La UE cambia modello: meno grant e più strumenti finanziari. Con il nuovo regime prudenziale, l’equity bancaria diventa più sostenibile nei programmi pubblici.

Introduzione

Negli ultimi mesi la politica economica europea ha avviato una trasformazione silenziosa ma profonda: non tanto nell’ammontare delle risorse disponibili, quanto nel modo in cui queste vengono utilizzate per finanziare le imprese.

La priorità non è più soltanto erogare contributi, ma mobilitare capitale privato, in particolare verso imprese innovative, scale-up e settori strategici. In questo quadro, il capitale di rischio assume un ruolo centrale, mentre il credito tradizionale mostra limiti strutturali per una parte crescente del tessuto produttivo europeo.

È in questo contesto che si inserisce la Comunicazione della Commissione europea del 18 febbraio 2026 (C/2026/854), relativa all’applicazione dell’articolo 133, paragrafo 5, del regolamento (UE) n. 575/2013 (CRR).

Formalmente, si tratta di orientamenti rivolti a banche e autorità di vigilanza. Sostanzialmente, è un intervento che incide sull’architettura europea del finanziamento alle imprese: non tanto per ciò che afferma in termini politici, quanto per ciò che rende possibile sul piano regolatorio.

La Commissione parte da un dato economico molto netto: per molte imprese europee in rapida crescita il capitale proprio è spesso l’unica fonte sostenibile di finanziamento, in assenza di flussi di cassa positivi, garanzie adeguate, rating o accesso ai mercati dei capitali.

L’obiettivo dichiarato è mobilitare meglio il capitale privato europeo e abbattere gli ostacoli che limitano la disponibilità di risorse per finanziare innovazione e settori strategici.

In questo quadro, la Comunicazione chiarisce quando e come gli investimenti bancari in strumenti di capitale possono essere autorizzati a beneficiare di un trattamento prudenziale più favorevole, se inseriti in programmi legislativi pubblici caratterizzati da coinvestimento, garanzie e controllo del rischio.

Le implicazioni sono dirette:

  • per le Autorità di gestione e le amministrazioni pubbliche, perché il design dei programmi diventa determinante per attrarre capitale bancario;
  • per gli operatori della finanza agevolata, che devono tradurre queste regole in strumenti attuabili;
  • per le banche, in particolare le divisioni corporate e investment, che vedono aprirsi uno spazio regolatorio per operazioni in equity finora più onerose;
  • per le imprese, soprattutto quelle in crescita, che possono accedere a forme di finanziamento diverse dal debito tradizionale.

Non si tratta di un nuovo programma di spesa. Si tratta di un cambiamento negli incentivi. E, come si può intuire, quando cambiano gli incentivi regolatori, si sposta la traiettoria dell’intero sistema.

Che cosa cambia: non prestiti, ma esposizioni in strumenti di capitale

È essenziale chiarire subito un punto, perché è causa di gran parte dei fraintendimenti.

La Comunicazione non riguarda i prestiti bancari ordinari. Non si tratta di mutui, linee di credito, finanziamenti chirografari, leasing o prestiti garantiti.

Riguarda invece le “esposizioni in strumenti di capitale”, nel senso dell’articolo 133 del regolamento (UE) n. 575/2013 (CRR).

In termini concreti, si tratta di investimenti che assumono la forma di:

  • partecipazioni azionarie in imprese;
  • quote in fondi che investono in equity;
  • strumenti quasi-equity;
  • coinvestimenti in capitale di rischio.

Dal punto di vista prudenziale, queste esposizioni si distinguono perché:

  • non costituiscono un’obbligazione dell’emittente;
  • sono, in linea generale, irredimibili;
  • attribuiscono un diritto residuale su attivi e redditi.

In altre parole, la banca non eroga credito da rimborsare con interessi: assume una posizione di rischio nel capitale dell’impresa, direttamente o indirettamente.

Questo è un passaggio strutturale. Il modello europeo – e italiano, in particolare – è storicamente fondato su due pilastri: credito bancario e contributi pubblici.

La comunicazione fa emergere un terzo pilastro: capitale di rischio mobilitato attraverso programmi pubblici e reso sostenibile dalle regole prudenziali.

