PNRR Italia domani: stato di attuazione e prospettive future

14 ottobre 2022 di Mauro Varotto

Execution significa, letteralmente, in inglese: esecuzione, svolgimento, attuazione.

E’ un termine in uso soprattutto nei contesti aziendali, dove sta a indicare tutti quei processi che fanno in modo che una strategia venga messa in pratica. Uno dei Best Seller sul tema, infatti, è di due autori statunitensi, Larry Bossidy e David Brandt, che, nel 2002 pubblicarono il testo, ancora oggi un riferimento per chi si occupa di management aziendale, intitolato: “Execution: the discipline of getting things done”.

In pratica, l’Execution è l’altra faccia della strategia: è la concretizzazione – o, come va di moda dire oggi, la messa a terra – di un piano strategico.

Una buona Execution, quindi, è figlia innanzitutto, anche se non esclusivamente, di una buona strategia e, d’altro canto, chi redige piani strategici sa quanto sia importante una progettazione orientata al raggiungimento dei risultati.

Si parlò molto di Execution anche quando fu presentato alla Commissione europea il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) “Italia Domani”, nella consapevolezza che l’approvazione del PNRR sarebbe stato solo il primo passo di un lungo e complesso percorso che dovrà condurre al completamento di tutti gli interventi programmati, e alla spesa delle ingenti risorse finanziarie stanziate per l’Italia dall’Unione europea (come ho già avuto modo di scrivere, gli stanziamenti definitivi destinati all’Italia ammontano a 69 miliardi di euro di sovvenzioni, cui si aggiungono 122,6 miliardi di prestiti, con un incremento, quindi, di circa 146 milioni di euro), entro la fatidica data del 31 agosto 2026 (il 31 dicembre 2026, invece, è la data ultima dei pagamenti dei contributi finanziari agli Stati membri da parte della Commissione europea).

Siamo al terzo semestre di Execution del PNRR e il Governo ha appena fatto il punto della situazione.

 

Lo stato di attuazione del PNRR al 4 ottobre 2022

Il PNRR “Italia Domani” procede secondo le tappe concordate con la Commissione europea, che ha dato il via libera all’erogazione a favore dell’Italia della seconda tranche di contributi e prestiti, per 21 miliardi, relativa ai 45 obiettivi conseguiti nel primo semestre dell’anno.

Vale la pena di ricordare che l’iter di erogazione dei contributi finanziari, per questa seconda rata e per tutte le future rate, non si esaurisce con l’esame della Commissione: infatti, la richiesta italiana di pagamento e il parere della Commissione europea sono stati esaminati approfonditamente dal Comitato di politica economica e, in seguito, dal Comitato economico finanziario. In queste sedi, gli altri Stati membri dell’Unione europea hanno avuto l’opportunità di richiedere chiarimenti sul perseguimento dei vari traguardi e obiettivi e sulle misure prese dall’Italia per il loro conseguimento, ricevendo chiarimenti sulle diverse tematiche. Al termine delle discussioni, il Comitato economico e finanziario, il 18 marzo 2022, ha adottato un parere pienamente positivo sul conseguimento di tutti i traguardi e gli obiettivi relativi alla prima rata del PNRR. Il parere positivo del Comitato economico e finanziario è stato approvato da tutti gli Stati membri.

Significativi avanzamenti sono stati registrati, inoltre, per il conseguimento dei 55 obiettivi da completare entro il secondo semestre dell’anno: il Governo Draghi, infatti, pur dimissionario, ha compiuto uno sforzo supplementare, per fare in modo che il nuovo Governo possa ripartire da una posizione il più avanzata possibile, in modo da presentare la richiesta di erogazione della terza rata, pari a 21,8 miliardi di euro, nei tempi previsti.

Come si legge nella seconda relazione sullo stato di attuazione del PNRR, trasmessa dal Governo al Parlamento italiano il 4 ottobre scorso:

La prima fase di attuazione del Piano, dedicata soprattutto al disegno e all’approvazione delle riforme, si sta esaurendo. Nei prossimi mesi e anni occorre attuare queste riforme sul campo, monitorando continuamente i progressi verso il raggiungimento degli obiettivi quantitativi indicati nel PNRR. Per gli investimenti, la fase relativa alle procedure pubbliche per l’assegnazione delle risorse ai soggetti attuatori è in gran parte terminata: occorre ora fare in modo che gli investimenti siano portati a termine nei tempi e nei modi previsti, assicurando che le risorse europee siano spese in modo trasparente e onesto.

Questa è l’eredità che il Governo Draghi lascia al futuro Governo.

