Nella riunione straordinaria del Consiglio europeo tenutasi a Bruxelles dal 17 al 21 luglio 2020, i capi di Stato e di governo dei ventisette Paesi membri dell’Unione europea hanno raggiunto un accordo politico sugli orientamenti, le priorità politiche e i programmi di spesa dell’Unione per i prossimi sette anni e sulle relative risorse finanziarie.

Tale accordo si è basato sulle proposte presentate dalla Commissione europea il 27 maggio scorso, relative sia al nuovo quadro finanziario pluriennale (QFP) per il periodo 2021-2027 che al nuovo strumento temporaneo denominato Next Generation EU, che sarà utilizzato dall’Unione nel triennio 2021-2023 per favorire la ripresa economica e sociale, dopo la crisi dovuta alla pandemia di Covid-19.

L’accordo politico del Consiglio europeo apre la strada alla approvazione, attesa entro l’anno, del complesso pacchetto legislativo costituito, nell’ordine, dal regolamento che stabilisce il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027, dalla decisione relativa al sistema delle risorse proprie dell’Unione europea, la quale dovrà essere ratificata dai singoli Stati membri, e infine, dai circa quaranta nuovi programmi pluriennali di spesa, compresi i due ultimi nuovi programmi, il Dispositivo per la ripresa e la resilienza e REACT-EU.

In questo articolo sarà fornito il quadro di insieme degli indirizzi politici per la programmazione dell’Unione europea 2021-2027.

Le priorità politiche

Il Consiglio europeo ha confermato le priorità politiche già definite negli anni e nei mesi scorsi: il bilancio consentirà all’Unione europea di rispondere alle sfide attuali e future e di conseguire le sue priorità politiche, fissate nella tabella di marcia di Bratislava del 18 settembre 2016, delle dichiarazioni di Roma del 25 marzo 2017 e di Sibiu del 9 maggio 2019, nonché dell’agenda strategica 2019-2024 del Consiglio, che ho descritto in un precedente articolo al quale rinvio.

A tale quadro strategico, che ha rappresentato la risposta dell’Unione europea alla Brexit, si sono aggiunti, più di recente, gli obiettivi per una ripresa verde, digitale e resiliente dell’economia, fissati dal Green Deal europeo, la nuova strategia di crescita delineata dalla Commissione e il pacchetto per la ripresa in risposta alle conseguenze socioeconomiche della pandemia di COVID-19.

Le risorse: il quadro finanziario pluriennale e Next Generation EU

Accogliendo le proposte della Commissione europea, il Consiglio europeo ha concordato che, accanto al quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027, dotato di 1.074 miliardi di euro, sarà istituito lo strumento, eccezionale e temporaneo, Next Generation EU, che opererà per un periodo di tempo limitato, dal 2021 al 2023 e sarà dotato di un importo massimo di 750 miliardi di euro (tutti gli importi dell’articolo sono ai prezzi 2018).

Il Consiglio europeo definisce quest’ultimo strumento “notevole, mirato e limitato nel tempo” cioè:

“(…) notevole perché gli effetti della crisi sono di ampia portata; mirato perché deve essere destinato alle regioni e ai settori maggiormente colpiti dalla crisi; limitato nel tempo perché il QFP e le norme che lo disciplinano rimangono il quadro di base per la pianificazione e l’esecuzione del bilancio dell’Unione. I fondi supplementari generati dai prestiti contratti dall’UE saranno erogati sotto forma di sovvenzioni e prestiti attraverso gli strumenti e i programmi del QFP”.

Per reperire i fondi supplementari di Next Generation EU la Commissione europea sarà autorizzata a contrarre prestiti, per conto dell’Unione, sui mercati dei capitali. In termini tecnici, per gli addetti ai lavori, preciso che gli importi di Next Generation EU, convogliati attraverso il bilancio dell’Unione europea, costituiranno “entrate con destinazione specifica esterne”, quindi, risorse non iscritte QFP 2021-2027 ma sulle quali, tuttavia, l’autorità di bilancio eserciterà il controllo politico, definito di comune accordo tra il Parlamento europeo, il Consiglio dell’Unione europea e la Commissione europea.

