Le nuove risorse proprie dell’Unione europea per il pagamento del piano europeo per la ripresa

26 febbraio 2021 di Mauro Varotto

Dopo aver dedicato una serie di articoli alle spese dell’Unione europea e ai relativi programmi settoriali, è interessante anche dare uno sguardo alle entrate della stessa Unione, la quale, come è noto, non dispone di un’autonoma capacità finanziaria: sono gli Stati a decidere quante e quali risorse assegnare all’Unione per realizzare le politiche necessarie a raggiungere gli obiettivi condivisi.

Dal 1988, questa decisione viene presa per una durata che coincide con la quella del quadro finanziario pluriennale, che oggi è di sette anni: l’ultima è la decisione (UE, Euratom) 2020/2053 del Consiglio del 14 dicembre 2020 relativa al sistema delle risorse proprie dell’Unione europea, adottata in base all’art. 311 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), il quale dispone che: “L’Unione si dota dei mezzi necessari per conseguire i suoi obiettivi e per portare a compimento le sue politiche” e, aggiunge, che il bilancio dell’Unione “fatte salve le altre entrate, è finanziato integralmente tramite risorse proprie”.

La decisione sulle cosiddette “risorse proprie” dell’Unione europea è un atto legislativo, adottato dal Consiglio con una procedura speciale: è necessario il voto unanime di tutti gli Stati membri e la consultazione preliminare del Parlamento europeo, il quale è chiamato a esprimere un parere, obbligatorio ma non vincolante. Tale decisione, tuttavia, entra in vigore solo dopo essere stata ratificata da parte degli Stati membri, secondo le rispettive norme costituzionali. Si tratta, con tutta evidenza, di un accordo di diritto internazionale che, come ho avuto modo di anticipare, l’Italia ha ratificato quasi immediatamente, attraverso l’articolo 21 del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183 (c.d. decreto Milleproroghe).

Si prevede che entro la metà del mese di maggio 2021 tutti gli Stati membri dell’Unione procederanno alla relativa ratifica: la decisione, infatti, entrerà in vigore il primo giorno del primo mese successivo al ricevimento dell’ultima ratifica.

Tuttavia, pur in attesa della conclusione dell’iter delle ratifiche, sulla base della decisione adottata dal Consiglio il 14 dicembre scorso e del collegato quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027, adottato il successivo 17 dicembre, oggi la cornice finanziaria delle politiche e dei programmi dell’Unione europea per i prossimi sette anni è completa e definita.

La seguente tabella riporta sia le risorse ordinarie del QFP 2021-2027, sia le risorse, straordinarie e temporanee, che saranno fornite dal pacchetto per la ripresa, Next Generation EU, attraverso lo Strumento europeo per la ripresa (in sigla, EURI), a prezzi costanti (l’anno di riferimento è il 2018, cioè l’anno in cui la Commissione europea ha presentato le proposte legislative) e ai prezzi correnti, cioè rivalutati applicando un deflatore fisso del 2% annuo agli importi dell’anno base preso a riferimento.

 

 

Il tema di questo articolo è il seguente: chi pagherà le spese che l’Unione europea è stata autorizzata a sostenere?

 

La decisione “risorse proprie dell’Unione europea” del 14 dicembre 2020

Come ho anticipato, la decisione risorse proprie dell’Unione europea fissa le norme in base alle quali saranno attribuiti i fondi di cui disporrà l’Unione europea per assicurare il finanziamento del suo bilancio annuale, cioè le sue entrate.

La decisione del 14 dicembre 2020 stabilisce che, dal 1° gennaio 2021, l’Unione europea potrà disporre di risorse proprie entro i seguenti massimali annui:

  • fino all’1,40% della somma del reddito nazionale lordo (RNL) di tutti gli Stati membri per coprire i pagamenti;
  • fino all’1,46% della somma del medesimo RNL per effettuare nuovi impegni di spesa.

Quindi, innanzitutto, la decisione fissa il “quantum” ed è stabilito in relazione al RNL degli Stati membri, rilevato in base alle previsioni economiche annuali.

