I programmi di spesa dell’Unione europea sono la parte più visibile e conosciuta delle attività delle Istituzioni europee anche se, in realtà, ne costituiscono solo un aspetto limitato e marginale: gran parte delle attività dell’Unione europea, infatti, riguardano politiche – dal mercato unico all’unione economica e monetaria, dal commercio internazionale alla concorrenza – che non prevedono l’erogazione di risorse finanziarie.

Del resto, il bilancio dell’Unione europea ha un significato poco più che simbolico. Come evidenzia il seguente grafico, esso rappresenta solo una esigua parte della spesa pubblica totale dell’Unione europea: meno dell’1% del reddito dell’Unione e solo il 2% circa della spesa pubblica.

Fonte: Commissione europea

Tale quota, peraltro, è diminuita nel tempo, come si può osservare nel seguente grafico che illustra l’evoluzione delle dimensioni del bilancio dell’Unione europea in percentuale rispetto al reddito nazionale lordo.

Fonte: Commissione europea

Nel corso del tempo, poi, anche la composizione del bilancio dell’UE si è evoluta.

Anche se la percentuale della spesa complessiva per l’agricoltura e la politica di coesione rimane al di sopra del 70% del totale, tuttavia, la tendenza della spesa dell’Unione europea è sempre più indirizzata verso settori quali la ricerca, le reti transeuropee e le relazioni esterne, nonché verso i programmi gestiti direttamente a livello europeo.

Si tratta di una tendenza che nella proposta di quadro finanziario 2021-2027 presentata dalla Commissione europea il 2 maggio scorso, risulta ancora più accentuata, con l’incalzare delle nuove priorità politiche verso cui si sta dirigendo l’Unione europea, come ho avuto modo di anticipare in un precedente articolo del blog.

Nei due grafici si può osservare l’andamento dei principali settori del bilancio dell’Unione europea negli ultimi trent’anni, che hanno coinciso con sei cicli di programmazione pluriennale.

Fonte: Commissione europea

Le tre funzioni del bilancio dell’UE

Ciò premesso, tuttavia, anche il bilancio dell’Unione europea svolge le tre tipiche funzioni fondamentali di ogni bilancio pubblico: investe in beni pubblici; ridistribuisce la ricchezza prodotta; infine, stabilizza l’economia.

Finanzia i beni pubblici attraverso programmi gestiti direttamente a livello europeo, come il programma “Orizzonte 2020” per la ricerca e l’innovazione o strumenti quali il “Meccanismo per collegare l’Europa” per le infrastrutture di trasporto, energetiche e di telecomunicazioni.

Assieme al finanziamento di beni pubblici, permette la ridistribuzione della ricchezza tra regioni ricche e regioni povere, attraverso la politica di coesione, la quale promuove la convergenza economica e la coesione sociale e territoriale; ma anche la redistribuzione tra la popolazione, assicurando un sostegno al reddito agli agricoltori nel quadro della politica agricola comune (PAC).

Invece, sino ad oggi, la funzione di stabilizzazione macroeconomica è stata coperta solo in modo indiretto. Il bilancio dell’Unione, infatti, ha alcuni effetti stabilizzanti per alcuni Stati membri: grazie alla stabilità che deriva dalla programmazione pluriennale (gli ultimi tre cicli sono durati sette anni) esso fornisce un livello costante di investimenti indipendente dal ciclo economico. Nel contempo, poiché sono legati all’andamento dell’economia, i contributi di uno Stato membro al bilancio dell’Unione diminuiscono in caso di recessione.

Tuttavia, il bilancio dell’Unione europea non è stato concepito per assorbire gli shock macroeconomici.

Pertanto, una delle novità più rilevanti delle proposte della Commissione europea per il ciclo di programmazione 2021-2027 consiste nell’istituire tale funzione di stabilizzazione macroeconomica, poiché una zona euro stabile è una condizione indispensabile per la stabilità finanziaria e la prosperità di tutta l’Unione.

I nuovi strumenti del bilancio UE

La proposta della Commissione europea si iscrive in un pacchetto di iniziative volte ad approfondire l’Unione economica e monetaria dell’Europa, in particolare attraverso l’istituzione di un Fondo monetario europeo, la creazione di un ministro dell’Economia e delle finanze europeo, l’istituzione di appositi fondi per fornire sostegno alle riforme nazionali e alle riforme strutturali e, infine, l’integrazione nei trattati UE del “Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria (TSCG)”, firmato il 2 marzo 2012 da 25 Stati membri (tutti tranne la Repubblica ceca, il Regno Unito e la Croazia, all’epoca non ancora nell’Unione).

Queste proposte, si muovono, a loro volta, nel solco tracciato dalla cosiddetta “relazione dei cinque Presidenti” del 22 giugno 2015, intitolata “Completare l’Unione economica e monetaria dell’Europa”, che ho illustrato in un precedente articolo.

