Nel contesto della riflessione sul futuro dell’Unione europea, aperta con la pubblicazione del “Libro bianco sul futuro dell’Europa” avvenuta il 1° marzo 2017, il quinto e ultimo “documento di riflessione” della Commissione è dedicato a un tema forse ostico ma di fondamentale importanza: il bilancio dell’Unione.

Senza risorse finanziarie, infatti, gli obiettivi dell’Unione europea non sarebbero realizzabili.

Pertanto, le riflessione sul futuro delle entrate e delle spese dell’Unione è, in realtà una discussione sul livello di collaborazione e integrazione tra gli Stati membri: quali e quante risorse finanziarie mettere in comune per realizzare obiettivi e progetti di comune interesse europeo?

Peso e ruolo del bilancio dell’Unione europea: uno sguardo alle spese

Anche se nel corso degli anni e dei decenni si è ampliato, per l’aggiunta sia di nuovi compiti che di nuovi Stati membri, tuttavia, il bilancio dell’Unione europea ha sempre rappresentato una piccola parte della spesa pubblica totale degli Stati membri: oggi rappresenta, infatti, meno dell’1% del reddito prodotto nella intera Unione e solo il 2% circa della spesa pubblica a livello europeo.

Tavola 1. Il bilancio dell’UE rispetto al reddito e alla spesa pubblica complessivi dell’UE

Fonte: Commissione europea, 2017

Il bilancio UE è diminuito nel tempo e ciò ha comportato una sua maggiore efficienza e una sua concentrazione in settori in cui il suo impatto è maggiore.

Nei due grafici seguenti è possibile osservare l’andamento delle spese dell’Unione nei principali settori di intervento: politica agricola comune, politica di coesione, programmi gestiti direttamente dalla Commissione europea e spese di funzionamento delle istituzioni europee.

Tavola 2. Andamento dei principali settori del bilancio dell’UE

Fonte: Commissione europea, 2017

Durante la crisi economica e finanziaria il bilancio dell’UE si è rivelato un valido strumento per sostenere gli investimenti, in particolare attraverso i Fondi strutturali e di investimento europei che, in alcuni Paesi europei, sono stati, assieme al Fondo europeo per gli investimenti strategici, l’unica fonte di investimento.

Il bilancio dell’Unione, poi, ha dovuto sostenere anche la risposta europea alla crisi dei rifugiati e alla minaccia della criminalità organizzata e del terrorismo: i finanziamenti destinati alla sicurezza e alla migrazione sono stati raddoppiati, mettendo a dura prova il bilancio unionale.

Guardando al futuro, le sfide che l’Unione deve affrontare si stanno moltiplicando proprio mentre aumenta la pressione sui bilanci pubblici, sia europei che nazionali.

Le nuove sfide sono rappresentate dalla produttività e dagli investimenti stagnanti che necessitano di nuovi stimoli; dall’evoluzione demografica e dalle altre minacce a lungo termine, quali la migrazione, il cambiamento climatico, la difesa, la sicurezza informatica e il terrorismo, tutti ambiti in cui il bilancio dell’Unione è chiamato a svolgere un ruolo di primo piano.

Peso e ruolo del bilancio dell’Unione europea: uno sguardo alle entrate

Inoltre, c’è una questione legata alle entrate dell’Unione europea.

A differenza dei bilanci nazionali, l’Unione non può contrarre prestiti e le sue fonti di finanziamento dipendono dal finanziamento mediante le risorse proprie che oggi sono di tre tipi: i contributi degli Stati membri sulla base del loro livello di reddito misurato dal reddito nazionale lordo (RNL); i contributi basati sull’imposta sul valore aggiunto (IVA); infine, i dazi doganali riscossi alle frontiere esterne dell’Unione.

Tuttavia, circa l’80% del bilancio dell’Unione è finanziato mediante i contributi nazionali basati sull’RNL e l’IVA, cioè mediante trasferimento statali.

L’Unione non ha nessuna capacità impositiva.

Infine, soprattutto negli ultimi anni, per rispondere alle diverse esigenze, il bilancio dell’Unione è stato integrato da una serie di nuovi strumenti e istituzioni, alcuni dei quali collocati al di fuori del bilancio unionale e, quindi, non disciplinati dalle stesse regole. Altri finanziamenti sono forniti dalla Banca europea per gli investimenti o da altri organismi sulla base di accordi intergovernativi, quali il Fondo europeo di sviluppo collegato al partenariato speciale con gli Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico. Più di recente, sono stati creati fondi fiduciari dell’Unione europea e altri strumenti per mettere in comune le risorse del bilancio dell’Unione, degli Stati membri e di altri donatori per affrontare le crisi esterne.

