Dove vanno i soldi dell’Unione europea destinati ai territori: “accountability” della Commissione europea

18 gennaio 2019 di Mauro Varotto

Molti avranno letto la notizia del Ministero dell’economia e delle finanze, secondo la quale quasi tutti i 51 programmi operativi nazionali (PON) e regionali (POR) del ciclo di programmazione 2014-2020, cofinanziati dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e dal Fondo sociale europeo (FSE), per un importo complessivo di circa 33 miliardi di euro (cui si sommano co-finanziamenti nazionali per circa 21 miliardi), hanno raggiunto e, in alcuni casi, superato, gli obiettivi di spesa fissati per il 31 dicembre 2018 dai regolamenti dell’Unione europea sui Fondi strutturali e di investimento europei (Fondi SIE).

Solo 3 programmi operativi non hanno raggiunto i target di spesa: il PON dedicato a promuovere la ricerca e l’innovazione; il PON dedicato all’inclusione sociale; infine, il POR FSE destinato alle politiche per l’istruzione, la formazione e il lavoro nella Regione Valle d’Aosta.

Al raggiungimento di tali obiettivi è legata la possibilità di utilizzare la cosiddetta “riserva di efficacia dell’attuazione”, un accantonamento del 6% del contributo dell’Unione europea a tali programmi (si tratta della cosiddetta regola “N+3”).

In questa fase intermedia, quindi, alla luce dei risultati dei programmi italiani, il Ministero stima la perdita potenziale di fondi europei nello 0,5% dei fondi assegnati dal FSE, quindi circa 60 milioni di euro: questa ipotesi conta sul fatto che i circa 60 milioni di euro della riserva di efficacia del PON “Ricerca e innovazione” rimangano definitivamente assegnati al programma grazie all’accoglimento, da parte della Commissione europea, dell’eccezione relativa a ritardi nella spesa dovuti a ricorsi amministrativi.

Al momento della stesura di questo articolo, non sono ancora disponibili i dati relativi all’avanzamento della spesa dei Programmi di sviluppo rurale regionali e nazionali, anche se, dalle prime proiezioni, sembrerebbe che i ritardi accumulati da alcuni programmi siano stati recuperati: si tratta di una partita finanziaria importante che interessa 23 programmi con una spesa pubblica di circa 21 miliardi di euro di cui la metà a carico del bilancio unionale.

Dal dato contabile al dato reale: la terza relazione annuale della Commissione europea

Questa certificazione delle spese effettivamente sostenute dai singoli programmi operativi, tuttavia, è solo un dato contabile e non riflette le attività e gli investimenti realizzati attraverso i Fondi SIE: infatti, per raggiungere i target, alcune Autorità di gestione, non solo italiane, ricorrono allo stratagemma delle anticipazioni di cassa, cioè rendicontano, come spese sostenute, anticipi erogati a progetti e a beneficiari selezionati all’ultimo momento – in genere si tratta, soprattutto, di grandi progetti e di opere pubbliche –, senza che tali opere siano nemmeno iniziate e/o neppure appaltate. Anzi, in molti casi tali anticipi risultano successivamente revocati, perché tali opere nemmeno partono, con conseguenze che finiscono per impattare negativamente sulla spesa finale rendicontata alla conclusione dei programmi.

Per questi motivi, la Commissione europea monitora annualmente – e rende pubblici – anche i dati sullo stato di avanzamento dei programmi cofinanziati dai Fondi SIE (che comprendono non solo FESR ed FSE, ma anche: Fondo di coesione, Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca), non solo in termini finanziari, ma anche di realizzazioni concrete, cioè di opere o di servizi creati nei territori in cui tali Fondi intervengono per favorire lo sviluppo sociale ed economico delle aree più arretrate dell’Europa.

Infatti, alla fine del 2018 la Commissione europea ha presentato la terza relazione annuale sull’efficacia dei cinque Fondi SIE nel primo triennio di attuazione, dal 1 gennaio 2014 al 31 dicembre 2017. Assieme all’economia e all’efficienza, l’efficacia è un principio fondamentale su cui si basa l’intero sistema finanziario dell’Unione europea ed esso, come recita il regolamento finanziario, “determina in quale misura gli obiettivi perseguiti sono raggiunti mediante le attività intraprese”.

