La governance economica dell’Unione europea dopo la pandemia

26 novembre 2021 di Mauro Varotto

L’euro è la moneta unica per più di 340 milioni di europei in 19 Stati membri e uno dei risultati più importanti e tangibili dell’integrazione europea: infatti, non è stato pensato come un semplice progetto monetario, ma come un progetto politico, che getta le basi per una più ampia integrazione delle economie europee al fine di sostenere una maggiore stabilità e prosperità.

L’architettura dell’Unione economica e monetaria (UEM), istituita nel 1992 dal trattato di Maastricht, è unica nel suo genere sul piano mondiale, perché combina un’unica politica monetaria a livello europeo, mirante alla stabilità dei prezzi, con politiche di bilancio ed economiche decentrate, ricadenti sotto la responsabilità dei singoli Stati membri.

Questo disegno ha reso necessarie politiche di bilancio sane a livello nazionale e un coordinamento delle politiche economiche, al fine specifico di consentire una gestione efficace della politica monetaria unica e di garantire la stabilità e il successo dell’euro di fronte a potenziali rischi di ricadute negative tra Stati membri e di comportamenti di free-riding atti a generare disavanzi pubblici e livelli di debito eccessivi. Il verificarsi di queste eventualità metterebbe a repentaglio la stabilità dei prezzi e, in ultima analisi, potrebbe costringere la banca centrale europea a utilizzare la politica monetaria per finanziare i disavanzi di bilancio.

Alla luce di tali considerazioni, il trattato di Maastricht impone agli Stati membri di considerare le loro politiche economiche come una questione di interesse comune e di coordinarle in sede di Consiglio.

Stabilisce inoltre, per i medesimi Stati, l’obbligo di evitare disavanzi pubblici superiori al 3% del PIL e di mantenere i livelli del debito pubblico al di sotto del 60% del PIL.

Infine, prevede una serie di elementi che permettono di mantenere una disciplina di mercato, in particolare il principio del “non salvataggio finanziario” (no bail-out), secondo cui i governi non possono mutualizzare i propri debiti, e vieta il finanziamento monetario del debito pubblico da parte della banca centrale. Su quest’architettura hanno influito gli insegnamenti tratti dagli anni ’70 e ’80, in cui si sono registrati livelli di inflazione elevati, e la forte convinzione dei responsabili politici che l’integrazione economico-finanziaria rappresenti una potente leva di convergenza e stabilizzazione all’interno dell’unione monetaria.

Excursus storico della governance economica dell’Unione europea

Sin dai primi anni ‘90, quando il trattato di Maastricht ha posto le basi dell’area della moneta unica, l’Unione europea ha elaborato un quadro molto esauriente e dettagliato per la cosiddetta “sorveglianza economica e di bilancio”. Tale sistema di monitoraggio è definito da una serie di atti di diritto derivato, nonché da altri documenti che forniscono maggiori dettagli e rendono più trasparente il modo in cui, all’atto pratico, viene esercitata la sorveglianza.

Nel tempo tale quadro si è evoluto, con modifiche introdotte in risposta all’emergere di nuove sfide economiche e sulla base delle esperienze acquisite nell’attuazione del quadro di sorveglianza.

Nel 1997 è stato istituito un patto di stabilità e crescita (PSC) mirante a rafforzare il monitoraggio e il coordinamento delle politiche di bilancio ed economiche nazionali, allo scopo di far rispettare in modo permanente i limiti concernenti il disavanzo e il debito stabiliti dal trattato di Maastricht per tutti gli Stati membri

Poiché già agli inizi degli anni 2000 è stato difficile, per alcuni Stati membri, attenersi agli obiettivi di disavanzo nominale del patto di stabilità e crescita, in un clima di recessione, il patto è stato riformato per consentire di tenere maggiormente conto delle condizioni economiche. La riforma del 2005, pertanto, ha posto maggiormente l’accento sullo sforzo strutturale di consolidamento fiscale, con l’obiettivo di tener conto dell’impatto del ciclo economico sulle finanze pubbliche. In generale, il patto di stabilità e crescita è stato modificato per poter tenere maggiormente conto della posizione economica e di bilancio specifica e dei rischi di sostenibilità degli Stati membri, compresa l’incidenza dell’invecchiamento demografico.

In risposta alle vulnerabilità evidenziate dalla crisi economica e finanziaria che ha investito l’Unione e la zona euro dopo il 2007, la stessa Unione ha adottato una serie di misure volte a rafforzare il suo quadro di governance economica e di sorveglianza. Si tratta di misure valide per tutti gli Stati membri, ma che prevedono una serie di elementi specifici per quelli che utilizzano l’euro.