 

I ritardi nella spesa delle risorse assegnate

Tuttavia, è a tutti chiaro, che un conto è approvare una riforma, un altro conto realizzarla; un conto approvare un bando e una graduatoria di progetti finanziabili, un altro conto realizzare tali progetti.

Infatti, nel capitolo IV.3 della Nota di Aggiornamento al Documento di Economia e Finanza (NADEF) 2022, presentata dal Presidente del Consiglio dei ministri, Mario Draghi, e dal Ministro dell’Economia e delle Finanze, Daniele Franco, e deliberata dal Consiglio dei ministri il 28 settembre 2022, si legge che:

“L’ammontare di risorse effettivamente spese per i progetti del PNRR nel corso di quest’anno sarà inferiore alle proiezioni presentate nel DEF [di aprile] per il ritardato avvio di alcuni progetti che riflette, oltre ai tempi di adattamento alle innovative procedure del PNRR, gli effetti dell’impennata dei costi delle opere pubbliche. Su quest’ultimo fronte il Governo è intervenuto per incrementare i fondi destinati a compensare i maggiori costi, sia per le opere in corso di realizzazione sia per quelle del Piano. (…)

Le stime più recenti indicano che, dei 191,5 miliardi che la Recovery and Resilience Facility europea ha assegnato all’Italia, circa 21 miliardi saranno effettivamente spesi entro la fine di quest’anno. Restano pertanto circa 170 miliardi da spendere nei prossimi tre anni e mezzo: si tratta di un volume di risorse imponente”.

In uno di quei capitoli del documento che solo gli addetti ai lavori, forse, leggeranno – alludo qui al capitolo III.1 intitolato “Indebitamento netto: dati di consuntivo e previsioni tendenziali” – tali considerazioni sono approfondite dal punto di vista tecnico e si scopre, ad esempio, nonostante la lieve revisione al rialzo degli esborsi 2020 e 2021, che salgono da 4,3 a 5,5 miliardi, l’utilizzo effettivo dei fondi è stato nel complesso inferiore di oltre 14 miliardi di euro rispetto a quanto si immaginava nelle previsioni dell’aprile di quest’anno: si tratta, inoltre, di spese relative a “progetti in essere”, cioè già previsti da disposizioni antecedenti il PNRR e già finanziati a valere su strumenti nazionali e successivamente assorbiti all’interno del Piano in ragione della coerenza con i relativi contenuti. A partire dal 2023, si prevede, invece, un sostanziale incremento delle spese legate a nuovi interventi.

Scrive, infatti, il Governo che:

“Per gli investimenti fissi lordi della PA [per semplificare: le spese di investimento consistenti in acquisti di beni durevoli da utilizzare nella produzione di beni e servizi] si prevede una battuta d’arresto nell’anno in corso, a causa della posticipazione di alcune spese per investimenti relative al PNRR dal 2022 agli anni successivi, rispetto alle previsioni di aprile. La concreta attuazione dei progetti del PNRR si sta rivelando complessa. Ciò deriva dal fatto che molti progetti altamente innovativi sono attuati tramite la predisposizione di bandi di concorso. Lo svolgimento dei bandi richiede tempo e spinge inevitabilmente la spesa prevista per il 2022 verso gli anni 2023-2026, periodo in cui sono attesi i maggiori effetti economici del PNRR”.

 

La riprogrammazione dei profili di spesa annuali

Quindi, il Governo uscente ha dovuto prendere atto di ritardi rilevanti nella fase di Execution del PNRR, scommettendo tutto sul fatto che nel 2023, nonostante la congiuntura internazionale, il Paese sarà in grado di recuperare gran parte del terreno perduto “mettendo a terra”, cioè spendendo, 40,9 miliardi di euro di investimenti, privati e pubblici, in un solo anno: un ambizioso atto di fiducia nella Pubblica amministrazione italiana e, più in generale, nel “sistema Italia”.

Nelle seguenti due tavole sono riportati i dati relativi alle spese sostenute entro il 31 agosto 2022, pari a circa 11,7 miliardi di euro, per ciascuna linea di interventi.

 

Nella seguente tabella, invece, sono rappresentati i nuovi profili di spesa delle risorse del PNRR fino al 2026 che il Governo ha riprogrammato alla luce dei ritardi sin qui accumulati nella attuazione degli interventi e nella spesa dei fondi assegnati.

 

 

In proposito, come ho anticipato, il Governo Draghi ha elaborato e trasmesso al Parlamento il 4 ottobre scorso la seconda Relazione sullo stato di attuazione del PNRR che, per legge, dovrebbe essere semestrale (la prima relazione è stata presentata nel dicembre 2021).