La relazione si basa e sintetizza le relazioni annuali presentate dalle Autorità di gestione degli oltre 530 programmi operativi, nazionali e regionali, attraverso i quali i Fondi SIE sono spesi nei 28 Stati membri dell’Unione europea.

Questa relazione annuale, quindi, è uno strumento di accountability attraverso il quale la Commissione europea “rende conto” a tutti i cittadini europei delle scelte effettuate nella spesa di 460 miliardi di euro – che diventano 647 miliardi di euro con i cofinanziamenti nazionali e regionali – redistribuiti dalle regioni più ricche a quelle più povere dell’Unione europea o destinati alle fasce deboli della popolazione, al fine di assumere le relative responsabilità e introdurre meccanismi di cambiamento delle amministrazioni pubbliche nazionali e regionali, per contribuire a renderle sempre più vicine alle esigenze dei cittadini e sempre più efficaci nella realizzazione degli impegni assunti.

 

I risultati dei Fondi SIE nel primo triennio di attuazione 2014-2017: progetti selezionati e spese sostenute

Alla fine del 2017, in tutta Europa:

  • risultavano selezionati oltre 1,7 milioni di progetti per un volume di investimento totale di 338 miliardi di euro, pari al 53% del totale pianificato;
  • la spesa totale riferita dai progetti selezionati mostrava un’accelerazione ed era più che raddoppiata in 12 mesi, sfiorando i 96 miliardi di euro;
  • il 16 % dei fondi totali disponibili risultava erogato agli Stati membri e tale percentuale ha raggiunto il 23 % alla fine di ottobre 2018.

Il quadro che emerge dalle relazioni annuali dei programmi operativi è eterogeneo e presenta differenze sia tra le diverse regioni e i diversi Stati membri, sia tra i vari temi d’investimento. La seguente tabella sintetizza i dati circa i progetti selezionati e le spese sostenute nei 28 Stati membri.

Fonte: Commissione europea sulla base dei dati comunicati per i programmi, disponibili sulla piattaforma SIE Open data

I dati sull’efficacia complessiva dell’attuazione riferiti alla fine del 2017 indicano che:

  • un milione di imprese sono state destinatarie di un sostegno inteso a migliorare la produttività e la crescita o a creare occupazione;
  • 15,3 milioni di persone hanno ricevuto sostegno nella ricerca di lavoro, formazione o istruzione o hanno beneficiato di misure di inclusione sociale;
  • il 15% della superficie agricola totale è interessato da azioni legate al clima e all’ambiente destinate a migliorare la biodiversità e la gestione del suolo e delle risorse idriche.

 

I risultati dei Fondi SIE nel primo triennio di attuazione 2014-2017 nei diversi obiettivi tematici

E’ noto che nel periodo di programmazione 2014-2020 la spesa dei Fondi SIE si concentra su un numero limitato di obiettivi tematici 11 obiettivi tematici che rispecchiano le priorità politica della strategia “Europa 2020”.

L’analisi della Commissione europea riguarda ciascun obiettivo e riporta i dati qui di seguito riportati in estrema sintesi.

OT 1. Ricerca e innovazione (R&I)

I 34 miliardi di euro assegnati entro il 31 dicembre 2017 a specifici progetti di ricerca e innovazione  rappresentano il 51% del totale programmato per il periodo 2014-2020.

Per il FESR la spesa certificata, tuttavia, non supera l’8% di questo importo totale.

Alla fine del 2017:

  • 500 imprese hanno beneficiato di sostegno per realizzare progetti in cooperazione con istituti di ricerca (69% del target) e 7.000 progetti risultavano già completati;
  • gli investimenti in infrastrutture di ricerca andranno a beneficio di 71.500 ricercatori (55% del target); 15.000 di questi ricercatori hanno già accesso a tali infrastrutture.

Anche il monitoraggio del sostegno a nuovi prodotti (compresi i servizi) mostra progressi consistenti, con 35.450 prodotti “nuovi per l’impresa” oggetto di progetti selezionate e finanziati (55% del target), di cui 3.700 già completati.

