La nuova strategia urbana europea collega città, fondi e governance multilivello, anticipando la riforma territoriale della coesione dopo il 2027.

1. Dal futuro della coesione alle strategie territoriali

Il dibattito sul quadro finanziario pluriennale 2028-2034 non riguarda più soltanto l’ammontare delle risorse o la loro ripartizione tra Stati membri. È ormai evidente che la posta in gioco è più profonda: la ridefinizione della dimensione territoriale della politica di coesione e, con essa, dell’architettura stessa della governance europea.

Negli ultimi mesi la Commissione ha progressivamente chiarito questa direzione. La nuova programmazione non sarà più costruita esclusivamente per settori – ambiente, innovazione, trasporti, inclusione – ma sempre più per territori, riconoscendo che le transizioni in corso assumono forme diverse nelle aree metropolitane, nelle città medie, nelle zone rurali, costiere o ultraperiferiche. La coesione del prossimo ciclo non si limiterà a distribuire fondi: dovrà integrare riforme, investimenti e capacità amministrative in quadri territoriali coerenti.

Negli articoli della serie dedicata al QFP 2028–2034 mi sono soffermato sulle proposte avanzate dalla Commissione europea per la nuova programmazione. Analizzando i Piani di partenariato, il nuovo Fondo PNR (o Fondo europeo) e il ruolo dello sviluppo locale nei futuri Piani, ho evidenziato come l’esecutivo europeo stia cercando di superare la tradizionale frammentazione tra fondi e programmi. L’obiettivo è costruire per gli Stati membri un quadro unico e più coerente, capace di integrare riforme e investimenti e di mettere in relazione politiche che finora hanno operato in compartimenti separati.

È in questo passaggio che si colloca l’Agenda dell’UE per le Città 2025 [COM(2025) 739 del 3 dicembre 2025], primo tassello politico del nuovo ciclo e anticipazione delle cinque strategie territoriali che orienteranno la coesione dopo il 2027. Non si tratta di un’iniziativa isolata, ma dell’elemento di una più ampia riorganizzazione territoriale dell’Unione: un documento che definisce una visione comune per la dimensione urbana europea e che collega la politica delle città alla nuova architettura finanziaria del periodo 2028-2034.

2. Un’eredità importante: dalle agende urbane globali alla dimensione urbana dell’UE

2.1 La New Urban Agenda delle Nazioni Unite (Habitat III)

Per comprendere la portata dell’Agenda dell’UE per le Città 2025 occorre collocarla entro una genealogia più ampia. Dieci anni fa, nel 2016, la Conferenza delle Nazioni Unite Habitat III adottava la New Urban Agenda, un quadro globale che affermava la necessità di città più inclusive, sicure, resilienti e sostenibili: quattro principi che hanno profondamente influenzato la riflessione internazionale sullo sviluppo urbano.

Il documento, che analizzai su questo blog all’epoca, introduceva tre elementi chiave:

  • una visione sistemica della città, considerata non solo come spazio fisico ma come ecosistema sociale, economico e ambientale;
  • la richiesta di coinvolgere attivamente autorità locali e governi urbani nei processi decisionali;
  • l’idea che lo sviluppo urbano non sia un esito spontaneo, ma una politica pubblica da governare strategicamente.

Questi principi, elaborati in un contesto globale, si sono progressivamente trasferiti anche nel dibattito europeo.

2.2 L’Urban Agenda for the EU (2016)

Nello stesso anno, nel maggio 2016, l’UE varava l’iniziativa intergovernativa denominata Urban Agenda for the EU con il Pact of Amsterdam. Nel mio articolo di allora – “Una città per tutti: le agende urbane delle Nazioni Unite e dell’Unione europea” – osservavo come quella iniziativa segnasse un primo tentativo europeo di costruire una politica urbana riconoscibile.

La Urban Agenda introduceva il concetto dei partenariati tematici, che riunivano Commissione, Stati membri, città e stakeholder per affrontare temi come housing, mobilità sostenibile, qualità dell’aria, economia circolare, digitalizzazione. Era un progetto innovativo, ma restava un’iniziativa intergovernativa, priva di una base istituzionale forte e senza un budget dedicato. Soprattutto, non modificava in profondità il quadro di governance e i rapporti tra livelli di governo.

Eppure, ha svolto un ruolo essenziale: ha creato la cultura del dialogo multilivello e ha mostrato la necessità di una dimensione urbana strutturale nelle politiche europee.

