Analisi della nuova governance economica UE 2024: regole di bilancio riformate, piani strutturali nazionali e nuova procedura per disavanzi eccessivi.
Introduzione
Sono stati pubblicati nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea il 30 aprile scorso, e sono subito entrati in vigore, i tre atti legislativi che riformano la governance economica dell’Unione europea, un sistema di istituzioni e di procedure create per coordinare le politiche economiche degli Stati membri e conseguire gli obiettivi economici dell’Unione europea.
La riforma semplifica e rende più flessibili, soprattutto per gli Stati membri con un più elevato livello di debito pubblico, le regole del Patto di stabilità e crescita, che dal 1997 disciplinano le politiche di bilancio pubbliche, al fine di assicurare il mantenimento dei requisiti di adesione degli Stati membri all’Unione economica e monetaria, la cui architettura è stata definita nel 1992 dal Trattato di Maastricht e, come è noto, ha aperto la strada all’introduzione della moneta unica europea, l’euro.
Quindi, il nuovo quadro giuridico si inserisce in un percorso di integrazione monetaria che dura da trentadue anni, nel corso dei quali sono state progressivamente costruite nell’Unione europea le istituzioni e i meccanismi necessari per:
- garantire finanze pubbliche sane e sostenibili nel medio e lungo termine in tutti gli Stati membri, per evitare crisi finanziarie interne (default) che contagerebbero anche gli altri Stati dell’Unione economica e monetaria;
- promuovere la crescita economica sostenibile e la convergenza tra le economie degli Stati membri, in modo da assicurare che le economie meno avanzate abbiano tassi di crescita più avanzati rispetto alle economie più avanzate, diminuendo le disparità di sviluppo tra Stati;
- correggere gli squilibri macroeconomici – dovuti, a esempio, al mercato del lavoro, al mercato immobiliare (prezzi delle abitazioni) o all’accesso al credito per il settore privato (cittadini e imprese) – che impediscono il corretto funzionamento dell’economia negli Stati membri e ne rendono alcuni più competitivi di altri, mediante il sostegno a riforme e investimenti che rafforzino la crescita e la resilienza dell’economia in tali Stati.
Aggiungo, per i lettori del blog interessati al processo di integrazione europea, che si tratta di un percorso coerente con i principi su cui è costruito il modello economico dell’Unione europea, l’economia sociale di mercato, che si ispira alla Scuola di pensiero «ordoliberale», nella quale la stabilità della moneta e delle politiche economiche giocano un ruolo essenziale per garantire quell’economia di mercato che è “condizione indispensabile per l’esistenza di una società aperta di individui liberi ed eguali”.
Le lezioni tratte dalla pandemia
Nel marzo del 2020, di fronte alla crisi economica causata dalla pandemia da Covid-19, la Commissione europea aveva sospeso le regole del Patto di stabilità e crescita per dare la possibilità agli Stati membri di reagire alla crisi fornendo un consistente sostegno dei bilanci pubblici alle rispettive economie, con una deroga temporanea, quindi, ai vincoli ai bilanci pubblici imposti dal Patto.
Un anno fa, nell’aprile 2023, come avevo anticipato in un precedente articolo del blog, in vista del ritorno, a partire dal 1° gennaio 2024, all’applicazione delle regole del Patto di stabilità e crescita e dei suoi vincoli ai bilanci pubblici, la Commissione europea aveva presentato un pacchetto di proposte legislative volte a modificarlo, sia in base alle esperienze maturate nei suoi primi venticinque anni di applicazione, sia alla luce delle lezioni apprese dalla pandemia, aprendo un ampio dibattito pubblico che ha coinvolto cittadini, portatori di interesse, Parlamenti e Governi nazionali.
Il punto di partenza della riforma proposta dalla Commissione, e ora approvata dai co-legislatori dell’Unione europea (Parlamento e Consiglio), è che i valori di riferimento previsti dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (‘articolo 126, paragrafo 2, del TFUE in combinato disposto con il protocollo n. 12, allegato al Trattato) – ovvero un disavanzo pubblico (deficit) del 3% del PIL e un rapporto debito pubblico/PIL del 60% (conosciuti anche come “Parametri di Maatrischt”) – restano invariati, perché la loro modifica richiederebbe una revisione dei Trattati che, peraltro, nessuno Stato membro ha mai richiesto.