Alla fine del 2017, i finanziamenti del FEASR a favore dei progetti di innovazione delle imprese agricole ammontavano a 8 miliardi di euro. Nel settore della ricerca e dell’innovazione, il partenariato europeo per l’innovazione nel settore dell’agricoltura sta diventando uno strumento efficace per l’innovazione e riunisce agricoltori, ricercatori, consulenti e imprese in 3.097 progetti di innovazione concreta.

I risultati di questi progetti sono condivisi nella piattaforma PEI-AGRI, in cui è possibile trovare un gran numero di nuove idee e spunti per la comunità agricola. Alla fine del 2017, risultavano avviati 667 progetti di innovazione interattiva (21% del target).

OT 2. Tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC)

Alla fine del 2017 un importo stimato di 9,8 miliardi di euro risultava assegnato a progetti nell’ambito dei temi dell’economia digitale (48% del totale programmato). La spesa, che si situa al 5% del totale, continua a essere bassa: il ritardo è legato all’avvio lento dell’attuazione dei progetti riguardanti questo tema.

Con i progetti selezionati volti a migliorare l’accesso alla banda larga, si stima che 4,3 milioni di famiglie possano beneficiarne (30% del target), anche se le famiglie che hanno già accesso a progetti attuati entro il 2017 sono solo 227.000.

Per quanto riguarda il miglioramento dell’adozione delle tecnologie informatiche e della partecipazione al commercio online, 16.000 imprese sono già interessate dai progetti selezionati (19% del target).

Il sostegno nell’ambito del FEASR mira a migliorare l’accesso ai servizi e alle infrastrutture TIC per 18 milioni di abitanti delle zone rurali, tramite 4.400 progetti di investimento. Finora è stato assegnato il 36% dei fondi destinati al miglioramento dei servizi delle TIC nelle zone rurali e 1.255.000 abitanti delle zone rurali (7% del valore target) beneficiano di servizi migliorati.

 

OT 3. Competitività delle piccole e medie imprese

La competitività delle PMI è una priorità nei programmi FESR, FEASR e FEAMP. Alla fine del 2017, circa 53 miliardi di euro di sostegno dell’Unione europea risultavano assegnati a progetti specifici (55% del totale programmato fino al 2020). Con una spesa di oltre 17 miliardi dieuro, pari al 18 % del totale, i progressi negli investimenti sono superiori alla media.

Il FESR sostiene un’ampia gamma di misure volte a rispondere alle esigenze specifiche delle PMI. Tra gli obiettivi principali figurano la creazione di posti di lavoro, il sostegno alle start up, la crescita della produttività, il sostegno all’internazionalizzazione, l’aumento degli scambi commerciali e l’accesso ai finanziamenti. I finanziamenti già concessi sosterranno:

  • 000 PMI (52% del target); il sostegno a 127.000 PMI è già stato erogato e i progetti completati;
  • 000 posti di lavoro che dovrebbero essere creati direttamente nelle imprese destinatarie (67 % del target); 42.000 posti di lavoro sono già stati creati alla fine del 2017;
  • la creazione di start up: 74.000 start up sono destinatarie del sostegno tramite progetti selezionati (46% del target); a fine 2017, il sostegno a 19.400 start up è già stato erogato e i progetti completati.

Il FEASR sostiene soluzioni volte a promuovere l’imprenditorialità e l’occupazione nell’agricoltura e nelle imprese rurali e a migliorarne la sostenibilità economica e la resilienza.

Alla fine del 2017:

  • più di 112.000 aziende agricole avevano ricevuto sostegno agli investimenti per incentivare la ristrutturazione e l’ammodernamento e migliorare la produttività (25% del target) e oltre il 49% del bilancio stanziato per le start up e il sostegno agli investimenti a favore delle attività non agricole nelle zone rurali risultava impegnato;
  • 000 giovani agricoltori che apportano nuove energie e sono potenzialmente in grado di sfruttare appieno i vantaggi della tecnologia in termini di aumento della produttività e della sostenibilità avevano ricevuto un sostegno per l’avvio dell’attività;
  • 200 aziende agricole avevano ricevuto sostegno sotto forma di strumenti di gestione del rischio per ridurre l’incertezza sul futuro che può compromettere la competitività degli agricoltori;
  • infine, 57.200 aziende agricole erano state aiutate a partecipare a regimi di qualità.