Perché è così rilevante

Il CRR impone alle banche di detenere capitale regolamentare in funzione del rischio delle esposizioni.

In questo quadro, le esposizioni in strumenti di capitale sono tra le più onerose: sono soggette a coefficienti di ponderazione del rischio significativamente più elevati rispetto al credito.

È per questo che l’equity è, per una banca, regolatoriamente più “costoso” di un prestito.

La Comunicazione richiama esplicitamente che, in linea con il quadro di Basilea recepito nel CRR, tali esposizioni possono beneficiare di un trattamento più favorevole quando sono assunte nell’ambito di programmi pubblici strutturati.

Il punto decisivo è che lo spostamento verso il capitale di rischio non è possibile senza un adeguamento degli incentivi prudenziali.

Non basta creare strumenti pubblici: occorre rendere sostenibile, dal punto di vista regolatorio, la partecipazione delle banche.

Ed è esattamente questo che l’articolo 133, paragrafo 5, CRR – come interpretato dalla Comunicazione – consente di fare.

Il punto di svolta prudenziale: che cosa consente l’articolo 133, paragrafo 5, CRR

Nel quadro attuale del CRR, l’articolo 133, paragrafo 5, consente agli enti di applicare un trattamento prudenziale più favorevole alle esposizioni in strumenti di capitale assunte nell’ambito di programmi legislativi destinati a sostenere determinati settori dell’economia.

Non si tratta di una liberalizzazione dell’equity, ma di una apertura condizionata, che opera solo in presenza di un intervento pubblico strutturato.

La Comunicazione chiarisce che l’ammissibilità richiede tre condizioni cumulative, che incidono direttamente sul profilo di rischio dell’operazione:

  • sovvenzioni consistenti o garanzie, anche attraverso meccanismi di coinvestimento pubblico;
  • vigilanza pubblica effettiva sul programma;
  • restrizioni agli investimenti, idonee a limitare il rischio assunto dall’ente.

Queste condizioni non sono formali: sono i meccanismi attraverso cui il rischio viene ridotto, condiviso o disciplinato dal settore pubblico.

A ciò si aggiungono due salvaguardie prudenziali:

  • l’autorizzazione preventiva dell’autorità competente;
  • il limite quantitativo complessivo delle esposizioni agevolate rispetto ai fondi propri dell’ente.

Ne deriva un meccanismo selettivo e condizionato: non qualsiasi equity beneficia di un trattamento favorevole, ma solo quello inserito in un’architettura pubblica che rende il rischio compatibile con la regolazione prudenziale.

Il cuore della misura: il fattore di ponderazione del rischio al 100%

Il punto operativo più rilevante è il seguente.

L’articolo 133, paragrafo 5, del CRR consente alle autorità competenti di autorizzare un ente ad applicare un fattore di ponderazione del rischio del 100% alle esposizioni in strumenti di capitale assunte nell’ambito di programmi legislativi ammissibili. La Comunicazione lo conferma esplicitamente, nei limiti e alle condizioni previste dallo stesso articolo.

Per una banca questo significa una cosa molto concreta: un investimento in equity – normalmente tra i più onerosi dal punto di vista prudenziale – può diventare significativamente meno “costoso” in termini di requisiti di capitale, se inserito in un programma pubblico che soddisfa determinate condizioni.

Non è un dettaglio tecnico: è un cambiamento degli incentivi. E nel settore bancario, gli incentivi regolatori sono ciò che determina se un’operazione è praticabile oppure no.

In altre parole: l’equity non diventa meno rischioso in senso economico. Diventa più sostenibile dal punto di vista regolatorio, pur restando invariato il rischio economico dell’operazione.

Una apertura controllata, non una liberalizzazione

Questo non significa che le banche diventino operatori di venture capital.

Il meccanismo è costruito come una finestra regolatoria delimitata, con due vincoli molto chiari.

Il primo è quantitativo: le esposizioni che beneficiano del trattamento favorevole non possono superare il 10% dei fondi propri dell’ente. È una soglia esplicita nel CRR, che limita l’impatto complessivo sul profilo di rischio della banca: oltre tale soglia si applica il trattamento prudenziale ordinario.