Tuttavia, rispetto al passato, la nuova riforma mira a ridurre il rapporto debito/PIL e i disavanzi in modo graduale, realistico, sostenuto e favorevole alla crescita, tutelando al tempo stesso le riforme e gli investimenti in settori strategici a livello europeo, quali quello digitale, della transizione verde e della difesa.
Allo stesso tempo, il nuovo quadro legislativo offrirà agli Stati la possibilità di crearsi uno spazio finanziario adeguato (riserve di bilancio) per attuare politiche anticicliche nei futuri momenti di crisi e aiuterà ad affrontare gli squilibri macroeconomici oggi esistenti.
Come saranno raggiunti questi obiettivi generali della riforma della governance europea?
In due modi: da un lato, la prevenzione e, dall’altro, la cura dei deficit e dei debiti eccessivi degli Stati che possono mettere a rischio la stabilità e la crescita dell’Europa.
Entrambi gli strumenti si incardinano su un più efficace sistema di coordinamento e sorveglianza delle politiche economiche nazionali, istituito a livello europeo e che si basa sui principi di monitoraggio, prevenzione e correzione delle tendenze economiche che potrebbero indebolire le economie dei singoli Stati membri o provocare ricadute su altre economie, nonché sulla parità di trattamento tra gli Stati membri.
La prevenzione
Innanzitutto, e soprattutto, il nuovo quadro legislativo mira a prevenire il formarsi, a livello nazionale, di deficit e debiti eccessivi che portino a rischi di instabilità finanziaria e di default degli Stati membri indebitati: è il ruolo assegnato alle regole del cosiddetto “braccio preventivo” del Patto di stabilità e crescita.
La riforma opera una distinzione tra gli Stati membri e tiene conto delle relative sfide economiche e in termini di debito pubblico e consente, a ciascuno Stato, di definire percorsi di bilancio pluriennali specifici, coordinati e monitorati a livello europeo.
Per questo motivo, a tutti gli Stati membri è richiesto di preparare un piano nazionale strutturale di bilancio a medio termine (National medium-term fiscal-structural plan), che si estenderà su 4-5 anni, a seconda della durata della legislatura nazionale: il piano raggrupperà la politica di bilancio, le riforme strutturali e gli investimenti di ciascuno Stato membro.
In questo piano, ciascuno Stato membro definirà il proprio percorso di bilancio, nonché le riforme e gli investimenti pubblici prioritari che, nell’insieme, siano in grado di garantire una riduzione duratura e graduale del debito e una crescita sostenibile e inclusiva, evitando una politica di bilancio prociclica, cioè che, nel caso di un ciclo economico negativo, tenda ad aggravarlo.
Tali piani includeranno, inoltre, riforme e investimenti di più ampia portata, anche relativi alle priorità comuni dell’Unione, in particolare le seguenti:
- la transizione verde, compresi il Green Deal europeo e la transizione verso la neutralità climatica entro il 2050, conformemente al regolamento (UE) 2021/1119 e mediante l’attuazione dei piani nazionali per l’energia e il clima, presentati a norma del regolamento (UE) 2018/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio;
- la transizione digitale, con riferimento al programma strategico per il decennio digitale 2030, istituito dalla decisione (UE) 2022/2481 del Parlamento europeo e del Consiglio;
- non da ultimo, la resilienza sociale ed economica e l’attuazione del Pilastro europeo dei diritti sociali, inclusi i relativi obiettivi in materia di occupazione, competenze e di riduzione della povertà, da conseguire entro il 2030;
- la sicurezza energetica;
- eventualmente, lo sviluppo di capacità di difesa, con riferimento alla Bussola strategica per la sicurezza e la difesa europee, approvata dal Consiglio dell’Unione europea il 21 marzo 2022, e ai futuri atti dell’Unione riguardanti tali priorità.
Questi Piani saranno elaborati dagli Stati membri in “dialogo tecnico” con la Commissione europea la quale, a sua volta, trasmetterà agli Stati membri con un debito pubblico superiore al 60% del PIL o con un disavanzo pubblico superiore al 3% del PIL, una traiettoria di riferimento (Reference trajectory), che copra un periodo di aggiustamento (adjustment period) di quattro anni.
Tale traiettoria di riduzione del deficit e del debito, sarà basata sui fattori di rischio, sarà specifica per ciascun Paese e ancorata alla sostenibilità del suo debito, al fine di garantire un approccio più lungimirante e adeguato alle sfide sia attuali che future.