Al centro di questi sforzi si collocano i pacchetti legislativi noti come il six-pack (2011) e il two-pack (2013). I due pacchetti miravano a un più stretto coordinamento della politica economica e a una convergenza duratura dei risultati economici mediante il rafforzamento della sorveglianza di bilancio nell’ambito del patto di stabilità e crescita e l’obbligo, per gli Stati membri, di istituire quadri di bilancio nazionali.

Essi, inoltre, hanno ampliato l’ambito della sorveglianza per includervi anche gli squilibri macroeconomici. Per affrontare le ricadute negative nella zona euro nella loro portata specifica, il two-pack ha introdotto norme riguardanti il monitoraggio e la valutazione dei documenti programmatici di bilancio degli Stati membri della zona euro, alcuni rafforzativi specifici per gli Stati membri della zona euro soggetti al braccio correttivo del patto di stabilità e crescita e un quadro espressamente destinato agli Stati membri della zona euro che si trovano o rischiano di trovarsi in difficoltà sotto il profilo della stabilità finanziaria.

Queste ultime misure di rafforzamento sono state introdotte in un momento in cui sia la fiducia dei mercati che la fiducia tra gli stessi Stati membri erano precarie e si sono perciò incentrate essenzialmente sull’attenuazione dei rischi nei singoli Stati membri e sulla salvaguardia della stabilità nella zona euro nel suo complesso.

I due pacchetti rientravano in una più ampia serie di provvedimenti volti a rafforzare la stabilità economica e finanziaria dell’Unione e dell’intera zona euro, tra cui la creazione di meccanismi di sostegno finanziario condizionato a favore degli Stati membri della zona euro che si trovano o rischiano di trovarsi di fronte a problemi di stabilità finanziaria e la creazione di un’Unione bancaria che preveda meccanismi comuni di vigilanza e di risoluzione.

Infine, il nuovo meccanismo di sorveglianza macroeconomica e di bilancio è stato incluso nel Semestre europeo che, istituito nello stesso contesto, fornisce un calendario comune per il coordinamento delle politiche economiche e occupazionali a livello unionale. Dalla sua introduzione nel 2011, il Semestre europeo si è progressivamente avvicinato ad una sorveglianza economica più integrata, che ha inglobato anche il monitoraggio delle azioni intraprese dagli Stati membri nel quadro della strategia Europa 2020 e, oggi, nel contesto dell’Agenda 2030 dell’ONU per lo sviluppo sostenibile.

Le esigenze di riforma della governance economica dell’Unione europea

Oggi, quindi, il coordinamento delle politiche economiche dell’Unione europea è disciplinato da un quadro integrato che comprende il quadro di politica di bilancio dell’Unione (il patto di stabilità e crescita, il semestre europeo e i requisiti per i quadri di bilancio nazionali), la procedura per gli squilibri macroeconomici e il quadro per i programmi di assistenza finanziaria macroeconomica.

Già a febbraio 2020 la Commissione aveva presentato una comunicazione sul riesame della governance economica dell’Unione europea. La comunicazione aveva evidenziato una serie di punti di forza e carenze relativi alla governance economica unionale e aveva avviato un dibattito pubblico sulla base delle sue conclusioni. La discussione è stata sospesa poco dopo a causa della necessità di concentrarsi sulle sfide immediate poste dalla pandemia di COVID-19.

A distanza di un anno e mezzo, la Commissione torna sul tema, con una nuova comunicazione che riapre il dibattito pubblico sul riesame del quadro di governance economica, partendo dalle problematiche già individuate nella comunicazione del 2020: nuove modalità per garantire finanze pubbliche sostenibili, prevenire e correggere gli squilibri macroeconomici; semplificazione delle regole esistenti e migliore trasparenza, suddivisione delle responsabilità e applicazione.

Una nuova governance che trae insegnamento dalla risposta alla crisi da Covid-19

Inoltre il riesame del quadro di governance economica dell’Unione dovrebbe essere l’occasione per riflettere sulle nuove sfide evidenziate dalla crisi COVID-19, eventualmente traendo utili insegnamenti anche dal successo della risposta politica dell’Unione alla pandemia.

A quest’ultimo proposito, osserva la Commissione europea che la risposta politica coordinata e senza precedenti alla crisi COVID-19 è riuscita ad attenuarne l’impatto. La risposta alla crisi è stata attuata con forza sia a livello nazionale che a livello dell’Unione.

A livello unionale, è stata attivata la clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita; è stato istituito l’accordo sul quadro temporaneo per gli aiuti di Stato (successivamente modificato più volte per tenere conto dell’evoluzione della situazione e delle esigenze delle imprese); sono stati adottati le Iniziative di investimento in risposta al coronavirus (che hanno assicurato una flessibilità eccezionale per rincanalare i fondi della politica di coesione dove erano più necessari) e l’istituzione di strumenti di emergenza come SURE.

