L’Unione europea è uno spazio di collaborazione tra Stati, istituzioni, cittadini, imprese, associazioni.

Uno spazio disciplinato da principi e regole condivise, fissate nei Trattati istitutivi e dalla legislazione che li attua, il cui motore, tuttavia, sono la volontà di collaborazione e la reciproca fiducia: senza il contributo positivo di tutti coloro che vi aderiscono, l’Unione europea è solo una scatola vuota, un apparato burocratico tra i tanti che esistono a livello nazionale e internazionale.

Questa premessa per dire che la collaborazione che sta nascendo a livello europeo tra i ventisette Stati membri dell’Unione in risposta alla pandemia creata dal coronavirus – in un ambito in larga parte nuovo e non disciplinato dalle attuali regole – non è un obbligo per nessuno Stato, né è automatica e scontata: deve essere costruita, giorno dopo giorno, con uno sforzo di volontà basato sulla reciproca fiducia.

Tutti gli Stati membri, di fronte allo scoppio improvviso e dirompente della pandemia, sono stati presi alla sprovvista e la prima reazione, peraltro naturale e prevedibile, è stata quella di proteggere i propri cittadini: del resto, che altro dovrebbe fare uno Stato, il quale dispone di risorse e di capacità limitate, se non pensare prima di tutto a mettere in sicurezza la popolazione, il tessuto economico, le strutture sanitarie e sociali su cui fonda la propria ragione d’essere?

Tuttavia, dopo questa iniziale reazione, è emersa – peraltro, molto velocemente rispetto ai tempi di risposta di un organismo che deve mettere d’accordo ventisette Stati membri – la consapevolezza che la risposta alla pandemia non poteva essere esclusivamente una risposta nazionale, ma richiedeva una risposta coordinata a livello europeo.

Non si tratta solo della risposta immediata per far fronte alla situazione di emergenza, alle esigenze urgenti  di assistenza sanitaria, di produzione di dispositivi medici, di ricerca di nuovi farmaci e vaccini, di esigenze finanziarie dei lavoratori e delle imprese: a questa risposta – costruita dalla Commissione europea in poche settimane – ho dedicato i precedenti articoli del blog, ai quali rinvio.

Si tratta, soprattutto, della risposta a lungo termine, mirata a ripristinare le condizioni necessarie ad assicurare la sopravvivenza e una nuova prosperità all’Europa intera che è si una comunità di diritto e di valori ma è, nel contempo, una comunità di interessi, nella quale le economie e gli apparati produttivi sono molto integrati e interdipendenti.

Su questo versante la collaborazione tra gli Stati che aderiscono all’Unione europea è appena iniziata, ma il quadro complessivo si sta chiarendo giorno dopo giorno.

Le linee generali di intervento sono state delineate proprio in questi giorni dalle Istituzioni europee sulla base di un preciso mandato politico che i capi di Stato e di governo dei ventisette Paesi membri, riuniti nel Consiglio europeo del 26 marzo scorso, hanno affidato al presidente del Consiglio europeo e alla presidente della Commissione europea: definire una strategia di uscita dalla pandemia coordinata, un piano di rilancio globale e investimenti senza precedenti, creando e mettendo in opera gli strumenti proposti dall’Eurogruppo.

Il primo passo è consistito in una tabella di marcia (roadmap) comune europea verso la revoca delle misure di contenimento della Covid-19, presentata il 15 aprile: essa definisce il modo migliore per eliminare gli attuali vincoli eccezionali alla mobilità delle persone e allo svolgimento delle attività economiche e degli scambi, senza causare ripercussioni negative tra i diversi paesi europei. E’ del tutto evidente che senza regole comuni, viaggi di lavoro o di studio o anche dei semplici periodi di vacanza in paesi europei diversi dal proprio diventerebbe impossibile.

La seconda parte del mandato, cioè la necessità di un piano di rilancio globale e di investimenti senza precedenti che aiuteranno tutti i Paesi dell’Unione europea a rilanciare e a trasformare le rispettive economie, è consistita in una seconda tabella di marcia europea per la ripresa, elaborata il 21 aprile in consultazione tra le diverse Istituzioni europee (a partire dalla Banca centrale europea), le parti economiche e sociali e gli Stati membri.