2.3 Perché la nuova Agenda UE rappresenta un salto di scala

Rispetto alla Urban Agenda 2016, l’Agenda dell’UE per le Città 2025 compie un salto politico e istituzionale: non si limita a proporre partenariati o strumenti di coordinamento, ma diventa il quadro territoriale ufficiale dell’Unione per le aree urbane, dotato di strumenti operativi e connesso alla riforma della coesione e ai futuri Piani di partenariato.

L’agenda dell’UE per le città rafforzerà, quindi, l’approccio dell’UE allo sviluppo urbano sostenibile, ponendo l’accento sul sostegno all’attuazione delle priorità strategiche dell’UE a livello locale. L’agenda dell’UE per le città potenzierà il coordinamento e le sinergie con l’agenda urbana per l’UE, agevolando l’attuazione delle sue azioni e basandosi sui suoi risultati.

È, in altre parole, una strategia urbana di livello europeo, non più un’iniziativa volontaria di coordinamento che riunisce
attori di tutti i livelli di governance (locale, regionale, nazionale e dell’UE).

3. Cinque strategie per un’Europa più territoriale

La Commissione ha annunciato che l’UE si doterà di cinque strategie territoriali: una per le città, una per le aree rurali, una per le regioni di confine orientali, una per le regioni ultraperiferiche e una per isole e una per le aree costiere.

Il messaggio è chiaro: l’Europa del prossimo decennio non potrà essere governata con politiche uniformi. Le transizioni in corso – climatica, digitale, energetica, demografica – assumono forme diverse nei diversi territori, e richiedono strumenti differenziati. Non una “Europa a due velocità”, ma un’Europa plurale, capace di riconoscere la propria geografia socioeconomica.

In questo quadro, partire dalle città è una scelta politica e pragmatica. I numeri mostrati nella Comunicazione sono inequivocabili: circa il 75% degli europei vive in aree urbane, e proprio queste concentrazioni di popolazione sono esposte alle maggiori pressioni sui servizi, sull’abitare, sull’ambiente e sul sistema dei trasporti. Allo stesso tempo, sono il principale motore di innovazione, produttività e competitività europee.

4. Che cos’è l’Agenda per le Città

4.1 Una visione urbana per l’Europa del 2030

La Comunicazione “Un’agenda dell’UE per le città: promuovere la crescita e la prosperità” definisce una visione che tiene insieme sviluppo economico, coesione sociale e sostenibilità ambientale. La città è intesa come luogo in cui si esercita la capacità competitiva dell’Europa, ma anche dove emergono le vulnerabilità sociali e dove si manifestano in modo più tangibile gli effetti del cambiamento climatico.

Come ho anticipato, l’agenda dell’UE per le città si fonda su importanti quadri strategici, quali l’Agenda territoriale 2030, il Patto di Amsterdam (2016) e la Nuova Carta di Lipsia (2020). Inoltre, essa è integrata dalla cooperazione intergovernativa sulle questioni urbane e dal suo strumento principale, l’agenda urbana per l’UE.

La Commissione articola questa visione in tre dimensioni:

  • dimensione economica: le città sono “magneti di talento”, ospitano imprese innovative, servizi avanzati, università e centri di ricerca. Qui si concentra gran parte del valore aggiunto europeo, ma anche tensioni come l’aumento dei costi e la pressione sugli alloggi;
  • dimensione sociale: povertà abitativa, esclusione, senzatetto, segregazione spaziale, disuguaglianze nell’accesso a salute, istruzione e cultura richiedono politiche integrate, coerenti con il Pilastro europeo dei diritti sociali. Tra le questioni che emergono con maggiore forza vi è la crisi degli alloggi a prezzi accessibili, indicata dalla stessa Commissione come una delle priorità urbane più urgenti. La centralità del tema abitativo – destinato a essere oggetto di un Piano europeo dedicato – segnala che la politica urbana non potrà più limitarsi alla rigenerazione fisica degli spazi, ma dovrà affrontare in modo strutturale le condizioni materiali di accesso alla città;
  • dimensione climatica e ambientale: le città generano il 45% delle emissioni globali di gas serra e sono particolarmente vulnerabili a ondate di calore, alluvioni e inquinamento. L’Agenda promuove mitigazione, adattamento, investimenti energetici decentrati e soluzioni basate sulla natura.

4.2 Una politica urbana basata su strategie integrate

La Commissione insiste su un approccio integrato allo sviluppo urbano: abitare, mobilità, energia, inclusione, innovazione, spazio pubblico, qualità dell’aria e del verde non possono più essere affrontati come compartimenti stagni.

Da qui l’attenzione agli strumenti che già operano in chiave integrata – piani di mobilità urbana sostenibile, Climate City Contracts, Sustainable Energy and Climate Action Plans – che nei prossimi anni potrebbero diventare standard comuni di riferimento.