Il secondo è procedurale: l’applicazione del fattore di ponderazione al 100% richiede l’autorizzazione preventiva dell’autorità competente di vigilanza per ciascun programma. Non è, quindi, una scelta discrezionale dell’ente, ma una decisione vigilata.

Il risultato è un equilibrio preciso: si apre uno spazio operativo nuovo, ma all’interno di un perimetro prudenziale rigoroso.

Il ruolo decisivo dei programmi legislativi

Il trattamento favorevole non si applica a qualsiasi investimento in equity.

Si applica solo quando l’investimento è inserito in un programma legislativo, nel senso chiarito dalla Comunicazione: un regime basato su atti di applicazione generale – leggi nazionali, regolamenti, decisioni dell’UE, in particolare nell’ambito dell’esecuzione del bilancio UE – che definisce ex ante condizioni, obiettivi e modalità di intervento.

Sono esclusi gli interventi ad hoc su singoli beneficiari e le iniziative puramente private.

Questo punto è fondamentale per le banche: ciò che conta non è solo l’operazione, ma l’architettura in cui l’operazione è inserita.

Non si agevola l’equity in quanto tale. Si agevola l’equity quando è parte di un disegno pubblico strutturato.

Il meccanismo di fondo: come si costruisce il rischio condiviso

La logica della norma è semplice, ma potente.

Il trattamento prudenziale favorevole è possibile solo se il programma contiene elementi che riducono o disciplinano il rischio dell’investimento.

La Comunicazione chiarisce che questo avviene attraverso tre leve, che corrispondono ai requisiti dell’articolo 133, paragrafo 5, lettere a), b) e c):

  • un intervento pubblico che può assumere la forma di sovvenzioni, garanzie o coinvestimento;
  • una vigilanza pubblica effettiva, con poteri di controllo e monitoraggio;
  • un sistema di vincoli agli investimenti, che limita esposizione, concentrazione e tipologia delle operazioni.

Qui c’è un passaggio importante.

Nel linguaggio della Comunicazione, “sovvenzioni” non coincide con contributi a fondo perduto: ai fini prudenziali – e non necessariamente della disciplina sugli aiuti di Stato – include anche interventi in capitale o in debito.
Allo stesso modo, le garanzie possono operare direttamente o attraverso strutture di intermediazione.

Ciò che conta non è la forma giuridica dello strumento, ma l’effetto: una riduzione misurabile del rischio per l’ente che investe.

Quando il sostegno pubblico è “sufficiente”

La Comunicazione fornisce anche indicazioni quantitative di natura indicativa.

Il sostegno pubblico può essere considerato ‘consistente’ ai fini prudenziali, a esempio, quando:

  • il settore pubblico partecipa in misura almeno pari al 10% in un fondo o in un’operazione di investimento;
  • oppure quando l’intervento pubblico riduce l’esposizione della banca di almeno il 20% in termini di valore dell’esposizione.

Non si tratta di soglie rigide, ma di parametri operativi, valutati al momento iniziale dell’investimento o del programma.

Il messaggio è chiaro: lo Stato non deve sostituirsi al mercato, ma deve ridurre il rischio quanto basta per renderlo investibile dal capitale privato.

Una cornice pubblica per il mercato

Infine, il programma deve prevedere una vera governance pubblica: selezione dei beneficiari, criteri trasparenti, monitoraggio continuo.

Deve, inoltre, introdurre restrizioni agli investimenti: limiti dimensionali, focus su PMI o scale-up, diversificazione, vincoli geografici.

Questo chiarisce la natura del modello. Non è mercato puro, ma nemmeno intervento pubblico tradizionale: è un sistema in cui il capitale privato opera, ma dentro una cornice pubblica che definisce il rischio, ne limita gli eccessi e ne orienta la direzione, anche ai fini della compatibilità prudenziale.

Non solo banche di sviluppo: il perimetro degli enti soggetti al CRR

Una domanda naturale, soprattutto in Italia, è: le “banche” di cui parla la Comunicazione sono solo le banche di sviluppo (come Cassa Depositi e Prestiti)?