Poiché Next Generation EU rappresenta una risposta eccezionale a una situazione estrema ma temporanea, chiari limiti di entità, durata e raggio d’azione vincoleranno il potere di contrarre prestiti: questo potere sarà conferito alla Commissione europea dalla decisione sulle risorse proprie, un atto che, come ho anticipato all’inizio, dovrà prima essere ratificato dai Parlamenti nazionali dei ventisette Stati membri dell’Unione o, comunque, secondo le rispettive norme costituzionali.

Circa i limiti, innanzitutto, la nuova attività di assunzione netta di prestiti da parte della Commissione europea non è illimitata ma cesserà al più tardi alla fine del 2026.

In secondo luogo, gli importi così reperiti potranno essere usati dalla Commissione per erogare agli Stati membri prestiti, fino a 360 miliardi di euro, e sovvenzioni, fino a 390 miliardi di euro.

In terzo luogo, l’Unione potrà utilizzare i prestiti contratti sui mercati dei capitali al solo scopo di far fronte alle conseguenze della crisi COVID-19 e in maniera molto rapida: infatti, gli impegni giuridici dei programmi di spesa integrati dalle risorse di Next Generation EU dovranno essere contratti entro il 31 dicembre 2023, mentre i relativi pagamenti dovranno essere effettuati entro il 31 dicembre 2026.

La riforma del sistema delle risorse proprie dell’Unione europea

Per finanziare i 1.074 miliardi di euro del QFP e per rimborsare capitale e interessi dei prestiti contratti per lo strumento Next Generation EU, l’Unione europea dovrà dotarsi di risorse proprie molto più ingenti rispetto a quelle di cui ha usufruito sono ad oggi.

Infatti, i prestiti, in capitale e interessi, di Next Generation EU saranno rimborsati dall’Unione europea entro il 31 dicembre 2058, quindi, in trent’anni.

A tal fine, la prossima decisione del Consiglio relativa al sistema delle risorse proprie dell’Unione europea, pur non modificando le attuali entrate dell’Unione, tuttavia specificherà, in relazione ai finanziamenti a titolo di Next Generation EU, i casi in cui la Commissione è autorizzata, in via provvisoria, a chiedere agli Stati membri maggiori risorse rispetto alle rispettive quote nazionali, appunto per far fronte alle spese relative al pagamento degli interessi e delle quote di capitale dei prestiti contratti.

Nel frattempo, il Consiglio europeo ha invitato le Istituzioni dell’Unione a iniziare a lavorare a una riforma del sistema delle risorse proprie e a introdurre nuove risorse proprie.

La direzione di marcia è già stata tracciata dal vertice europeo: come primo passo, sarà introdotta una nuova risorsa propria basata sui rifiuti di plastica non riciclati, che si applicherà a decorrere dal 1° gennaio 2021.

Inoltre, nel primo semestre del 2021 la Commissione presenterà proposte relative a un meccanismo di adeguamento del carbonio alla frontiera e a un prelievo sul digitale, ai fini della loro introduzione al più tardi entro il 1° gennaio 2023.

La Commissione dovrà presentare anche una proposta su un sistema di scambio di quote di emissioni riveduto, eventualmente estendendolo al trasporto aereo e marittimo.

Infine, nel corso del prossimo QFP 2021-2027, l’Unione lavorerà all’introduzione di altre risorse proprie, che potrebbero comprendere un’imposta sulle transazioni finanziarie.

Le entrate derivanti dalle nuove risorse proprie introdotte dopo il 2021 saranno utilizzate per il rimborso anticipato dei prestiti contratti a titolo di Next Generation EU.