In secondo luogo, la decisione stabilisce, altresì, la fonte di tali entrate che, sempre dal 1° gennaio 2021, sono le seguenti:

  • le risorse proprie tradizionali (RPT), consistenti principalmente in dazi doganali, riscossi per conto dell’Unione dagli Stati membri (gli Stati membri trattengono, a titolo di spese di riscossione, il 25% degli importi delle RPT);
  • la risorsa propria basata sull’imposta sul valore aggiunto (IVA), pari allo 0,30% dell’IVA riscossa annualmente da ciascuno Stato membro;
  • la risorsa propria basata sull’RNL. Tale risorsa funge da risorsa residuale ed equilibratrice. Essa viene determinata annualmente, nel quadro della procedura di bilancio, e finanzia tutte le spese non coperte dalle altre fonti di entrate, in modo che le entrate e le spese del bilancio unionale risultino sempre in pareggio.

Infine, come è previsto dal citato art. 311 del TFUE, la decisione in parola ha istituito anche una nuova categoria di risorse proprie, che ai applicherà dal 1° gennaio 2021: si tratta di una aliquota prelevata sulla cosiddetta Plastic tax, pari a 0,80 euro per chilogrammo di rifiuti di imballaggio di plastica non riciclati generati in ciascuno Stato membro.

 

Il finanziamento del bilancio generale dell’Unione europea per il 2021

Per rendere meno astratto il sistema di finanziamento dell’Unione europea, ricorro ad un esempio concreto: le entrate previste nei bilanci generali dell’Unione europea per il 2020 e il 2021.

La seguente tabella indica, per ciascuno dei due anni considerati, l’ammontare delle quattro risorse proprie e la quota di “altre entrate” dell’Unione europea (si tratta di entrate dirette che consistono, essenzialmente, in imposte sugli stipendi del personale dell’Unione; interessi di mora; multe e ammende, quali, ad esempio quelle applicate alle imprese per violazione delle norme sulla concorrenza; contributi di Paesi non membri dell’Unione a determinati programmi).

 

Essendo entrata in vigore il 1° gennaio 2021, la risorsa propria basata sulla Plastic tax non è stata ancora quantificata e iscritta a bilancio: quando lo sarà, l’importo verrà detratto dai contributi dei Paesi membri basati sul RNL.

Come si sarà notato, sostenere che l’Unione europea dispone di “risorse proprie” è un eufemismo: si tratta di risorse quasi totalmente trasferite dagli Stati membri al bilancio dell’Unione. Quest’ultima, infatti, ancora oggi non dispone di un bilancio autonomo, collegato a una autonoma politica fiscale.

Osservo, per inciso, che proprio questo è uno dei temi all’ordine del giorno nei progetti di riforma dell’Unione e che l’utilizzo delle risorse straordinarie di Next Generation EU fungerà anche da banco di prova per capire se dotare o meno, in futuro, l’Unione europea di bilancio pubblico comune, capace di sostenere i Paesi nei periodi di recessione.

Per il momento, per finanziare il bilancio 2021 dell’Unione l’Italia verserà 1,7 miliardi di euro relativi ai dazi doganali riscossi (la Germania guiderà la classifica europea versando quasi 4 miliardi di euro di dazi); 2,1 miliardi di euro di aliquota IVA (la Germania sarà sempre il primo contribuente con 4,4 miliardi di euro); infine, 15,2 miliardi di euro come contributo basato sul RNL (l’Italia sarà il terzo contribuente dopo la Germania, che verserà 31,4 miliardi di euro e la Francia 21,7 miliardi).

Con queste risorse l’Unione europea potrà pagare le spese ordinarie, programmate attraverso il quadro finanziario pluriennale 2021-2027: cioè potrà coprire i massimali ordinari di spesa fissati, per il 2021, dal QFP 2021-2027.

 

Le future risorse proprie per finanziare la ripresa

Come è noto, al solo scopo di far fronte alle conseguenze della crisi COVID-19, la decisione sulle risorse proprie del 14 dicembre 2020 ha conferito alla Commissione europea il potere di contrarre sui mercati dei capitali prestiti per conto dell’Unione, per un importo massimo di 750 miliardi di euro, ai prezzi 2018 (806 miliardi a prezzi correnti), e di spenderli in base alle disposizioni del regolamento del Consiglio che istituisce uno strumento dell’Unione europea per la ripresa (EURI), in attuazione del pacchetto per la ripresa denominato Next Generation EU.