La risposta è no.

La Comunicazione usa il termine “enti” (in particolare enti creditizi soggetti al CRR) e chiarisce che il trattamento favorevole è applicabile agli enti che effettuano investimenti in strumenti di capitale nell’ambito di programmi legislativi ammissibili, previa autorizzazione dell’autorità competente.

Certo, nella pratica, le banche di promozione e gli istituti pubblici saranno spesso protagonisti, perché sono già attrezzati per operare in equity, coinvestimento e strumenti misti.

Ma il perimetro normativo non è ristretto a loro: è un cambiamento che può riguardare l’intero sistema bancario, a condizione che siano costruiti programmi legislativi compatibili e che le autorità competenti autorizzino l’applicazione del regime.

Il ponte con InvestEU: perché la Comunicazione non nasce nel vuoto

La Comunicazione contiene un passaggio che, a mio avviso, è uno dei più importanti per capire la direzione di marcia.

La Commissione afferma che i programmi legislativi sviluppati e sostenuti dalla BEI e dal FEI e/o finanziati e/o garantiti dal bilancio dell’UE sono considerati conformi alla Comunicazione.

Inoltre, nell’Appendice ribadisce che i programmi sviluppati e sostenuti dalla BEI, dal FEI e/o finanziati o garantiti dal bilancio UE, che mirano a promuovere il finanziamento azionario, sono considerati conformi alle condizioni dell’articolo 133, paragrafo 5, CRR.

Questo significa una cosa molto concreta: che il meccanismo è già attivabile nell’ambito degli strumenti esistenti del periodo 2021-2027.

In altri, termini, InvestEU non è solo un programma di garanzie e strumenti finanziari: è già una architettura compatibile con il trattamento prudenziale dell’articolo 133, paragrafo 5, CRR

È anche, implicitamente, un modello di “programma legislativo” europeo in grado di attivare un trattamento prudenziale favorevole per le banche che partecipano a strumenti di equity strutturati.

In questo senso, la Comunicazione sta costruendo un ponte regolatorio, che può essere immediatamente utilizzato dagli operatori che strutturano strumenti finanziari nel quadro attuale, tra:

  • bilancio UE come leva di riduzione del rischio,
  • BEI/FEI come architettura esecutiva,
  • sistema bancario come moltiplicatore di capitale.

È esattamente la logica InvestEU, portata a maturazione.

Il collegamento strutturale con InvestEU+ e il futuro Fondo europeo per la competitività (2028-2034)

Qui arriviamo al punto che, secondo me, è davvero il cuore politico della questione. Se nel periodo attuale il meccanismo è già utilizzabile, nel ciclo 2028-2034 è destinato a diventare sistemico.

La Comunicazione non è solo un chiarimento prudenziale, ma è anche un tassello che prepara il terreno per la futura architettura finanziaria del QFP 2028-2034.

La proposta di regolamento che istituisce il Fondo europeo per la competitività (ECF) esplicita che il Fondo deve fungere da capacità di investimento unica, consolidando strumenti esistenti e operando come leva per attrarre investimenti privati. Nella relazione introduttiva alla proposta, la Commissione sottolinea chiaramente la funzione di “strumento di leva” che impiega strumenti di bilancio per attrarre investimenti privati, istituzionali e nazionali.

È una frase che, letta insieme alla Comunicazione C/2026/854, diventa quasi una dichiarazione di metodo.

Non si sta progettando un grande fondo di sovvenzioni.

Si sta progettando un grande dispositivo di mobilitazione del capitale.

E dentro l’ECF c’è un elemento decisivo: lo strumento InvestEU ECF.

La proposta di regolamento indica infatti che una parte della dotazione è destinata ad attività trasversali attuate “in particolare attraverso attività trasversali quali il sostegno non tematico dello strumento InvestEU del Fondo europeo per la competitività (strumento InvestEU ECF)”.

Inoltre, nei considerando, la proposta sottolinea che la collaborazione con il gruppo BEI rimarrà un aspetto fondamentale dello strumento InvestEU ECF, basandosi sull’esperienza del programma InvestEU 2021-2027.