QUADRO FINANZIARIO PLURIENNALE 2021-2027

Il Consiglio europeo ha trovato un accordo politico sul QFP 2021-2027: l’accordo è stato trovato non sulla proposta aggiornata presentata dalla Commissione europea il 27 maggio scorso nell’ambito del cosiddetto “Piano per la ripresa”, ma sulla proposta presentata dalla precedente Commissione, presieduta da Jean-Claude Juncker, due anni prima, il 2 maggio 2018, i cui contenuti ho descritto in diversi articoli del blog ad essa dedicati.

Su quest’ultima proposta, infatti, si era già tentato di raggiungere un accordo politico nel Consiglio europeo di febbraio 2020 dopo molti mesi di discussioni e confronti.

Questo significa che, cifre a parte, l’impianto della proposta Juncker del 2018 viene confermato, come pure è confermato l’intero pacchetto legislativo relativo ai nuovi programmi 2021-2027 (molti dei quali con un iter legislativo avanzato), pur con i necessari adattamenti dovuti alla crisi COVID-19 e alle misure adottate nell’ambito del nuovo strumento Next Generation EU.

In questo contesto, ai prezzi del 2018, la cifra massima totale della spesa dell’Unione europea per il periodo 2021-2027 ammonterà a 1.074,3 miliardi di euro in stanziamenti di impegno (1.210,8 ai prezzi correnti), compresa l’assorbimento nel bilancio dell’Unione del Fondo europeo di sviluppo (FES), e a 1.061,1 miliardi di euro in stanziamenti di pagamento (1.195,2 a prezzi correnti).

Come si può osservare dalla tabella del QFP per il periodo 2021-2027 riportata di seguito, la suddivisione delle spese sarà strutturata in “rubriche”, le quali rispecchiano le grandi priorità politiche dell’Unione:

• rubrica 1 “Mercato unico, innovazione e agenda digitale”, cui sarà destinato il 12,4% delle risorse totali, pari a 132.781 milioni di euro;
• rubrica 2 “Coesione, resilienza e valori”, cui sarà destinato il 35,2% delle risorse totali, pari a 377.768 milioni di euro. Questa rubrica comprenderà due sottorubriche: a. Coesione economica, sociale e territoriale (30,7% delle risorse del QPF, pari a 330.235 milioni di euro) e 2.b Resilienza e i valori (4,2% delle risorse del QFP, pari a 47.533 milioni di euro, ma che, come si scriverà più avanti, sarà integrata con i fondi dello strumento Next Generation EU);
• rubrica 3 “Risorse naturali e ambiente”, cui sarà destinato il 33,2% delle risorse totali, pari a 356.374 milioni di euro (la rubrica comprenderà un sotto-massimale per le spese connesse al mercato e i pagamenti diretti di sostegno al reddito degli agricoltori, il quale assorbirà 258.594 milioni di euro, oltre il 70%);
• rubrica 4 “Migrazione e gestione delle frontiere”, cui sarà destinato il 2,1% delle risorse totali, pari a 22.671 milioni di euro;
• rubrica 5 “Sicurezza e difesa”, cui sarà destinato il 12,4% delle risorse totali, pari a 13.185 milioni di euro;
• rubrica 6 “Vicinato e resto del mondo”, cui sarà destinato il 9,2% delle risorse totali, pari a 98.419 milioni di euro;
• rubrica 7 “Pubblica amministrazione europea”, cui sarà destinato il 6,8% delle risorse totali, pari a 73.102 milioni di euro (la rubrica comprenderà un sotto-massimale per gli stipendi dei dipendenti delle Istituzioni dell’Unione, pari a 55.842 milioni di euro).

