50 anni di unione doganale in Europa: quale futuro?

6 luglio 2018 di Mauro Varotto

Sono diverse le possibili forme di integrazione economica tra Stati.

La più blanda è la creazione di una zona di libero scambio  nella quale vengono eliminati i dazi e altre regole restrittive agli scambi commerciali per gran parte dei prodotti originari dai territori che costituiscono la zona: un esempio è il NAFTA (North American Free Trade Agreement) ed è anche la forma di integrazione con l’Unione europea a cui punterebbe il Regno Unito dopo la Brexit.

Più evoluta è la creazione di una unione doganale, nella quale due o più Stati non solo eliminano tra di essi i dazi e altre regole restrittive agli scambi commerciali per gran parte dei prodotti originari dai territori che costituiscono l’unione, ma adottano, nei confronti dei Paesi terzi, diritti doganali e regolamentazioni commerciali identici.

Una forma di integrazione ancora più stretta è la creazione di un mercato unico, nel quale vengono soppresse tutte le restrizioni alla libera circolazione non solo delle merci, ma anche dei servizi, delle persone e dei capitali: un esempio è il MERCOSUR (Mercado Común del Sur).

Infine, per completare il panorama delle possibili forme di integrazione economica tra Stati, il federalismo economico rappresenta lo stadio più completo che, in aggiunta alle precedenti forme, prevede anche un significativo grado di armonizzazione legislativa e un significativo trasferimento di competenze dai singoli Stati membri a una organizzazione economica comune: esiste un unico caso al mondo di federalismo economico ed è l’Unione europea.

Il percorso compiuto in Europa è stato lento ma progressivo: quest’anno si celebrano i 50 anni dalla creazione dell’unione doganale, il primo passo verso il federalismo economico, avvenuta nel 1968, dopo un periodo transitorio durato dieci anni, dapprima tra i sei Stati fondatori della Comunità economica europea (CEE) e via via estesa agli attuali ventotto Stati membri dell’Unione europea (oltre ad alcuni territori del Regno Unito che non fanno parte dell’Unione europea e al Principato di Monaco).

Come si è anticipato, l’unione doganale è uno strumento di integrazione dei mercati nazionali: ha un aspetto interno, che consiste nella completa abolizione tra gli Stati membri non solo dei dazi, ma anche di tutti gli altri ostacoli non tariffari alla libera circolazione delle merci (si pensi, ad esempio, alle norme tecniche dei prodotti); un aspetto esterno, relativo alla fissazione di una tariffa doganale comune nei confronti degli Stati che non fanno parte dell’unione doganale (Stati terzi). Peraltro, i proventi della tariffa doganale comune, detratto il 25% a favore degli Stati membri per i costi di gestione amministrativa, costituiscono risorse proprie al bilancio dell’Unione europea, di cui rappresentano il 15% delle entrate totali.

L’articolo 38 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) sintetizza così l’unione doganale posta a fondamento del mercato unico europeo:

“1. L’Unione comprende un’unione doganale che si estende al complesso degli scambi di merci e comporta il divieto, fra gli Stati membri, dei dazi doganali all’importazione e all’esportazione e di qualsiasi tassa di effetto equivalente, come pure l’adozione di una tariffa doganale comune nei loro rapporti con i paesi terzi”.

L’unione doganale dispone di una legislazione doganale generale applicabile nell’intero territorio doganale dell’Unione, la cui interpretazione uniforme è garantita dalla Corte di giustizia dell’Unione europea. Infatti, in questa materia l’Unione esercita una competenza legislativa “esclusiva”, il che significa che “solo l’Unione può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti” e che “gli Stati membri possono farlo autonomamente solo se autorizzati dall’Unione oppure per dare attuazione agli atti dell’Unione”.

Sul piano pratico, l’attuazione di tale normativa è delegata agli Stati membri tramite le rispettive amministrazioni doganali nazionali.

A livello internazionale, attualmente l’Unione è il maggiore blocco commerciale del mondo, con una copertura del 15% degli scambi mondiali: secondo Eurostat, nel 2016 il valore complessivo dei flussi commerciali dell’Unione europea è stato di 3.500 miliardi di euro, ossia di 9,5 miliardi di euro al giorno.