Ho avuto modo di anticipare, in un precedente articolo, che le spese per il rimborso del capitale e il pagamento degli interessi relativi a tali prestiti saranno posti interamente a carico del bilancio dell’Unione: ad esempio, nel settennio 2021-2027 tali spese sono stimate in circa 13 miliardi di euro ai prezzi 2018 (che equivalgono a circa 15 miliardi a prezzi correnti).

Queste spese supplementari straordinarie e temporanee, come sono definite nella decisione sulle risorse proprie, da chi saranno pagate?

Innanzitutto, la decisione sulle risorse proprie ha previsto un incremento – sempre straordinario e temporaneo – dei massimali annuali, al fine di attribuire all’Unione le risorse necessarie per far fronte alle conseguenze della crisi da Covid-19: pertanto, entrambi i massimali ordinari saranno incrementati, in via temporanea, di 0,6 punti percentuali, portando, così, al 2% del RNL la spesa per pagamenti e al 2,06% del RNL quella per i nuovi impegni.

In secondo luogo, per evitare il duplice rischio che le spese per la copertura dei costi di finanziamento di Next Generation EU riducano i programmi e i fondi dell’Unione europea programmati dal QFP 2021-2027 oppure aumentino i contributi a carico degli Stati membri, le tre Istituzioni dell’Unione il 16 dicembre 2020 hanno concluso un apposito Accordo inter-istituzionale che stabilisce di istituire nuove risorse proprie “al fine di coprire un importo corrispondente alle spese previste in relazione al rimborso” dello strumento europeo per la ripresa (EURI).

Pertanto, i prestiti assunti dalla Commissione europea per sostenere la ripresa economica e sociale e far fronte alle esigenze sanitarie, saranno rimborsati agli investitori ricorrendo a nuove fonti di entrata.

Come ha proposto la Commissione europea, queste nuove entrate saranno direttamente collegate alle priorità e alle politiche dell’Unione europea volte a combattere i cambiamenti climatici e promuoveranno l’equità fiscale in un mondo globalizzato i territori in cui sono generati i redditi imponibili non sempre coincidono con i territori in cui sono pagate le tasse su tali redditi.

In definitiva, nel progettare le nuove “risorse proprie” necessarie per pagare lo strumento per la ripresa dalla pandemia, l’Unione europea ha deciso di cogliere l’occasione per allinearle agli obiettivi politici dell’Unione e sostenere le priorità europee, a partire dal Green Deal europeo e dalla transizione digitale, e per riportare in Europa parte delle tasse che oggi sfuggono ai sistemi nazionali di imposizione fiscale, troppo deboli di fronte alle grandi multinazionali della nuova economia digitale.

In base alla predetta duplice logica, la prima nuova risorsa propria è già stata introdotta dalla decisione sulle risorse proprie del 14 dicembre 2020 ed è in vigore, come ho scritto, dal 1° gennaio 2021: si tratta di una quota della cosiddetta Plastic tax, istituita a livello nazionale in tutti i Paesi membri, e calcolata in base al peso dei rifiuti di imballaggio di plastica non riciclati. Di tale imposta, che in Italia al momento è di 0,45 euro per chilogrammo (ma in Belgio arriva a 3,6 euro al chilo), all’Unione verranno trasferiti 0,80 euro per chilogrammo di plastica non riciclata prodotta nello Stato membro: pertanto, nel caso dell’Italia, per ora, parte delle risorse da trasferire all’Unione sarà pagato attraverso la fiscalità generale.

La seconda nuova risorsa propria – la Carbon tax – sarà introdotta dal 1° gennaio 2023: essa si baserà sul sistema per lo scambio di quote di emissioni di carbonio. Una parte degli introiti generati dal sistema della vendita all’asta delle quote di emissioni – eventualmente estesa ai settori dell’aviazione e marittimo, oggi esclusi – sarà destinata al finanziamento del bilancio dell’Unione. Tali risorse proprie potrebbero generare entrate per l’Unione pari a circa 10 miliardi di euro annui, in funzione dell’evoluzione del prezzo del carbonio e dell’estensione del sistema ad altri settori.

La terza e la quarta risorsa propria saranno introdotte a partire dal 1° gennaio 2023.