A livello nazionale anche gli Stati membri hanno rapidamente adottato misure di sostegno di bilancio di ampia portata: la Commissione europea stima che la risposta di bilancio complessiva degli Stati membri, compresi gli stabilizzatori automatici innescati da forti ammortizzatori sociali, si attesterà al 19% circa del PIL nel periodo 2020-2022. Oltre a ciò, gli stessi Stati membri hanno fornito alle imprese un considerevole sostegno alla liquidità sotto forma di garanzie statali e differimenti delle imposte. Lo sforzo in termini di politica di bilancio è stato integrato dalla politica monetaria. Questa risposta politica congiunta e coordinata ha avuto successo in quanto l’impatto della crisi COVID-19 sulla disoccupazione, sulle divergenze economiche e sociali, sulle insolvenze delle imprese e sui crediti deteriorati è stato di gran lunga meno grave rispetto alle previsioni iniziali.

Che insegnamenti ricavare da tali interventi?

Innanzitutto, ridurre i rapporti debito pubblico/PIL elevati e divergenti in modo sostenibile e favorevole alla crescita resterà una sfida fondamentale dopo la crisi. Pertanto, la Commissione europea ritiene che quando le condizioni economiche lo consentiranno, la ripresa di un percorso di riduzione dei rapporti debito pubblico/PIL sarà essenziale per mantenere finanze pubbliche sane, evitare divergenze di bilancio persistenti tra gli Stati membri, mantenere condizioni di finanziamento favorevoli per i settori pubblico e privato e prevenire tensioni sul mercato che avrebbero costosi effetti di ricaduta. Tuttavia, solo una ripresa economica forte e una crescita economica duratura sono essenziali per una riduzione efficace, costante e sostenibile del rapporto debito/PIL.

In secondo luogo, l’esperienza del Dispositivo per la ripresa e la resilienza e, in particolare, il suo sistema di governance, rappresentano un modello anche per ridisegnare il coordinamento delle politiche economiche: gli Stati membri hanno elaborato i loro piani nazionali per la ripresa e la resilienza, che contemplano investimenti e riforme, facendo fronte alle sfide specifiche del paese e alle priorità politiche dell’Unione. Sulla base di tali piani, la Commissione ha avviato dialoghi politici costruttivi e intensi con gli Stati membri, i quali hanno portato a una migliore comprensione reciproca delle sfide e delle priorità politiche a livello nazionale e dell’Unione. Questi dialoghi hanno contribuito a creare fiducia e titolarità e sono intesi a realizzare riforme e investimenti trasformativi. L’esito del dialogo ha trovato riscontro nella proposta della Commissione relativa a una decisione di esecuzione del Consiglio che definisce le riforme e gli investimenti concordati, la quale viene successivamente approvata dal Consiglio.

Pertanto, conclude al Commissione, il Dispositivo per la ripresa e la resilienza fornisce una strategia coerente per sostenere le riforme e gli investimenti pubblici e stimolare la crescita potenziale per rispondere alle esigenze della duplice transizione, digitale e verde, e può rappresentare un completamento del semestre europeo. I due processi – ripresa e resilienza e coordinamento delle politiche economiche nel semestre europeo – saranno intrinsecamente connessi, sfruttando al meglio le sinergie esistenti senza creare sovrapposizioni.

Un dibattito aperto e inclusivo

Per costruire un ampio consenso riguardo al futuro del quadro di governance economica dell’Unione, la Commissione europea conta sull’impegno generale e inclusivo di tutti i portatori di interessi. La Commissione invita pertanto questi ultimi a partecipare al dibattito e ad esprimere il loro parere sul modo in cui il quadro di governance economica ha funzionato sino ad oggi e sulle possibili soluzioni per aumentarne l’efficacia. Tra i portatori di interessi si annoverano le altre Istituzioni europee, le autorità nazionali, le parti sociali e il mondo accademico.

Il dibattito si svolgerà con modalità e in sedi diverse, tra cui riunioni dedicate, seminari e il sondaggio online che è stato lanciato nuovamente oggi. I cittadini, le organizzazioni e le autorità pubbliche sono invitati a presentare i loro contributi entro il 31 dicembre 2021.

 

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Commissione europea, L’economia dell’UE dopo la COVID-19: implicazioni per la governance economica, doc. COM(2021) 662 del 19.10.2021

Commissione europea, Riesame della governance economica Relazione riguardante l’applicazione dei regolamenti (UE) n. 1173/2011, (UE) n. 1174/2011, (UE) n. 1175/2011, (UE) n. 1176/2011, (UE) n. 1177/2011, (UE) n. 472/2013 e (UE) n. 473/2013 e l’adeguatezza della direttiva 2011/85/UE, COM(2020) 55 del 05.02.2020

 

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