Nei prossimi mesi tutti gli Stati membri dell’Unione europea saranno impegnati, in parallelo, sia nell’assegnazione delle nuove risorse disponibili per il 2021 e 2022 agli attuali programmi di sviluppo rurale, sia nella preparazione delle proposte dei futuri piani strategici della politica agricola comune (PAC), che saranno poi valutati e approvati dalla Commissione europea nel corso del 2022: mentre gli attuali programmi di sviluppo rurale sono stati estesi fino al 2022, i futuri piani strategici riguarderanno il quinquennio di programmazione che intercorre tra il 1° gennaio 2023 e il 31 dicembre 2027.

Come ho già avuto modo di scrivere commentando le proposte di regolamento della Commissione europea (che si trovano oggi ad uno stadio quasi definitivo dell’iter di approvazione), tali piani, uno per Stato membro, da un lato, sostituiranno gli attuali programmi di sviluppo rurale (in Europa sono 118, di cui 23 in Italia, 2 gestiti a livello nazionale e 21 dalle regioni e province autonome); dall’altro lato, combineranno assieme, in un unico documento di programmazione e con approccio unitario, tutti gli strumenti della PAC (i pagamenti diretti agli agricoltori; gli interventi settoriali per le filiere agricole; infine, lo sviluppo rurale) ed entrambi i Fondi europei agricoli, sia il fondo di garanzia (FEAGA), che quello di sviluppo rurale (FEASR).

In questo articolo fornirò alcune chiavi di lettura per comprendere la futura programmazione della PAC in Europa e in Italia.

I piani strategici come strumento di governance della PAC

Il primo aspetto da cogliere per comprendere la nuova PAC riguarda il ruolo dei futuri piani strategici, i quali non sono più concepiti solamente come strumenti di pianificazione, come avviene oggi per i programmi di sviluppo rurale.

Essi costituiranno la base per una nuova governance della politica agricola comune, che segnerà una forte discontinuità rispetto al passato e sarà attuata attraverso una cooperazione rafforzata fra i vari livelli di governo (Unione-Stati) e una maggiore apertura e trasparenza nei confronti della società europea circa l’utilizzo delle importanti risorse destinate alla PAC (rappresentano ancora oltre il 33% del quadro finanziario pluriennale 2021-2027, pari a 351 miliardi di euro, di cui 290,5 per i pagamenti diretti agli agricoltori e 60,5 per lo sviluppo rurale) e, soprattutto, dei risultati prodotti attraverso il loro impiego.

La cooperazione rafforzata consisterà, essenzialmente, in un decentramento di poteri – e di conseguenti responsabilità – agli Stati membri nell’attuazione e gestione della PAC, in modo da adattarla e avvicinarla alle specifiche esigenze nazionali e locali.

Il nuovo rapporto con la società civile, invece, consisterà in un deciso rafforzamento degli strumenti di accountability, termine inglese intraducibile in italiano ma che, in linea di massima, indica, come si legge nell’Oxford Dictionary, “La responsabilità, da parte degli amministratori che impiegano risorse finanziarie pubbliche, di rendicontarne l’uso sia sul piano della regolarità dei conti sia su quello dell’efficacia della gestione.”

Dalla conformità alle regole alla valutazione dei risultati

Superando l’attuale sistema di attuazione della PAC, fondato su rigide e uniformi regole fissate a livello europeo per tutte le aziende agricole, nella nuova PAC l’Unione europea conserverà solo un ruolo di indirizzo politico: spetterà agli Stati membri fissare i propri obiettivi nazionali – sia tenendo conto della loro situazione specifica, sia degli obiettivi comuni concordati a livello europeo – e definire le misure e le risorse finanziarie necessarie per raggiungerli.

In questo contesto, la creazione di un solido quadro di riferimento, basato su una serie di indicatori comuni a livello europeo, sarà la modalità che consentirà alla Commissione europea di valutare e monitorare la PAC sotto il profilo dell’efficacia nel raggiungimento degli obiettivi concordati con i singoli Stati membri.

Ciò segna anche il passaggio da un sistema di gestione dei fondi agricoli europei basato sulla “conformità alle regole” a un sistema basato sul “raggiungimento dei risultati”: il successo dei piani strategici della PAC proposti dai singoli Stati e approvati dalla Commissione, dipenderà essenzialmente dalla efficacia di essi, cioè dalla capacità di raggiungere gli obiettivi.