L’articolo si concentrerà sull’analisi di questa seconda tabella di marcia, discussa nel Consiglio europeo del 23 aprile, il quarto che si è riunito in videoconferenza durante la pandemia.

Verso un’Europa più resiliente, sostenibile ed equa

La tabella di marcia per la ripresa (A roadmap for recovery) stabilisce alcuni principi importanti e definisce quattro aree chiave di intervento: essa fornisce un quadro coerente e utile per una azione comune a livello europeo finalizzata “a superare la crisi e ad andare avanti”.

L’obiettivo ultimo della roadmap è quello di “costruire un’Europa più resiliente, sostenibile ed equa”.

Quattro principi di fondo

Il piano di basa su quattro principi:

1. la pandemia ha provocato uno shock simmetrico; è importante evitare che la ripresa diventi asimmetrica, poiché non tutti i Paesi hanno sofferto allo stesso modo, non tutti dispongono delle stesse capacità di ripresa e non tutte le regioni saranno in grado di riavviare rapidamente le proprie economie. Il piano di rilancio dell’Unione, pertanto, deve pertanto basarsi sulla solidarietà, sulla coesione e sulla convergenza, assicurando parità di condizioni per tutti poiché un mercato unico europeo funzionante è un vantaggio per tutti i cittadini dell’Unione;
2. la tabella di marcia si basa sulle conoscenze attuali. Tuttavia, la pandemia non è finita e non si sa ancora esattamente come inciderà. L’approccio alla ripresa deve, quindi, essere flessibile e agile e dovrà evolvere nel tempo;
3. la ripresa deve essere inclusiva e deve essere fatta propria da tutti gli attori coinvolti. Sarà uno sforzo collettivo, dalle istituzioni dell’Unione agli Stati membri, alle regioni, alle imprese, alla società civile, alle parti economiche e sociali e a tutti gli altri soggetti interessati, nel rispetto del principio di sussidiarietà. Dal canto suo, l’Unione europea non può sostituirsi ma può rafforzare le azioni intraprese dai singoli Stati membri;
4. infine, poiché l’Unione europea si basa su valori e diritti fondamentali, sebbene le situazioni di crisi richiedano misure eccezionali, questi valori devono essere rispettati in ogni momento. In altri termini, i valori e i diritti fondamentali riconosciuti dall’Unione europea e il pieno rispetto dello Stato di diritto non sono negoziabili.

Quattro principali aree di intervento

1. Un mercato unico pienamente funzionante e rivitalizzato

Innanzitutto, il piano conferma le priorità politiche già definite dalla Commissione europea nei mesi scorsi, che ho illustrato nei precedenti articoli del blog: in particolare, la transizione verde e la trasformazione digitale avranno un ruolo centrale e prioritario nel rilancio e nella modernizzazione dell’economia europea.

Pertanto, il piano favorirà gli investimenti in tecnologie e capacità pulite e digitali, insieme all’economia circolare e mediante una politica industriale dinamica, il sostegno alle PMI e alle start-up e un efficace controllo degli investimenti esteri diretti: anche su tali temi ho presentato le strategie della Commissione europea nelle scorse settimane.

Il settore finanziario svolgerà un ruolo importante nel garantire l’accesso ai finanziamenti: per questo motivo diventa ancora più importante completare l’unione bancaria e l’Unione dei mercati dei capitali.

2. Uno sforzo di investimento senza precedenti

Si legge nella roadmap che:

“L’Unione europea ha bisogno di uno sforzo di investimento simile al piano Marshall per sostenere la ripresa e modernizzare l’economia. Dovrebbe trattarsi di uno sforzo coordinato basato su investimenti pubblici a livello europeo e nazionale e sulla mobilitazione degli investimenti privati. Dovrebbe essere mirato agli obiettivi stabiliti di comune accordo e ai settori che ne hanno maggiormente bisogno”.

Ciò significa investire massicciamente non solo nella transizione verde e nella trasformazione digitale ma anche nella politica di coesione e nella politica agricola comune.

Il Green Deal europeo lanciato dalla Commissione europea – per il quale rinvio al relativo articolo del blog – avrà una funzione essenziale in quanto strategia di crescita inclusiva e sostenibile.