5. Strumenti, governance e semplificazione

5.1 Una governance multilivello rinnovata

Uno degli aspetti più significativi dell’Agenda è il ridisegno del rapporto tra Commissione e autorità urbane. A partire dal 2026 verrà istituito un dialogo politico ad alto livello con sindaci e amministratori, insieme a consultazioni tecniche regolari e a un nuovo rapporto periodico sullo «Stato delle città europee». Si tratta di un salto istituzionale: le città entrano formalmente nei processi di policy-making europei. Si può parlare, in prospettiva, di un primo tentativo di “urban mainstreaming”: non una politica urbana separata, ma l’integrazione sistematica della dimensione urbana nell’elaborazione delle politiche dell’Unione.

5.2 Semplificazione: dal portale città alla Cities Platform

La Comunicazione riconosce esplicitamente la frammentazione degli strumenti europei in ambito urbano e propone tre strumenti chiave:

  • l’EU Cities Web-Portal, già attivo e pensato come punto unico di accesso a iniziative e opportunità;
  • il Cities Helpdesk, che sosterrà le città nella navigazione dei programmi e dei finanziamenti;
  • la EU Cities Platform, attiva dal 2028, che riunirà assistenza tecnica, dati, strumenti finanziari, networking e supporto alla progettazione.

L’istituzione della futura EU Cities Platform, prevista dal 2028, rappresenta un passaggio di particolare rilievo: per la prima volta la Commissione propone di riunire in un’unica struttura assistenza tecnica, strumenti finanziari, dati, capacity building e dialogo politico. Se attuata coerentemente, essa potrebbe trasformare la frammentazione attuale delle iniziative urbane in un ecosistema più leggibile e stabile per le autorità locali.

Nel nuovo ciclo di programmazione, quindi, questa piattaforma dovrà facilitare l’accesso delle città ai fondi europei, migliorare la qualità dei progetti e rafforzare le capacità amministrative, soprattutto dei comuni medio-piccoli.

6. L’Agenda per le Città nel futuro della coesione

6.1 Il legame con i nuovi Piani di partenariato e il sostegno del Consiglio UE

La stabilità della nuova politica urbana dipenderà non solo dalla visione strategica delineata dalla Commissione, ma dalla sua effettiva integrazione nell’architettura finanziaria del quadro 2028-2034 e dal consenso politico degli Stati membri.

Un primo segnale in questa direzione è giunto il 26 febbraio 2026, quando il Consiglio “Affari generali/Coesione” ha adottato le proprie conclusioni sull’Agenda dell’UE per le città, accogliendo la Comunicazione della Commissione e riconoscendo formalmente il ruolo delle città come attori chiave per competitività e coesione. Le conclusioni sottolineano, da un lato, la necessità di rafforzare la dimensione territoriale e urbana delle politiche dell’Unione e, dall’altro, il rispetto delle competenze degli Stati membri e della diversità dei sistemi di governance urbana.

Il messaggio politico è chiaro: la nuova Agenda urbana è sostenuta dagli Stati, ma dovrà svilupparsi all’interno dell’assetto della politica di coesione, evitando duplicazioni e strutture parallele rispetto alla precedente Urban Agenda for the EU.

In un precedente articolo sul Fondo PNR (o Fondo europeo) ho spiegato come esso diventerà l’asse portante della programmazione 2028-2034. L’Agenda per le Città si collega direttamente a questo quadro: le priorità urbane dovranno essere integrate nei futuri Piani di partenariato e negli strumenti finanziari dell’Unione, evitando che le politiche urbane restino confinate in progetti isolati o in iniziative sperimentali prive di continuità.

Non è un caso che, nella proposta di regolamento sul nuovo Fondo PNR [COM(2025) 565], tra le azioni finanziabili tramite la EU Facility figurino espressamente lo sviluppo urbano sostenibile, i progetti urbani innovativi, il rafforzamento delle capacità amministrative e la condivisione delle conoscenze. L’European Urban Initiative è destinata a trovare in questo strumento la propria collocazione strutturale nel ciclo 2028–2034, evolvendo da iniziativa sperimentale a componente stabile della politica urbana europea.

Le conclusioni del Consiglio rafforzano questa impostazione: richiamano il ruolo della politica di coesione – che nel periodo 2021–2027 ha destinato oltre 24 miliardi di euro del FESR allo sviluppo urbano sostenibile – e sottolineano il valore dell’Iniziativa urbana europea (IUE) e di URBACT come strumenti complementari di sostegno diretto alle città. La traiettoria è dunque chiara: la politica urbana del prossimo ciclo sarà sempre più integrata nel quadro ordinario della coesione.