Questo è, a tutti gli effetti, il disegno di InvestEU+, già anticipato nella proposta di regolamento.

Un InvestEU “incorporato” dentro il Fondo per la competitività e rafforzato come strumento orizzontale e trasversale.

Se mettiamo insieme i due testi, la sequenza è molto chiara.

Prima si modifica l’incentivo prudenziale (Comunicazione 2026). Poi si costruisce l’infrastruttura finanziaria (ECF 2028-2034).

Il collegamento strutturale è che l’ECF, attraverso InvestEU ECF, tenderà a generare un numero crescente di programmi legislativi europei finanziati o garantiti dal bilancio UE, cioè esattamente il tipo di architettura che la Comunicazione considera conforme ai fini dell’articolo 133, paragrafo 5, CRR.

E questo significa una cosa molto concreta: l’Europa sta preparando una pipeline stabile di strumenti pubblico-privati, basati su programmi legislativi, in cui la banca non è solo finanziatrice a debito, ma anche investitore in equity, con un trattamento prudenziale più sostenibile.

Per autorità di gestione, istituzioni e intermediari: progettare programmi capaci di attrarre capitale

Se si guarda alla Comunicazione – e l’articolo 133, paragrafo 5, CRR – solo come un intervento prudenziale, si rischia di perderne l’effetto principale.

La novità non è semplicemente che le banche potranno investire di più nel capitale delle imprese.

La novità è che, nel nuovo modello, il fattore decisivo non è tanto la dotazione finanziaria di un programma, quanto la qualità del suo disegno ai fini della sostenibilità prudenziale dell’investimento.

Per le autorità di gestione, per le istituzioni pubbliche e per gli intermediari finanziari, questo significa una cosa molto concreta: la progettazione di strumenti finanziari non può più essere trattata come un capitolo tecnico accessorio della programmazione, se si vuole attivare il trattamento prudenziale favorevole previsto dal CRR.

Diventa, a tutti gli effetti, una scelta di politica industriale, con effetti diretti sulla capacità di attrarre capitale bancario.

La Comunicazione è chiara: il trattamento prudenziale favorevole è possibile solo se l’investimento in capitale avviene all’interno di un “programma legislativo” che presenti caratteristiche precise – base normativa generale, governance pubblica, meccanismi di riduzione del rischio e restrizioni agli investimenti – tali da rendere l’operazione compatibile con i requisiti prudenziali.

Questo sposta l’attenzione su alcune leve operative che diventano centrali.

La prima è il design del programma.
Non basta prevedere uno strumento finanziario in astratto: serve una struttura che renda leggibile il profilo di rischio per il mercato e per la vigilanza, con criteri di selezione, regole di investimento e limiti chiari. È in questa architettura che si gioca la credibilità dello strumento.

La seconda è la governance.
Il modello richiede una vigilanza pubblica effettiva e una capacità amministrativa di controllo e monitoraggio. Non si tratta di sostituire il mercato nella selezione delle imprese, ma di garantire una cornice trasparente e verificabile, entro cui l’investimento privato possa operare in modo coerente con gli obiettivi pubblici.

La terza è il coinvestimento e la riduzione del rischio.
Nella logica della Comunicazione, la riduzione del rischio non è un principio astratto, ma un parametro misurabile. Coinvestimento pubblico, garanzie, subordinazione o altri meccanismi di attenuazione sono ciò che rende l’investimento in equity sostenibile per le banche. In questo senso, soglie come il 10% di partecipazione pubblica o la riduzione del rischio del 20% diventano un vero e proprio linguaggio operativo.

Da ultimo, ma non meno importante, c’è una conseguenza che riguarda direttamente la pratica della finanza agevolata.

Nel nuovo ciclo europeo – e ancor più nel ciclo 2028-2034 – l’obiettivo non sarà più soltanto finanziare progetti.

Sarà sempre più spesso patrimonializzare imprese.

Questo è il cambio di paradigma.

Significa che i programmi pubblici dovranno diventare, letteralmente, bancabili anche ai fini dei requisiti prudenziali: non prestiti mascherati, ma strumenti strutturati per attrarre capitale privato, integrando risorse pubbliche e risorse di mercato.