Il contributo della PAC al Green Deal europeo

Ai risultati della PAC (e, quindi, ai risultati prodotti dai piani strategici nazionali 2023-2027), sarà principalmente rivolta l’attenzione dell’Unione europea.

A loro volta, i risultati da raggiungere – cioè la direzione da imprimere al cambiamento del sistema agroalimentare europeo – sono il frutto di scelte politiche concordate tra le Istituzioni dell’Unione e tra gli Stati membri.

L’accordo politico sui risultati che deve raggiungere la PAC nei prossimi anni è stato raggiunto tra gli Stati membri nel Consiglio “Agricoltura e pesca” del 19 e 20 ottobre 2020 (alla fine dell’articolo riporto il link all’accordo politico sulla PAC post-2020).

E’ proprio nella scelta dei risultati da raggiungere che si esprime il ruolo dei futuri piani strategici della PAC come strumenti non solo di mera pianificazione, bensì di governance.

Questo mi sembra il secondo passaggio chiave per capire la nuova PAC che sta nascendo: i futuri piani strategici della PAC 2023-2027 costituiranno, infatti, i principali veicoli di cui l’Unione europea si servirà per dare concreta attuazione alle sue politiche, per realizzare i suoi obiettivi e le sue strategie, in particolare – accanto e in aggiunta ai nove obiettivi specifici della PAC – gli obiettivi del Green Deal europeo.

Infatti, il ruolo della PAC è considerato determinante per gestire la transizione verso un sistema alimentare sostenibile e intensificare gli sforzi degli agricoltori europei per contribuire agli obiettivi climatici dell’Unione e alla protezione dell’ambiente.

Tale contributo dell’agricoltura e, più in generale, del sistema agroalimentare europeo, agli obiettivi Green Deal europeo è stato delineato nella strategia agroalimentare europea, intitolata “Dal produttore al consumatore: per un sistema alimentare equo, sano e rispettoso dell’ambiente”, presentata il 20 maggio 2020” e che ho già avuto modo di commentare.

Il punto di partenza di tale strategia e, quindi, della nuova programmazione della PAC, è semplice: il sistema agroalimentare è una delle principali cause dei cambiamenti climatici e del degrado ambientale, a livello europeo e mondiale.

Pertanto, come si legge nel testo della strategia, “tutti gli attori della filiera alimentare devono fare la loro parte per assicurarne la sostenibilità (…), trasformando i loro metodi di produzione in modo più rapido e sfruttando al meglio le soluzioni basate sulla natura, sulle tecnologie, sul digitale e sullo spazio, per conseguire migliori risultati climatici e ambientali, aumentare la resilienza ai cambiamenti climatici e ridurre e ottimizzare l’uso di fattori di produzione (ad esempio pesticidi e fertilizzanti)”.

I piani strategici della PAC saranno, in definitiva, lo strumento per fare in modo che il settore agroalimentare europeo concorra agli obiettivi del Green Deal europeo, obiettivi in concreto fissati dalla citata strategia “Dal produttore al consumatore”, dalla strategia sulla biodiversità per il 2030 e, infine, dal piano degli obiettivi climatici 2030 dell’Unione, nel quadro dell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite per lo sviluppo sostenibile.

A tal fine, la Commissione chiede ai singoli Stati membri di fissare valori nazionali espliciti per ciascuno di tali obiettivi, tenendo conto sia della loro situazione specifica di partenza sia delle indicazioni fornite dalla stessa Commissione europea: sulla base di tali “valori” (obiettivi e target, espressi in termini numerici e non solo qualitativi), gli Stati definiranno poi, nei rispettivi piani strategici, le misure e le risorse finanziarie necessarie per raggiungerli.

Come preannunciato nella strategia “Dal produttore al consumatore” la Commissione ha formulato a ciascuno Stato membro, prima della formale presentazione delle proposte di piani strategici, specifici indirizzi sia per stabilire i target dei nove obiettivi specifici della PAC sia per stabilire i target del contributo nazionali agli obiettivi del Green Deal europeo.

Alla analisi delle indicazioni rivolte all’Italia sarà dedicato il prossimo articolo del blog.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Commissione europea, Raccomandazioni agli Stati membri sui relativi piani strategici della politica agricola comune, doc. COM(2020) 846 del 18.12.2020

Consiglio “Agricoltura e pesca”, 19 e 20 ottobre 2020, Pacchetto di riforma della PAC post-2020