OT 4. Economia a basse emissioni di carbonio

Alla transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio sono stati assegnati 28 miliardi di euro (45% dell’investimento programmato fino al 2020) con una spesa di 4,6 miliardi di euro (7%).

I risultati attesi dello sforzo di investimento nel settore dell’energia e delle basse emissioni di carbonio evidenziano un miglioramento delle previsioni indicate dai progetti selezionati:

  • per quanto riguarda l’energia rinnovabile, i progetti selezionati entro la fine del 2017 installano 6.300 megawatt di capacità (80% del target). Alla fine del 2017 ne risultavano installati 590;
  • sono stati selezionati progetti che prevedono la ristrutturazione di 330.000 unità abitative per il miglioramento dell’efficienza energetica (39% del target); le ristrutturazioni che risultano effettuate alla fine del 2017 sono 84.000;
  • per quanto riguarda il risparmio energetico negli edifici pubblici, i progetti selezionati prevedono un risparmio di oltre 3 terawattora di energia (59% del target).

OT 5. Adattamento ai cambiamenti climatici e prevenzione dei rischi

In questo ambito sono stati selezionati progetti per un volume totale di 24 miliardi di euro (58% del totale), con una spesa di circa 14 miliardi di euro (33%).

Due indicatori comuni del FESR, in particolare, mirano a rilevare i progressi compiuti negli investimenti volti a ridurre i rischi connessi al clima attraverso misure di adattamento.

Alla fine del 2017:

  • 17,5 milioni di persone beneficiano di interventi di protezione contro le inondazioni;
  • 19 milioni di persone beneficiano di misure di protezione contro gli incendi boschivi.

OT 6. Ambiente e uso efficiente delle risorse

Nell’ambito di questo obiettivo tematico sono stati assegnati a progetti 45 miliardi di euro (52% dell’investimento programmato fino al 2020), con una spesa di circa 19 miliardi di euro (22%).

Dopo i ritardi iniziali nella selezione, ad oggi è stata selezionata per il sostegno una capacità di riciclaggio dei rifiuti di 1,8 milioni di tonnellate (34% del target). Buoni progressi si registrano nella selezione di progetti intesi a migliorare il trattamento delle acque reflue per 14,5 milioni di persone (85% del target) e a migliorare l’approvvigionamento idrico per 7,3 milioni di persone (58 % del target).

Il FEASR ha sostenuto progetti volti a migliorare la biodiversità su 26 milioni di ettari di terreni agricoli (87% del target). Complessivamente, il 40% della superficie agricola totale, ivi comprese zone soggette a vincoli naturali, è interessato da azioni legate al clima e all’ambiente.

OT 7. Infrastrutture di rete

Per quanto riguarda gli investimenti in reti strategiche nelle zone meno sviluppate dell’Unione, nell’ambito del FESR e del Fondo di coesione sono previsti investimenti significativi a favore della TEN-T e dei trasporti in generale. Alla fine del 2017 risultavano selezionati complessivamente progetti per 44 miliardi di euro (62% del totale), con una spesa di 12 miliardi (17%).

Tra gli indicatori relativi ai trasporti, si segnalano importanti progressi nella selezione dei progetti ferroviari e stradali; tali progetti riguardano:

  • la ricostruzione di 2.700 km di linee ferroviarie, tra cui linee ferroviarie TEN-T (45% del target);
  • la ricostruzione di 7.500 km di strade (75% del target), di cui 690 km di TEN-T (90% del target); l’attuazione dei progetti di ricostruzione di strade della rete TEN-T ha raggiunto finora 300 km (30 % del target).

OT 8. Occupazione

Alla fine del 2017, risultava stanziato a favore di progetti per l’occupazione sostenibile e di qualità un importo di circa 30 miliardi di euro, ossia il 51% dei 60 miliardi di euro programmati e:

  • 7,4 milioni di partecipanti a corsi di formazione professionale avevano beneficiato di un sostegno;
  • 000 persone avevano ottenuto una qualifica;
  • 1,1 milioni di partecipanti avevano trovato un lavoro, anche autonomo.

