza alle aziende agricole e per le attività innovative del partenariato europeo per l’innovazione e dei suoi gruppi operativi.

La produzione agricola esercita un impatto sull’ambiente, ma entrano in gioco anche altri fattori: pertanto, la Commissione europea scrive che è difficile stabilire una correlazione diretta tra l’intervento della PAC e i risultati effettivi sull’ambiente.

Tuttavia, ciò che ha osservato è che le emissioni di gas serra di origine agricola sono diminuite di oltre il 20% dal 1990, arrivando a rappresentare nel 2016 il 12% delle emissioni complessive di gas serra dell’Europa, grazie alla riduzione delle emissioni di protossido di azoto derivanti dalla gestione del suolo agricolo (riduzione dovuta soprattutto al minore uso di concimi azotati) e alla riduzione delle emissioni dovute alla fermentazione enterica a seguito di una diminuzione generale del numero di capi di bestiame.

Inoltre, anche se la riforma della PAC prevede che gli Stati membri riservino almeno il 30% delle risorse per lo sviluppo rurale (secondo pilastro) a misure per la mitigazione dei cambiamenti climatici o dedicate a tematiche ambientali, tuttavia, nel 2016 gli Stati membri sono andati ben oltre tale obbligo in termini di spesa, raggiungendo in media il 67%: i contributi principali al conseguimento dell’obiettivo provenivano dalle zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici (30%) e dalle misure agroambientali e climatiche (18%).

3. Sviluppo territoriale equilibrato

Un dato che la Commissione europea sottolinea è che negli ultimi anni si è assistito a un rallentamento della fuga di manodopera nel settore agricolo: nel 2016 l’agricoltura contribuiva all’occupazione complessiva nelle aree rurali nella misura del 13,5% (contro il 12,4% del 2012).

In secondo luogo, il sostegno della PAC alle aree rurali – ad esempio gli investimenti nelle infrastrutture e nelle tecnologie della comunicazione – sta esercitando un effetto moltiplicatore su altri settori nelle aree rurali, in particolare sull’industria alimentare e sui fornitori di servizi per l’agricoltura: la Commissione europea segnala che il tasso di occupazione nelle aree rurali ha registrato una netta ripresa, passando dal 62,5% del 2011 (per effetto della crisi economica) al 66% del 2016, raggiungendo un tasso pressoché analogo a quello del resto dell’economia. Ne consegue, inoltre, un calo del tasso di povertà nelle aree rurali (dal 29% nel 2011 al 26% nel 2016), con un avvicinamento al tasso di povertà nell’economia in generale (25 %).

Valutazione e monitoraggio delle prestazioni nella futura PAC

Infine, resta da dire che questo primo esercizio di valutazione della PAC assume una importanza fondamentale anche con riferimento al futuro quadro di finanziamento 2021-2027 nel quale, come ho anticipato in un precedente articolo, sarà introdotto un nuovo modello di attuazione (Delivery Model) fondato su una diversa ripartizione delle responsabilità tra Unione europea e Stati membri: la prima fisserà parametri strategici di base (obiettivi della PAC, tipi di interventi, requisiti di base), mentre gli Stati membri si assumeranno una maggiore responsabilità circa il modo di raggiungere obiettivi e target finali concordati.

Questa impostazione, che segna il passaggio da un approccio basato sulla conformità del singolo beneficiario (compliance) a un approccio basato sull’efficacia dell’attuazione della PAC nei singoli Stati membri (Performance oriented policy), richiederà un quadro per il monitoraggio e la valutazione molto solido e, soprattutto, la capacità dei singoli Stati membri di reperire e comunicare i dati necessari.

 

ACCESSO DIRETTO ALLA FONTI DI INFORMAZIONE:

Commissione europea, Relazione sull’attuazione del quadro comune di monitoraggio e valutazione e sui primi risultati relativi alle prestazioni della politica agricola comune, doc. COM(2018) 790 del 5.12.2018

Il sito Web della Commissione europea con tutti gli indicatori e i dati sul monitoraggio e la valutazione della PAC è in fase di costruzione e sarà raggiungibile dal seguente link: Common monitoring and evaluation framework.

 

 

 

 

 

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