Il nuovo quadro legislativo prevede la possibilità, per ogni Stato membro, di richiedere alla Commissione una proroga del piano nazionale per un massimo di tre anni (quindi, portando la durata del piano fino a 7 anni), purché si impegni a realizzare una serie di riforme e investimenti che migliorano la resilienza e il potenziale di crescita, sostengono la sostenibilità fiscale e affrontano le priorità comuni dell’Unione europea.
In ogni caso, il nuovo quadro legislativo prevede una riduzione minima dei livelli di debito pubblico nazionali, al fine si salvaguardarne la sostenibilità (Debt sustainability safeguard). La traiettoria proposta della Commissione europea ai singoli Stati membri dovrà assicurare, quindi, che il rapporto debito pubblico/PIL previsto diminuisca di un importo medio annuo minimo pari a:
- un punto percentuale del PIL, finché il rapporto debito pubblico/PIL superi il 90%;
- 0,5 punti percentuali del PIL, finché il rapporto debito pubblico/PIL resti compreso tra il 60% e il 90%.
Per l’Italia questa regola comporta una conseguenza ben precisa.
Il Documento di economia e finanza (DEF), deliberato dal Consiglio dei Ministri il 9 aprile scorso, indica, nel 2023, un rapporto debito/PIL dell’Italia del 137,3% e un deficit del 7,2%, con una tendenza al rialzo nei prossimi anni: quindi, considerato il PIL italiano nel 2023 (2.085 miliardi di euro certificati dall’ISTAT), la traiettoria correttiva che sarà proposta dalla Commissione europea all’Italia entro il prossimo 21 giugno dovrebbe richiedere, in linea di massima, una riduzione del debito pubblico di circa 21 miliardi di euro all’anno, fino al raggiungimento del 90% nel rapporto debito/PIL.
Ciò spiega perché, nel medesimo DEF 2024 il Governo italiano ha già annunciato l’intenzione di concordare con la Commissione europea l’estensione a 7 anni dell’aggiustamento di finanza pubblica, riducendo il più possibile l’ammontare dell’impegno alla riduzione annuale del debito: per ottenere tale proroga, un ruolo determinante avranno i risultati conseguiti con il PNRR “Italia Domani”.
Infine, sempre dal lato della prevenzione, la riforma appena entrata in vigore prevede una clausola di salvaguardia per la resilienza del deficit (Deficit resilience safeguard): viene, infatti, chiesto a tutti gli Stati membri non solo di impegnarsi a raggiungere un disavanzo del 3% del PIL, ma di restare al di sotto di tale livello, soprattutto nei periodi di crescita dell’economia, al fine di creare riserve di bilancio necessarie per affrontare le crisi future.
La cura
Il secondo strumento, in caso di debiti e deficit pubblici eccessivi, è costituito dal meccanismo di correzione, il cosiddetto “braccio correttivo” del Patto di stabilità e crescita.
La riforma aggiorna la procedura per i disavanzi eccessivi: mentre la procedura per i disavanzi eccessivi basata sul disavanzo (deficit) resta invariata, la procedura per i disavanzi eccessivi basata sul debito terrà conto del funzionamento del nuovo quadro pluriennale, appena descritto.
In questo ambito, è sempre prevista la “procedura per disavanzo eccessivo” nei confronti dello Stato membro che viola i parametri di Maastricht, avviata con una relazione della Commissione europea, che sarà sottoposta al Consiglio dell’Unione europea, cioè a tutti gli Stati membri, per una valutazione equilibrata di tutti i fattori che sono alla base del debito e/o del deficit eccessivi in uno Stato membro.
In questa valutazione e, quindi, nella definizione delle misure di rientro che lo Stato membro interessato dovrà tempestivamente adottare e nella applicazione delle sanzioni in caso di mancata adozione (fino allo 0,05% del PIL, importo che si accumulerà ogni sei mesi fino all’adozione di misure efficaci da parte dello Stato membro interessato: per l’Italia, ai valori attuali, le sanzioni potrebbero arrivare a 1 miliardo di euro per ogni semestre in cui il Governo e il Parlamento non adottano misure efficaci di aggiustamento del debito e del deficit), la Commissione europea e il Consiglio potranno considerare, tra gli altri fattori, dell’entità delle sfide del debito pubblico e della sua deviazione dai parametri di Maastricht; degli sviluppi della posizione economica a medio termine dello Stato membro interessato; infine, e questa è una delle novità della riforma – dei suoi progressi nell’attuazione delle riforme e degli investimenti e dell’eventuale aumento della spesa pubblica per la difesa.