OT 9. Inclusione sociale

Alla fine del 2017, risultava assegnato a progetti riguardanti l’inclusione sociale un importo stimato di 30 miliardi di euro, il 46% dei 63,7 miliardi programmati. Nell’ambito di questo obiettivo:

  • 3,3 milioni di soggetti svantaggiati hanno beneficiato di un sostegno;
  • 000 persone svantaggiate hanno trovato un lavoro, anche autonomo;
  • 000 persone hanno ottenuto una qualifica;
  • 000 partecipanti inattivi si sono impegnati nella ricerca di lavoro;
  • 42,5 milioni di cittadini dovrebbero beneficiare del sostegno destinato alla modernizzazione dei sistemi sanitari nelle aree più deboli dell’Unione europea.

Nel 2017 gli investimenti destinati all’integrazione socioeconomica delle comunità emarginate come i Rom hanno registrato un’accelerazione. Gli investimenti nel settore dell’imprenditoria sociale e dello sviluppo locale di tipo partecipativo, invece, stentano ancora a crescere.

OT 10. Istruzione

Alla fine del 2017, risultava assegnato a progetti riguardanti l’istruzione e la formazione professionale un importo stimato di 25 miliardi di euro, il 52% dei 49 miliardi programmati. La spesa è stata di circa 6 miliardi di euro, pari al 13% del totale pianificato. Nell’ambito di questo obiettivo:

  • 4,5 milioni di persone hanno beneficiato di un sostegno;
  • 1 milione di partecipanti hanno ottenuto una qualifica;
  • 000 partecipanti hanno usufruito di corsi di istruzione o formazione;
  • 1,8 milioni di studenti (26% del target) dovrebbero beneficiare di progetti che investono nelle infrastrutture scolastiche nelle zone più svantaggiate d’Europa.

L’attuazione delle attività nel settore dell’istruzione e della formazione professionale è la più avanzata in termini sia di tasso di selezione dei progetti sia di tasso di esecuzione.

OT 11. Pubblica amministrazione

Alla fine del 2017, risultava assegnato a progetti riguardanti la capacità istituzionale e le riforme un importo stimato di 3 miliardi di euro, ossia il 48% dei 6,4 miliardi programmati fino al 2020.

La spesa effettiva è stata di 370 milioni di euro, pari al 6% del totale. Nell’ambito di questo obiettivo:

  • 000 dipendenti pubblici si sono formati e aggiornati con il sostegno del FSE;
  • 734 progetti rivolti alle pubbliche amministrazioni o ai servizi pubblici a livello nazionale, regionale o locale hanno beneficiato di un sostegno del FSE.

Nell’ambito della pubblica amministrazione, quasi un terzo dei progetti finanziati riguarda la digitalizzazione. Altri temi fondamentali sono l’erogazione dei servizi, la formazione generale, la funzione pubblica, la gestione delle risorse umane, l’organizzazione e la gestione delle amministrazioni.

 

Conclusioni

Resta da dire che anche in Italia, da un decennio circa, il Dipartimento per le politiche di coesione presenta annualmente, in allegato al Documento di economia e finanza (DEF) una specifica “Relazione sugli interventi nelle aree sottoutilizzate”, dove sono evidenziati i contributi e i risultati conseguiti con le risorse ‘aggiuntive’ europee  e nazionali, cioè i 46 miliardi di euro dei Fondi SIE e gli oltre 94 miliardi di euro di fondi nazionali, che comprendono il Fondo per lo sviluppo e la coesione.

Nella relazione 2018, deliberata dal Consiglio dei Ministri il 26 aprile 2018, è riportata anche la posizione del Governo italiano  in vista del negoziato europeo sui Fondi SIE del periodo di programmazione 2021-2027.

 

 

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Relazione della Commissione europea, Fondi strutturali e di investimento europei 2014-2020 Relazione di sintesi 2018 sulle relazioni annuali di attuazione dei programmi riguardanti l’attuazione nel periodo 2014-2017, doc. COM(2018)816 del 19 dicembre 2018

Per una analisi più approfondita si veda il seguente documento:

Commissione europea, Analysis of the budgetary implementation of the European Structural and Investment Funds in 2017, May 2018

I dati sui programmi italiani sono pubblicati anche sul sito dell’Agenzia per la coesione territoriale.

La piattaforma Open Data dei fondi SIE  è stata aggiornata in occasione della terza relazione della Commissione europea qui presentata.

Ministero dell’economia e delle finanze, Relazione sugli interventi nelle aree sottoutilizzate, aprile 2018

 

 

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