Rispetto alla iniziale proposta Juncker del 2018 che, come si ricorderà, aveva investito molto sull’innovazione e ridotto significativamente la spesa per l’agricoltura e la coesione, i principali cambiamenti sono i seguenti:

• le spese dell’Unione europea per il periodo 2021-2027 saranno 60 miliardi di euro in meno, in termini di impegni, e 43 miliardi di euro in meno in termini di pagamenti (si tratta di una somma parzialmente compensata, come si vedrà più avanti, da alcuni finanziamenti aggiuntivi forniti da Next Generation EU ad alcuni programmi di spesa dell’Unione);
• la spesa prevista per l’innovazione, l’agenda digitale e il mercato unico viene tagliata di 33,5 miliardi di euro rispetto alla iniziale proposta;
• la spesa prevista per i programmi che investono sulle persone (Erasmus+; Europa creativa, Giustizia, ecc.) subiscono un taglio di oltre 14 miliardi di euro;
• la riduzione della spesa prevista per i programmi delle politiche di coesione viene confermata e ridotta di ulteriori 400 milioni di euro nei prossimi sette anni;
• aumenta di circa 20 miliardi la spesa dell’Unione per ambiente e agricoltura, con un sostanziale aumento dei pagamenti diretti a sostegno del reddito degli agricoltori;
• le politiche e i programmi per la gestione della migrazione e delle frontiere esterne perdono oltre 8 miliardi di euro;
• la nuova politica della difesa viene pesantemente ridimensionata e perde oltre 11 miliardi di euro rispetto alle ipotesi iniziali;
• l’impegno dell’Unione nelle azioni esterne e nella cooperazione allo sviluppo subisce un taglio di 10,5 miliardi di euro rispetto alla originaria proposta;
• infine, vengono ridotti di diversi miliardi di euro anche gli stanziamenti per il personale delle Istituzioni europee.

E’ chiaro da questa rapida analisi che, nei due anni di trattative sulla proposta di QFP 2021-2027 presentata da Jean-Claude Juncker le priorità dell’Unione sono cambiate: al primo posto vi è oggi la transizione verde, il Green Deal europeo, che vede un notevole incremento degli stanziamenti.

Ciò è confermato anche dalla scelta del Consiglio europeo di concentrare le risorse di tutti i fondi e di tutti i programmi di spesa dell’Unione europea negli obiettivi climatici, in particolare nell’obiettivo della neutralità climatica entro il 2050 e ai nuovi obiettivi climatici dell’Unione per il 2030, che saranno aggiornati entro fine anno.

Infatti, l’azione per il clima sarà integrata nelle politiche e nei programmi finanziati sia nell’ambito del QFP che di Next Generation EU attraverso un obiettivo climatico generale del 30% che si applicherà all’importo totale della spesa a titolo del QFP e di Next Generation EU e si tradurrà in obiettivi adeguati nella legislazione e nei programmi settoriali.

NEXT GENERATION EU

Gli importi disponibili a titolo di Next Generation EU, cioè i 750 miliardi di euro di prestiti che la Commissione europea sarà autorizzata a reperire sul mercato dei capitali, saranno utilizzati, come si è anticipato, attraverso i programmi dell’Unione europea gestiti dalla Commissione.

In particolare tali fondi saranno destinati a sette programmi distinti.

Due sono programmi del tutto nuovi e finanzieranno, a causa della situazione eccezionale, progetti avviati già dal 1° febbraio 2020 in poi, purché perseguano gli obiettivi dei due programmi.

Dispositivo per la ripresa e la resilienza

Il nuovo strumento – al quale dedicherò un approfondimento nel successivo articolo del blog – sarà dotato di 672,5 miliardi di euro, di cui prestiti per 360 miliardi di euro e sovvenzioni per 312,5 miliardi di euro. Questo strumento finanzierà appositi “Piani nazionali per la ripresa e la resilienza”, in cui sarà definito il programma di riforme e investimenti dello Stato membro interessato per il periodo 2021-2023.