La Commissione, dunque, propone nuovi strumenti di bilancio per garantire la stabilità della zona euro e per favorire la convergenza verso la zona euro da parte degli Stati membri che oggi ne sono esclusi.

Questi nuovi strumenti saranno complementari ad altri fondi dell’Unione europea, in particolare ai Fondi strutturali e di investimento europei e al nuovo Fondo InvestEU e avranno il comune obiettivo di sostenere la convergenza economica, la stabilità finanziaria, la creazione di posti di lavoro e gli investimenti: il grafico evidenzia le connessioni tra i diversi nuovi strumenti del bilancio dell’Unione.

Fonte: Commissione europea

Programma di sostegno alle riforme

Un nuovo e poderoso programma di sostegno alle riforme offrirà sostegno tecnico e finanziario alle riforme a livello nazionale, con una dotazione complessiva di 25 miliardi di euro. Questo nuovo programma sarà distinto dai futuri Fondi strutturali e d’investimento europei, ma complementare ad essi. Contemplerà uno strumento per la realizzazione delle riforme che offrirà incentivi finanziari in tutti gli Stati membri per le riforme fondamentali individuate nell’ambito del semestre europeo.

Si concentrerà su quelle riforme che più di altre possono contribuire a rendere le economie nazionali più solide e che hanno effetti positivi di ricaduta sugli altri Stati membri: riforme dei mercati dei prodotti e del lavoro, riforme dell’istruzione, riforme fiscali, sviluppo dei mercati dei capitali, riforme volte a migliorare il contesto imprenditoriale, investimenti nel capitale umano e riforme della pubblica amministrazione.

Il nuovo programma prevede tre strumenti distinti e complementari:

• lo strumento per la realizzazione delle riforme fornirà assistenza finanziaria agli Stati membri per attuare le riforme strutturali individuate nell’ambito del semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche. Questo strumento fornirà un contributo finanziario ad uno specifico Stato membro nel momento in cui quest’ultimo attua gli impegni di riforma concordati con la Commissione. Le riforme saranno proposte volontariamente dagli Stati membri sulla base delle sfide individuate nel processo del semestre europeo;
• lo strumento di convergenza fornirà assistenza tecnica e finanziaria mirata agli Stati membri che intendono aderire alla zona euro e che hanno preso misure tangibili per adottare la moneta unica in un determinato arco di tempo. Lo strumento è volto a sostenere l’attuazione di riforme mirate per favorire la corretta preparazione in vista dell’adesione alla zona euro;
• lo strumento di assistenza tecnica fornirà, su richiesta degli Stati membri, assistenza tecnica su misura per l’attuazione di riforme strutturali di carattere istituzionale, amministrativo e di promozione della crescita. Questo strumento è volto a fornire sostegno pratico sul terreno e ad accompagnare il processo di riforma, per intero e/o in alcune delle sue tappe o fasi. L’assistenza viene fornita direttamente, avvalendosi delle competenze interne della Commissione, o in collaborazione con altri fornitori di assistenza tecnica. A seconda del progetto, questi fornitori possono essere esperti di amministrazioni nazionali, di organizzazioni internazionali, di imprese private e società di consulenza, ed esperti provenienti dal settore privato.

Funzione europea di stabilizzazione degli investimenti per l’Unione economica e monetaria

Una nuova funzione europea di stabilizzazione degli investimenti sarà complementare agli strumenti esistenti a livello nazionale ed europeo, per assorbire gravi shock macroeconomici asimmetrici nella zona euro.

Infatti, come ha dimostrato la recente crisi, gli stabilizzatori automatici nazionali potrebbero non essere sufficienti a far fronte a gravi shock asimmetrici e ai tagli agli investimenti che spesso ne conseguono. In aggiunta ai meccanismi esistenti, quindi, la Commissione europea propone che il bilancio dell’Unione garantisca prestiti “back-to-back” fino a 30 miliardi di euro. Tali prestiti saranno offerti agli Stati membri che soddisfano rigorosi criteri di ammissibilità con riguardo alla solidità delle politiche economiche e di bilancio.

La funzione europea di stabilizzazione degli investimenti fornirà anche un contributo in conto interessi al fine di fornire ai bilanci nazionali i finanziamenti di cui necessitano per mantenere i livelli di investimento. Questo contributo sarà finanziato dagli Stati membri della zona euro in percentuale del reddito monetario (signoraggio).

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Comunicazione della Commissione europea, Nuovi strumenti di bilancio per una zona euro stabile nel quadro dell’Unione, doc. COM(2017) 822 del 6 dicembre 2017

Comunicazione della Commissione europea, Un bilancio moderno al servizio di un’Unione che protegge, che dà forza, che difende Quadro finanziario pluriennale 2021-2027, doc. COM(2018) 321 del 2 maggio 2018