Rispetto alla NADEF 2022, che fornisce una analisi macroeconomica dell’attuazione del PNRR, in questa relazione è possibile ricavare informazioni e dati puntuali sullo stato di avanzamento di ciascuna misura del Piano, riforme e investimenti, come forniti dalle Amministrazioni che ne sono titolari.

 

Le tre ipotesi di modifica del PNRR

La relazione è importante perché, a differenza di altri fondi e programmi dell’Unione europea, l’erogazione dei contributi a fondo perduto e dei prestiti previsti nell’ambito del Dispositivo per la ripresa e la resilienza è subordinata esclusivamente alla verifica dell’effettivo conseguimento di traguardi (Milestone) e obiettivi (Target), relativi alle diverse misure nei tempi previsti e non è, quindi, direttamente correlata all’effettivo impiego delle risorse stesse.

Pertanto, come si è visto, una mera variazione del cronoprogramma di attuazione finanziaria del PNRR non necessariamente comporta una modifica del Piano.

Il regolamento (UE) 2021/241 che istituisce il Dispositivo per la ripresa e la resilienza, infatti, prevede tre ipotesi di modifiche del PNRR:

  • la prima si riferisce alle revisioni accompagnate da una richiesta di nuovi prestiti (articolo 14, prf. 2) e l’Italia ha usufruito sin dall’inizio dell’intero importo dei prestiti assegnato;
  • la seconda è connessa all’aggiustamento dell’ammontare del contributo finanziario a fondo perduto (articolo 18, prf. 2) e, come anticipato sopra, l’Italia ha ricevuto – sulla base del PIL reale del 2020 – un importo aggiuntivo di 146 milioni di euro, importo che, tuttavia, non potrà essere utilizzato per compensare l’aumento dei costi delle misure già incluse nel PNRR;
  • infine, la terza ipotesi riguarda i casi in cui una parte del Piano non sia più realizzabile a causa di circostanze oggettive (articolo 21).

L’ultimo capitolo e le ultime pagine della seconda Relazione sullo stato di attuazione del PNRR spiegano nei dettagli le condizioni e le modalità per presentare alla Commissione europea una richiesta motivata di modifica del Piano nei casi in cui uno o più traguardi o obiettivi del Piano non siano più conseguibili a causa di circostanze oggettive.

In sintesi, si aprirebbe, quindi, una nuova procedura di valutazione e di approvazione del PNRR modificato che, dopo l’istruttoria della Commissione europea, verrebbe sottoposto a una nuova decisione del Consiglio, con una rideterminazione del contributo concesso sotto forma di sovvenzione e del sostegno concesso sotto forma di prestito.

Circostanze “oggettive” non mancano di certo per richiedere una modifica del PNRR – guerra, inflazione, aumento dei costi delle materie prime (la Commissione stessa ha indicato che tra le circostanze oggettive che possono essere addotte per una revisione degli investimenti previsti dal Piano – ma non delle riforme – rientra anche il caso di aumento dei prezzi per gli investimenti) – ma resta da capire quanta parte dei ritardi nell’attuazione del Piano sia dovuta a tali fattori eccezionali e quanto, invece, agli atavici problemi del nostro “sistema Paese”.

Ciò che è certo è che i cittadini dei paesi dell’Unione europea che – non dobbiamo dimenticarlo – si sono tassati per pagare il PNRR italiano, attendono i risultati, in particolare che sia attuato quel vasto programma di riforme e investimenti nei settori della digitalizzazione, dell’ambiente ed energia, delle infrastrutture e delle politiche sociali in grado di innescare una duratura fase di crescita per l’Italia.

In proposito, a conclusione della Premessa alla citata Relazione del 4 ottobre scorso sullo stato di attuazione del PNRR, il Presidente del Consiglio Mario Draghi formula al futuro Governo del Paese il seguente auspicio:

“Il lavoro di attuazione deve continuare nei prossimi anni, fino alla fine del Piano, con la stessa forza ed efficacia, seguendo il metodo, consolidatosi nei mesi passati, incentrato sull’attento monitoraggio di obiettivi e tempi di realizzazione, in un contesto di leale e fattiva collaborazione”.

 

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Ministero dell’Economia e delle Finanze, Nota di aggiornamento al DEF (NADEF) 2022, approvata dal Consiglio dei Ministri il 28 settembre 2022

SECONDA RELAZIONE SULLO STATO DI ATTUAZIONE DEL PIANO NAZIONALE DI RIPRESA E RESILIENZA ai sensi dell’articolo 2, comma 2, lettera e), del decreto-legge 31 maggio 2021, n.77, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n.108, del 4 ottobre 2022

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