E’ qui che il collegamento con InvestEU+ e con il futuro Fondo europeo per la competitività diventa decisivo: perché la traiettoria europea non va verso un aumento lineare dei grant, ma verso un’architettura stabile di strumenti di investimento, in cui le autorità pubbliche non sono più solo erogatori di contributi, ma progettisti del rischio.

Il passaggio strutturale: dai grant al rischio condiviso

La Comunicazione non elimina il fondo perduto, ma cambia la gerarchia degli strumenti.

Nel modello tradizionale, l’azione pubblica si fonda sul trasferimento: lo Stato concede un contributo, l’impresa riceve risorse, il rischio resta prevalentemente pubblico.

Nel modello emergente, invece, il sostegno pubblico assume una funzione diversa: interviene attraverso garanzie, coinvestimenti o capitale, riduce il rischio per gli investitori privati e mobilita capitale bancario e finanziario.

Il sostegno pubblico non scompare: cambia funzione.

Non è più solo trasferimento di risorse: diventa leva e architettura del mercato.

È una trasformazione coerente con la logica dell’Unione del risparmio e degli investimenti e con la priorità della competitività.

Implicazioni operative e nodo politico

Per l’Italia, questo passaggio ha implicazioni molto concrete.

Non basta stanziare risorse: occorre progettare programmi legislativi coerenti con l’articolo 133, paragrafo 5, CRR, con una base normativa generale, un disegno credibile di riduzione del rischio e una governance pubblica effettiva.

In questo quadro, anche il ruolo delle banche cambia.
Il perimetro non è limitato agli istituti di sviluppo: l’intero sistema bancario può essere coinvolto, entro i limiti prudenziali, in operazioni di capitale di rischio inserite in programmi pubblici ben strutturati.

Per le imprese, il messaggio è altrettanto chiaro: l’accesso ai fondi europei tenderà sempre più a passare da strumenti che assomigliano a investimenti, non a trasferimenti.
Meno contributo a fondo perduto, più capitale, più logica di mercato.

Questo implica una capacità diversa: non solo presentare progetti, ma costruire piani industriali in grado di attrarre investitori.

Il fondo perduto resterà essenziale per la ricerca di base e per i fallimenti di mercato più profondi.
Ma per la competitività industriale la traiettoria è segnata: dal trasferimento diretto al rischio condiviso.

La questione, quindi, non è solo quantitativa – meno o più grant – ma strutturale.

Quando il sostegno pubblico assume la forma di garanzia, coinvestimento o attenuazione del rischio prudenziale, il capitale resta privato, la selezione degli investimenti si sposta verso intermediari finanziari e lo Stato cambia ruolo: non più finanziatore principale, ma architetto del rischio e delle regole.

È su questa architettura – fatta di regolazione prudenziale, programmi legislativi e strumenti finanziari – che si giocherà una parte decisiva del ciclo europeo 2028-2034.

La domanda, per l’Italia, non è se questo passaggio avverrà.
Avverrà.
La vera questione è se sapremo progettare strumenti capaci di orientarlo o se ci limiteremo ad adattarci a scelte fatte altrove.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

  • COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE – Orientamenti relativi al trattamento delle esposizioni in strumenti di capitale assunte nell’ambito di programmi legislativi a norma dell’articolo 133, paragrafo 5, del regolamento (UE) n. 575/2013 [C/2025/7231], in GU UE C, C/2026/854, 18.2.2026, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2026/854/oj
  • Regolamento (UE) n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013 , relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento e che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012, in GU UE L 176 del 27.6.2013, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2013/575/oj

Approfondimenti sul mercato del capitali nell’Unione europea

Strumenti finanziari:
11 gennaio 2019 – Il finanziamento europeo degli investimenti attraverso il “blending” in Italia e in Europa
1 dicembre 2016 – Il piano di investimenti per l’Europa: un modello per il futuro FEIS 2.0?
27 novembre 2014 – Il nuovo Fondo europeo per gli investimenti strategici FEIS 1.0