Per cogliere il significato economico dell’unione doganale e della sua forza, basta dare un’occhiata al seguente grafico che descrive l’evoluzione nel tempo del volume degli scambi commerciali dall’Unione europea verso le altre aree negli ultimi cinquant’anni.

Le ricadute in termini di occupazione, ricchezza e benessere sono intuibili.

 

 

Inoltre, con questi numeri, nei negoziati commerciali internazionali l’Unione europea si presenta con una posizione molto più forte nei confronti delle altre grandi aree commerciali del pianeta (Stati Uniti, Cina, Russia, ecc.) rispetto ai singoli Stati membri che, da soli, nel commercio mondiale, contano poco o nulla.

 

Le nuove sfide per l’unione doganale europea

A poco più di un anno dal “Libro bianco sul futuro dell’Europa”, con cui la Commissione europea ha aperto un dibattito su cinque possibili scenari nei quali l’Unione europea potrebbe evolversi per affrontare le numerose sfide cui è posta di fronte, la stessa Commissione ha presentato una riflessione sul futuro dell’unione doganale.

Vi sono nuove sfide da affrontare che presentano sia opportunità che minacce: nuove tendenze e tecnologie (digitalizzazione, interconnessione, Internet degli oggetti, analisi dei dati, intelligenza artificiale e tecnologia blockchain); nuovi modelli commerciali, come ad esempio il commercio elettronico e l’ottimizzazione della catena di approvvigionamento; i volumi di scambi mondiali sono in aumento ma aumentano anche le frodi e il contrabbando e la criminalità transnazionale.

Queste sfide e le possibili risposte sono state analizzate dalla Commissione europea in una comunicazione del 2016 intitolata: “Sviluppare l’unione doganale dell’UE e la sua governance”: a due anni di distanza, la Commissione stessa presenta i risultati dei numerosi approfondimenti condotti per riformare l’unione doganale e renderla sempre più rispondente alle nuove sfide.

L’unione doganale non può essere statica ma deve essere un processo dinamico: i mercati, il settore commerciale e le tecnologie sono dinamici ed essa deve sostenere questi sviluppi.

Quali sono, dunque, gli aspetti prioritari da affrontare per far fronte alle sfide future, quali le nuove strategie e i nuovi approcci per affrontare un commercio internazionale in continua evoluzione?

Sono almeno nove le sfide che ha di fronte l’Unione europea:

  1. gestione della Brexit. Il recesso del Regno Unito dall’Unione europea e dall’unione doganale e il conseguente fatto di diventare un paese terzo determineranno un impatto considerevole su tutti i processi doganali.
  2. rafforzamento dei controlli e lotta alle frodi. Poiché l’evasione dei dazi doganali e dell’IVA aumentano in parallelo con la crescita dei volumi commerciali, per contrastare le frodi in modo efficace potrebbe essere necessario considerare nuove e diverse modalità di controllo delle merci, ottimizzando per esempio l’utilizzo dei sistemi informatici per individuare in maniera più mirata operazioni rischiose da sottoporre a verifiche e contando maggiormente su operatori commerciali fidati e sui loro dati, senza trascurare metodi di controllo affidabili e già sperimentati nelle situazioni in cui risultano opportuni;
  3. maggior ricorso al monitoraggio del diritto doganale dell’Unione. L’attuazione uniforme della legislazione doganale da parte degli Stati membri è essenziale, in quanto gli autori di frodi possono sfruttare i punti deboli di una singola frontiera esterna per creare problemi a tutta l’unione doganale. Si prevede che la Commissione verificherà l’attuazione delle norme doganali comuni da parte degli Stati membri e interverrà, se necessario, per garantirne l’osservanza.
  4. miglioramento dell’efficienza delle amministrazioni doganali. Una maggiore cooperazione tra i servizi operativi sul campo, comprese le amministrazioni fiscali e doganali, potrebbe consentire un utilizzo più efficiente delle esigue risorse disponibili. Il nuovo programma “Dogana 2027” rafforzerà la cooperazione in questo settore tra gli Stati membri e la Commissione, ad esempio, al fine di vagliare nuove tecniche di analisi dei dati, collaudare metodi di lavoro collaborativi e individuare l’eventuale fabbisogno di capacità per aiutare gli Stati membri a rispondere ai rischi transnazionali nel corso della loro attività di sdoganamento e controllo a posteriori;
  5. sfruttamento dell’innovazione. La nuova realtà digitale con i suoi nuovi modelli operativi, le modalità di lavoro, l’automazione, la frammentazione e le modifiche alla catena del valore sta influenzando la competitività dell’Unione, l’equità che quest’ultima cerca di conseguire e la sua sicurezza. È fondamentale tenere il passo e sfruttare le tecnologie in evoluzione, in particolare l’analisi dei dati e il futuro approccio blockchain. Potrebbero rendersi necessarie anche nuove norme europee e internazionali, soprattutto con riferimento ai nuovi modelli economici (in un precedente articolo ho presentato, ad esempio, la proposta europea sulla tassazione dei servizi digitali).
  6. ottimizzazione dei sistemi elettronici doganali e del loro utilizzo. L’aumento della cooperazione tra gli Stati membri nell’ambito dei sistemi elettronici è di importanza cruciale per ridurre i costi complessivi ed eliminare la loro duplicazione nelle fasi di sviluppo, manutenzione e funzionamento dei sistemi.
  7. rapporto con il commercio elettronico. Oggi le sfide del commercio elettronico per le dogane sono ben note: le amministrazioni doganali devono attualmente far fronte a un aumento eccezionale del volume di merci acquistate online al di fuori dell’UE, in termini di controlli e riscossione dei dazi applicabili. In particolare, il volume dei beni di modesto valore importati nell’Unione aumenta ogni anno del 10-15%. Pur applicando controlli efficaci per contrastare le frodi in quanto aspetto prioritario e riscuotendo i dazi applicabili su queste merci all’importazione, le amministrazioni doganali devono nel contempo sostenere e agevolare lo sviluppo di questa forma di commercio che offre grandi vantaggi alle imprese e ai cittadini. La Commissione aiuta attivamente gli operatori commerciali a prepararsi entro il 2020 per la fornitura, in formato elettronico, di informazioni prima dell’arrivo a fini di sicurezza, conformemente a quanto previsto dal codice doganale dell’Unione;
  8. messa a profitto dell’unione doganale per migliorare la sicurezza dell’Europa. Le azioni volte al miglioramento della sicurezza dell’Unione europea implicano la valutazione delle modalità con cui è possibile elaborare politiche comuni nei settori della polizia, della gestione delle frontiere e delle dogane per collaborare meglio nel sostenere la lotta contro il terrorismo, la criminalità organizzata e le gravi forme di criminalità, nonché per migliorare la protezione alle frontiere esterne. Si dovrebbero esplorare ulteriormente settori di cooperazione pratica a livello operativo con le guardie di frontiera e l’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera. In qualità di autorità capofila per il controllo della circolazione delle merci attraverso le frontiere esterne, con una speciale responsabilità per l’analisi anticipata dei rischi del carico, le dogane rappresentano un partner chiave per le forze di sicurezza e le autorità di contrasto nella lotta alle minacce transnazionali;
  9. proseguimento del lavoro sulle relazioni internazionali. Nel 2017 le importazioni da paesi terzi verso l’Unione hanno raggiunto un totale di 1.879 miliardi di euro e le esportazioni dall’Unione verso paesi terzi sono arrivate a 1.859 miliardi di euro . Il volume di questi scambi esterni è costantemente in crescita; ciò comporta una maggiore e continua cooperazione tra l’Unione e i paesi terzi, sia per migliorare la conformità alla normativa doganale sia per agevolare nel contempo gli scambi dell’Unione europea con il mondo esterno.

 

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Comunicazione della Commissione europea, Prima relazione biennale sui progressi compiuti nello sviluppo dell’unione doganale dell’UE e della sua governance, doc. COM(2018) 524 del 5.7.2018

Comunicazione della Commissione europea, Sviluppare l’unione doganale dell’UE e la sua governance, doc. COM(2016) 813 del 21.12.2016

 

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