La terza sarà la Carbon border tax (CBT), un “meccanismo di adeguamento del carbonio alla frontiera” che contribuirebbe a prevenire la rilocalizzazione delle emissioni di carbonio. Poiché l’Unione europea è fortemente impegnata nel passaggio a una società neutra in termini di emissioni di carbonio nell’atmosfera, è evidente che imprese, anche europee, che – al di fuori dell’Europa – continuano a produrre senza tenere conto dei limiti alle emissioni fissati in Europa, rischiano di vanificare gli sforzi dell’Unione per combattere i cambiamenti climatici: la Carbon border tax intende, quindi, contrastare la cosiddetta delocalizzazione delle emissioni. Si stima che una tassa sul carbonio alle importazioni in Europa potrebbe generare entrate aggiuntive comprese tra 5 e 14 miliardi di euro, a seconda della portata e della progettazione.

La quarta risorsa propria sarà la Digital Tax. Sulla tassazione dell’economia digitale sono in corso diversi studi a livello europeo e internazionale (innanzitutto, in sede OCSE) e si sta cercando un accordo a livello internazionale, in particolare nel G20. La Commissione europea, tuttavia, ha annunciato l’intenzione di intervenire in maniera autonoma se non sarà raggiunto un accordo globale: si stima che un’imposta sul digitale applicata a società con un fatturato superiore a 750 milioni di euro, potrebbe generare fino a 1,3 miliardi di euro l’anno per il bilancio dell’Unione.

Oltre a queste quattro nuove risorse, o già istituite o la cui istituzione è già programmata, la Commissione europea è invitata a presentare proposte legislative per “altre potenziali nuove risorse proprie” supplementari.

Saranno, quindi, prese in considerazione, in vista della eventuale introduzione dal 1° gennaio 2026: un’imposta sulle transazioni finanziarie e un contributo finanziario collegato alle operazioni nel settore societario o, in alternativa, una nuova base imponibile comune per l’imposta sulle società. Si tratta di iniziative chiaramente finalizzate a prevenire la concorrenza tra i sistemi fiscali degli stessi Paesi membri dell’Unione europea, alcuni dei quali riservano trattamenti di favore alle imprese europee che spostato la sede legale nel territorio di essi. La Commissione stima che, ad esempio, una nuova risorsa propria basata sulle operazioni delle imprese, a seconda della progettazione, potrebbe rendere circa 10 miliardi di euro l’anno.

 

Infine, in attesa dell’istituzione di tali nuove entrate, la decisione sulle risorse proprie ha anche previsto un meccanismo di anticipazioni, da parte degli Stati membri, delle somme necessarie a pagare capitale e interessi dello Strumento europeo per la ripresa (EURI), prevedendo che “qualora gli stanziamenti autorizzati iscritti nel bilancio dell’Unione non permettano all’Unione di far fronte agli obblighi risultanti dall’assunzione di prestiti (…) gli Stati membri, come soluzione di ultima istanza per la Commissione, mettono a disposizione di quest’ultima le risorse necessarie a tal fine”. La richiesta potrà essere fatta “proporzionalmente alla previsione delle entrate del bilancio di ciascuno Stato membro” e, qualora uno Stato “non sia in grado di onorare, in tutto o in parte, l’attivazione a tempo debito, o se comunica alla Commissione che non sarà in grado di onorare l’attivazione, la Commissione, al fine di coprire la parte corrispondente allo Stato membro in questione, ha provvisoriamente il diritto di procedere ad attivazioni aggiuntive presso gli altri Stati membri”.

Il ciò a conferma dal fatto che i garanti, in ultima istanza, di tutti i debiti dell’Unione europea sono i suoi Stati membri.

 

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Decisione (UE, Euratom) 2020/2053 del Consiglio del 14 dicembre 2020 relativa al sistema delle risorse proprie dell’Unione europea e che abroga la decisione 2014/335/UE, Euratom, in GU UE L 424 del 15.12.2020

ACCORDO INTERISTITUZIONALE del 16 dicembre 2020 tra il Parlamento europeo, il Consiglio dell’Unione europea e la Commissione europea sulla disciplina di bilancio, sulla cooperazione in materia di bilancio e sulla sana gestione finanziaria, nonché su nuove risorse proprie, compresa una tabella di marcia verso l’introduzione di nuove risorse proprie, in GU UE L 433 I del 22.12.2020

Dichiarazione comune del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione sul trattamento degli interessi passivi e dei rimborsi di Next Generation EU nel QFP 2021-2027, in GU UE C 444 I del 22.12.2020

Il Bilancio generale dell’Unione europea per il 2021 è consultabile nell’edizione on line.

 

 

 

 

 

 

 

 

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