In questo contesto, in via temporanea negli anni 2025, 2026 e 2027, la Commissione europea potrà tenere conto, nel definire il percorso correttivo proposto nell’ambito della procedura per i disavanzi eccessivi, anche dell’aumento della spesa pubblica legata al pagamento degli interessi, clausola che mira a sostenere gli Stati membri più indebitati.
La situazione di partenza dell’Italia
Concludo osservando che questa riforma, che il Governo italiano ha concorso ad elaborare e che ha condiviso e approvato, assieme a tutti gli Stati membri dell’Unione europea, deve essere considerata assieme allo straordinario aiuto che l’Unione europea ha destinato all’Italia attraverso le risorse destinate al Piano nazionale di ripresa e resilienza, pari a 194,4 miliardi di euro, per realizzare le riforme e gli investimenti necessari al nostro Paese per uscire dalla “trappola dello sviluppo”: infatti, come ho scritto, l’attivazione di alcune clausole di flessibilità del nuovo Patto di stabilità e crescita dipende dalla capacità dell’Italia di attuare le riforme e gli investimenti del Piano.
D’altro canto, regole di bilancio più chiare, prevedibili e flessibili, applicate in modo graduale e realistico, come prevedono i nuovi regolamenti dell’Unione europea, aiuteranno l’Italia a risanare e a rendere sostenibile il proprio debito pubblico che, alla luce dei dati forniti semestralmente dalla Banca d’Italia, dopo quello della Grecia, resta il più alto nell’Unione europea e nei Paesi del G7, come evidenzia il seguente grafico (la linea rossa indica l’obiettivo del 60% del rapporto debito/PIL).
ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:
- Regolamento (UE) 2024/1263 del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 aprile 2024 relativo al coordinamento efficace delle politiche economiche e alla sorveglianza di bilancio multilaterale e che abroga il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, in GU UE L, 2024/1263, 30.4.2024
- Regolamento (UE) 2024/1264 del Consiglio, del 29 aprile 2024, recante modifica del regolamento (CE) n. 1467/97 per l’accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi, in GU UE L, 2024/1264, 30.4.2024
- Direttiva (UE) 2024/1265 del Consiglio, del 29 aprile 2024, recante modifica della direttiva 2011/85/UE relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri, in GU UE L, 2024/1265, 30.4.2024
Aggiornamenti successivi e articoli collegati
Per approfondire o seguire l’evoluzione della governance economica europea, si possono consultare i seguenti articoli collegati pubblicati su Fare l’Europa:
13 giugno 2025 – Il Semestre europeo 2025 tra nuova governance e competitività: il caso italiano
3 gennaio 2025 – Riforma governance economica UE: impatti sul bilancio 2025 dell’Italia
23 marzo 2023. Nuova governance economica UE: orientamenti per i bilanci 2024 degli Stati
26 novembre 2021 – La governance economica dell’UE dopo la pandemia da Covid-19: la riforma 2021
21 agosto 2020 – La buona governance fiscale nell’UE: il piano d’azione 2020-2025 della Commissione
22 maggio 2020 – Trasformazione digitale e transizione verde: gli orientamenti 2020 di politica economica della Commissione
27 dicembre 2019 – Sostenibilità competitiva: il nuovo paradigma dell’UE per la crescita e l’occupazione
30 agosto 2019 – Il coordinamento tra il semestre europeo e la politica di coesione 2021-2027
30 novembre 2018. Prospettive e priorità economiche dell’Unione europea per il 2019
24 febbraio 2017. L’Italia vista dall’Unione europea: promesse mancate e debiti eccessivi
31 luglio 2015. Grecia: l’Unione europea passa dalle parole ai fatti
8 dicembre 2014. Nel 2011 era meglio chiamare la “troika” anche in l’Italia?
9 giugno 2014 – Le raccomandazioni di politica economica per l’Italia 2014-2015: 2. le 38 cose da fare nel 2014-2015
6 giugno 2014 – Le raccomandazioni di politica economica per l’Italia 2014-2015: 1. l’analisi della situazione economica
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