I piani per la ripresa e la resilienza saranno valutati dalla Commissione entro due mesi dalla presentazione. Nella valutazione il punteggio più alto dovrà essere ottenuto con riferimento ai criteri della coerenza con le raccomandazioni specifiche per paese, nonché del rafforzamento del potenziale di crescita, della creazione di posti di lavoro e della resilienza sociale ed economica dello Stato membro che lo presenta. Anche l’effettivo contributo alla transizione verde e digitale rappresenta una condizione preliminare ai fini di una valutazione positiva.

La valutazione dei piani per la ripresa e la resilienza dovrà essere approvata dal Consiglio dell’Unione europea, a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, mediante un atto di esecuzione che il Consiglio si adopera per adottare entro quattro settimane dalla proposta.

I soldi saranno erogati solo dopo il “soddisfacente conseguimento dei pertinenti target intermedi e finali” fissati dal programma nazionale.

REACT-EU

Il programma sarà dotato di 47,5 miliardi di euro e finanzierà i programmi operativi, attuali o nuovi, dei Fondi strutturali e di investimento europei, nel quadro dell’obiettivo Investimenti in favore della crescita e dell’occupazione. In pratica, REACT-EU finanzierà gli attuali programmi operativi 2014-2020, modificati e/o integrati per sostenere le spese legate al superamento degli effetti della crisi nel contesto della pandemia di Covid-19.

Altri cinque programmi, invece, sono già previsti e finanziati nel QFP 2021-2027 e le risorse di Next Generation EU, pertanto, integreranno quelle stanziate dal QFP:

• Orizzonte Europa: la dotazione finanziaria per l’attuazione del programma quadro di ricerca e innovazione Orizzonte Europa per il periodo 2021-2027 sarà pari a 75.900 milioni di euro. A questa cifra stanziata dal QFP, Next Generation EU aggiungerà altri 5 miliardi di euro.
• InvestEU: la dotazione per il Fondo InvestEU per il periodo 2021-2027 sarà pari a 2.800 milioni di euro. A questa cifra del QPF si aggiungeranno 5,6 miliardi di euro a titolo di Next Generation EU;
• Sviluppo rurale: la dotazione per il FEASR, il secondo pilastro della PAC, per il periodo 2021-2027 sarà pari a 77.850 milioni di euro. A questo stanziamento del QFP si aggiungeranno 7,5 miliardi di euro provenienti da Next Generation EU;
• Fondo per una transizione giusta (JTF): la dotazione per il Fondo per una transizione giusta, istituito per favorire la transizione ecologica di alcune regioni dell’Unione dipendenti dai combustibili fossili, per il periodo 2021-2027 ammonterà a 7.500 milioni di euro. Altri 10 miliardi di euro saranno stanziati da Next Generation EU;
• RescEU: la dotazione finanziaria del programma per la protezione civile, rescEU, nell’ambito del QFP sarà pari a 1.106 milioni di euro, cui si aggiungeranno 1,9 miliardi di euro dello strumento Next Generation EU.

I prossimi passi

Dopo questo importante accordo politico tra i capi di Stato e di governo dei ventisette Paesi membri dell’Unione europea ora la palla passa alle Istituzioni europee: la Commissione presenterà le proposte legislative aggiornate; Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea proseguiranno i negoziati per approvare il prima possibile le proposte legislative.

Stati e regioni, nel frattempo, inizieranno a predisporre i diversi programmi da presentare alla Commissione europea nel quadro dei cosiddetti fondi a gestione concorrente, in particolare:

• i piani nazionali per la ripresa e la resilienza;
• l’accordo di partenariato e programmi operativi nazionali e regionali dei Fondi strutturali;
• il piano strategico della PAC;
• i piani territoriali per una transizione giusta.

Questi piani saranno presentati e approvati nel corso del 2021, con l’eccezione del Piano strategico della PAC che, a seguito di una proroga dell’attuale periodo di programmazione, decorrerà dall’1 gennaio 2023.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Riunione straordinaria del Consiglio europeo (17, 18, 19, 20 e 21 luglio 2020) – Conclusioni