L’Iniziativa di investimento (Coronavirus Response Investment Initiative) subito proposta dalla Commissione europea in risposta al coronavirus, insieme ad altre misure comuni analoghe, si è dimostrata utile in questa situazione di emergenza.

Dal 1° giugno prossimo sarà pienamente operativo il pacchetto che comprende le tre importanti reti di sicurezza per i lavoratori, le imprese e gli enti sovrani, del valore di 540 miliardi di euro.

Tuttavia, ciò non basta e occorre fare molto di più per la piena ripresa. Il Consiglio europeo del 23 aprile ha concordato di:

“lavorare per la creazione di un fondo per la ripresa, che è necessario e urgente. Il fondo dovrà essere di entità adeguata, mirato ai settori e alle aree geografiche dell’Europa maggiormente colpiti e destinato a far fronte a questa crisi senza precedenti”.

Spetta alla Commissione europea proporre la struttura, le regole di funzionamento e le concrete modalità di intervento del nuovo fondo per la ripresa (Recovery Fund). 

Il Consiglio europeo, infatti, l’ha formalmente incaricata di analizzare le esigenze specifiche e di presentare con urgenza una proposta che si basi sull’uso del bilancio dell’Unione europea e coinvolga:

• il quadro finanziario pluriennale 2021-2027 il quale sarà uno strumento fondamentale per sostenere una ripresa duratura e un mercato unico pienamente funzionante e modernizzato. Dovrà tenere conto degli effetti della crisi sulle regioni e sui settori interessati anche mediante il rinnovo di programmi chiave, per massimizzarne il contributo al rilancio e alla ripresa, e il ricorso ai finanziamenti di mercato. Dovrebbe fornire sostegno ai piani di rilancio degli Stati membri nonché un quadro per investimenti sostenuti negli obiettivi strategici dell’Unione europea;
• il gruppo BEI, la più grande banca di investimento pubblica al mondo, la quale avrà la grande responsabilità di fornire finanziamenti a tassi favorevoli. È essenziale, quindi, che sia dotato degli strumenti, del sostegno e del capitale necessari per adempiere a tale compito conservando al contempo il suo status di “tripla A” sui mercati finanziari mondiali.

L’importo, gli obiettivi specifici, il calendario e la natura di questo sforzo di investimento saranno definiti dalla Commissione europea nelle prossime settimane, nel quadro di un pacchetto di rilancio globale che abbia al suo centro il bilancio dell’Unione europea.

La Commissione europea presenterà, quindi, una nuova proposta di quadro finanziario pluriennale entro la fine di aprile.

3. Agire a livello mondiale

La pandemia è un fenomeno mondiale ed è evidente che l’Unione europea non può agire da sola.

L’Unione ha una particolare responsabilità di contribuire a inquadrare la risposta mondiale attraverso il multilateralismo e un ordine internazionale basato su regole, insieme ai suoi partner delle Nazioni Unite, dell’OMC, del G20 e del G7. In tale contesto, è della la massima importanza ristabilire i flussi commerciali e le rotte di approvvigionamento. Al tempo stesso l’UE deve fornire assistenza ai paesi che ne hanno bisogno, in particolare i Paesi del vicinato immediato dell’Unione e l’Africa.

4. Un sistema di governance funzionante

Un sistema di governance funzionante è un requisito fondamentale per superare la crisi e garantire la ripresa.

L’Unione europea deve essere più resiliente e gli Stati membri devono collaborare nel modo più efficace. Inoltre, L’Unione deve essere più efficiente ed efficace e deve compiere progressi nello sviluppo della capacità esecutiva e nella gestione coordinata delle crisi.

A livello più generale, l’Unione dovrà riflettere sulle proprie norme e modalità di funzionamento alla luce dell’esperienza acquisita durante la crisi.

L’architettura del Recovery Fund e dei nuovi strumenti finanziari dell’Unione

L’architettura del nuovo fondo per la ripresa è già in fase di elaborazione da parte della Commissione europea e sarà presentata a inizio maggio: l’idea a cui le Direzioni della Commissione stanno lavorando è quella di ripresentare la proposta di Quadro finanziario pluriennale 2021-2027, rafforzandolo con un fondo di recupero temporaneo (Recovery Fund) e mirato da 300 miliardi di euro. Inoltre, per avere un impatto immediato, questo fondo sarà avviato entro il 2020, in maniera anticipata, quindi, rispetto alla programmazione 2021-2027.