Questa estensione dell’architettura finanziaria ha consentito all’Unione di mobilitare finanziamenti supplementari, ma ha aggiunto complessità alle finanze europee.

Il grafico seguente riporta il quadro generale di tutti gli elementi del finanziamento dell’Unione, al di là del bilancio generale vero e proprio.

Indica inoltre gli elementi che ricadono sotto il controllo democratico del Parlamento europeo, nonché sotto il controllo della Corte dei Conti europea.

Tavola 3. Finanze dell’UE: quadro generale

Fonte: Commissione europea, 2017

Quale futuro per il bilancio dell’Unione europea?

Le tre funzioni fondamentali di qualsiasi bilancio pubblico sono: investimenti in beni pubblici; ridistribuzione; stabilizzazione macroeconomica. Il bilancio dell’UE svolge queste funzioni, anche se in misura variabile.

Il documento di riflessione presentato dalla Commissione europea, dopo avere illustrato le principali questioni politiche e tecniche, presenta alcune opzioni per il futuro bilancio dell’Unione europea, con una premessa:

“L’obiettivo dell’Unione europea è promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli. Il bilancio dell’UE sostiene il conseguimento di tale obiettivo insieme ai bilanci nazionali e integra altri sforzi a livello europeo e nazionale.

Qualsiasi riflessione sul futuro del bilancio dell’UE dovrebbe pertanto partire da una domanda fondamentale: a che cosa dovrebbe servire il bilancio dell’UE? Il valore aggiunto europeo, che deve essere al centro del dibattito, consiste da un lato nel conseguimento degli obiettivi fissati nel trattato e, dall’altro, nella definizione di un bilancio che preveda beni pubblici di dimensione europea o contribuisca a difendere le nostre libertà fondamentali, il mercato unico o l’Unione economica e monetaria”.

La Commissione europea annuncia una radicale riforma del bilancio dell’Unione europea, a partire dai “centri focali” su cui concentrare le risorse.

Come ho anticipato, vi sono nuove tendenze e nuove sfide all’orizzonte che modelleranno l’Unione europea negli anni a venire. Fra queste si annoverano la gestione della migrazione irregolare e dei rifugiati, compresi l’integrazione, il controllo delle frontiere esterne, la sicurezza, la sicurezza informatica, la lotta contro il terrorismo e la difesa comune: nuovi temi che assorbiranno molte risorse finanziarie a scapito di altre politiche che, talvolta, presentano un minore valore aggiunto a livello europeo.

La Commissione propone di concentrare l’azione dell’Unione nel ridurre le divergenze economiche e sociali fra gli Stati membri e al loro interno, investendo soprattutto nelle persone; nel fornire incentivi finanziari agli Stati membri per realizzare le riforme strutturali, incentivi subordinati al rispetto dello stato di diritto; nel favorire la ricerca e sviluppo e la competitività della base industriale europea nel campo della difesa, nel promuovere la transizione verso nuovi modelli di crescita sostenibile che fondano assieme considerazioni economiche, sociali e ambientali, investendo in particolare nelle infrastrutture energetiche.

Riforme sono previste per la politica di coesione (la priorità di base sarà l’investimento nelle persone) e per la politica agricola comune (oggi l’80% degli aiuti va al 20% delle aziende agricole), che oggi assorbono circa l’80% del bilancio dell’Unione europea.

Sarà necessario fare scelte difficili: la Commissione intende accertare se tutti gli strumenti esistenti siano indispensabili o se sussista un margine per accorpare o chiudere programmi.

Infine, la Commissione, come aveva già fatto nel “Libro bianco sul futuro dell’Europa” e nei precedenti documenti di riflessione – dedicati, rispettivamente, all’Europa sociale, alla globalizzazione, all’unione economica e monetaria e alla difesa europea – presenta cinque opzioni di base per il futuro delle finanze dell’Unione europea, così schematizzate:

1. Avanti così: l’UE-27 continua ad attuare il suo programma positivo di riforme;
2. Fare di meno insieme: l’UE-27 fa di meno insieme in tutti i settori;
3. Alcuni fanno di più: l’UE-27 consente a gruppi di Stati membri di fare di più insieme in settori specifici;
4. Riprogettazione radicale: l’UE-27 fa di più in alcuni ambiti e meno in altri;
5. Fare molto di più insieme: l’UE-27 decide di fare di più insieme in tutti i settori.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Commissione europea, Documento di riflessione sul futuro delle finanze dell’UE, doc. COM(2017) 358 del 28.06.2017