In secondo luogo, la Commissione europea intende proporre di dotare l’Unione di nuovi strumenti di intervento, accanto ai tradizionali programmi:

• uno strumento per il recupero e la resilienza (Recovery and Resilience Facility) che mira ad aiutare gli Stati membri a ricostruire le loro economie e a prepararle per il futuro. La Commissione pensa a un budget di 200 miliardi di euro per finanziare piani di risanamento degli Stati membri, secondo lo schema utilizzato da due fondi già esistenti per i paesi dell’area euro (BICC – Budgetary instrument for convergence and competitiveness) e non-euro (CRI – Convergence and Reform Instrument). Lo strumento potrebbe essere attivato dal 1° gennaio 2021;
• saranno anticipati 50 miliardi di euro della politica di coesione del 2021 e del 2022 al fine di ripristinare i mercati del lavoro, i sistemi sanitari e le PMI, fondi che determineranno spesa complessiva di oltre 150 miliardi di euro nei due anni;
• saranno proposti anche due fondi chiave a livello europeo (European wide Funds) per proteggere e rafforzare il mercato interno. Il primo aiuterà le aziende con solide prospettive di mercato a ricostruire rapidamente il loro capitale. Il secondo aiuterà a ricostruire l’autonomia strategica nelle filiere produttive che sono vitali a livello europeo. Entrambi i fondi determinerebbero investimenti per 200 miliardi di euro ciascuno. Gli Stati membri potranno anche investire denaro in questi fondi per aumentare ulteriormente la loro potenza;
• nuovi programmi di assistenza sanitaria e di risposta alle crisi mireranno  a garantire che l’Europa sia meglio preparata in futuro per far fronte alle principali crisi sanitarie e di altro tipo. Questi programmi svilupperanno capacità che possano essere mobilitate su scala europea entro pochi giorni dallo scoppio di una nuova crisi con le dimensioni necessarie;
• saranno inoltre rafforzate le politiche chiave che alimentano la crescita e le capacità di integrazione delle tecnologie verdi e digitali: InvestEU diventerà RecoverEU e raddoppierà le sue dimensioni. Anche Horizon Europe e gli strumenti per le azioni esterne saranno rafforzati;
• infine, poiché la crisi ha dimostrato che l’Unione deve essere in grado di reagire rapidamente e in modo flessibile, la Commissione proporrà di dotare l’Unione di uno strumento di emergenza flessibile in grado di mobilitare risorse su vasta scala per far fronte a sfide impreviste.

Ammontare della spesa e fonti di finanziamento

La Commissione europea è orientata a presentare nuove proposte in grado di generare almeno 2.000 miliardi di euro di nuovi investimenti e nuove spese.

Come sarà finanziato questo enorme piano di investimenti?

La Commissione proporrà due mezzi:

• un strumento di recupero temporaneo (RI – Recovery Instrument), nuovo strumento temporaneamente limitato e mirato, basato sull’articolo 122, paragrafo 1 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Consentirà all’Unione di raccogliere fino a 320 miliardi di euro sui mercati finanziari per sostenere politiche e strumenti chiave a sostegno del recupero attraverso i programmi dell’Unione europea. I fondi saranno erogati per la metà attraverso prestiti agli Stati membri; il resto mediante sovvenzioni rimborsabili, che saranno restituite dagli Stati membri al bilancio dell’Unione dopo il 2027, nel corso di un lungo periodo di tempo, ad esempio attraverso future risorse proprie aggiuntive al bilancio UE;
• il sistema ordinario di risorse proprie del quadro finanziario pluriennale 2021-2027 dell’Unione europea, che sarà rivisto nella imminente nuova proposta della Commissione europea.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Una tabella di marcia europea per revocare le misure di contenimento del coronavirus, documento della Commissione europea e del Presidente del Consiglio dell’Unione europea, 15 aprile 2020

UNA TABELLA DI MARCIA PER LA RIPRESA. Verso un’Europa più resiliente, sostenibile ed equa, documento della Commissione europea e del Presidente del Consiglio dell’Unione europea, 21 aprile 2021

Videoconferenza dei membri del Consiglio europeo, 23 aprile 2020 – principali risultati