6.2 Implicazioni per l’Italia

Per l’Italia, caratterizzata da una forte diversità territoriale e da un sistema urbano policentrico, l’Agenda rappresenta un’occasione per affrontare temi che incidono profondamente sulla qualità della vita: alloggi accessibili, trasporti pubblici efficienti, rigenerazione urbana, adattamento climatico, innovazione nei servizi.

Le conclusioni del Consiglio insistono inoltre su un elemento cruciale: circa il 70% della legislazione europea è attuata a livello locale e regionale. Questo dato non è solo statistico, ma istituzionale. Se le città sono responsabili di una parte così rilevante dell’attuazione normativa, la loro integrazione nei processi di programmazione non può essere meramente consultiva.

Per l’Italia ciò implica una riflessione concreta sulle modalità di coinvolgimento delle autorità urbane nei futuri Piani di partenariato 2028–2034. Le città medie – spesso decisive per lo sviluppo locale ma strutturalmente più fragili sotto il profilo amministrativo – potranno trovare negli strumenti della nuova Agenda un supporto per costruire strategie integrate e rafforzare le proprie capacità progettuali. Ma ciò richiederà procedure strutturate di dialogo tra amministrazione centrale, regioni e autonomie locali.

L’Agenda urbana non incide soltanto sulle priorità di investimento: sollecita un adattamento degli equilibri interni tra livelli di governo. La sua effettiva attuazione potrebbe riaprire, anche in Italia, il dibattito sul ruolo delle città nella definizione delle politiche di coesione e sulla qualità della governance multilivello.

7. Una strategia urbana che apre un ciclo nuovo

L’Agenda per le Città non è soltanto una strategia “per le città”, ma un passaggio politico che inaugura una nuova fase della territorializzazione delle politiche europee.

L’adozione delle conclusioni del Consiglio consolida l’iniziativa della Commissione e ne definisce al tempo stesso i confini: la dimensione urbana deve essere rafforzata, ma in coerenza con la politica di coesione, con l’Agenda territoriale 2030 e con la precedente Urban Agenda, evitando sovrapposizioni e garantendo complementarità.

Se l’Agenda Onu del 2016 aveva definito un orizzonte globale e la Urban Agenda dell’UE del 2016 aveva avviato un primo esperimento di governance multilivello, l’Agenda europea del 2025 – ora sostenuta formalmente dal Consiglio – segna un passaggio ulteriore: integra la dimensione urbana nella programmazione finanziaria dell’Unione e la collega direttamente ai futuri Piani di partenariato e agli strumenti centralizzati del bilancio europeo.

In questa prospettiva, la politica urbana non è più un segmento settoriale, ma una componente strutturale della coesione economica, sociale e territoriale. La sua effettività dipenderà dalla capacità degli Stati membri di tradurre il principio di governance multilivello in procedure reali di coinvolgimento delle autorità urbane, nonché dalla volontà della Commissione di utilizzare in modo coerente gli strumenti finanziari del ciclo 2028–2034.

La credibilità della coesione dopo il 2027 si misurerà anche qui. Le città saranno il laboratorio delle transizioni europee: il luogo in cui si verificherà se l’Unione saprà coniugare competitività, sostenibilità, resilienza e coesione in un quadro territoriale policentrico. Non una semplice politica urbana, dunque, ma uno dei principali banchi di prova della capacità dell’Europa di governare la propria trasformazione attraverso i territori.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

  • Comunicazione della Commissione europea, Un’agenda dell’UE per le città: promuovere la crescita e la prosperità, doc. COM(2025) 739 del 3 dicembre 2025
  • DOCUMENTO DI LAVORO DEL PERSONALE DELLA COMMISSIONE CONSULTAZIONE DELLE PARTI INTERESSATE – RELAZIONE DI SINTESI Relazione di sintesi sui risultati delle attività di consultazione relative alla Comunicazione sull’Agenda UE per le città che accompagna il documento COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Un’Agenda UE per le città: promuovere la crescita e la prosperità, doc. SWD(2025) 389 del 3 dicembre 2025

Altri atti e i documenti ufficiali citati in questo articolo sono disponibili nella sezione Speciale QFP 2028–2034 denominata “Atti“.

Approfondimenti sui quadri finanziari pluriennali (QFP) dell’Unione europea:

Tutti gli articoli della serie speciale dedicata al quadro finanziario pluriennale UE 2028-2034 sono disponibili nella pagina del blog denominata “Analisi” alla quale si rinvia.

Approfondimenti sulle politiche di sviluppo territoriale dell’Unione europea:

Sviluppo urbano sostenibile:
9 febbraio 2018 – Sviluppo urbano sostenibile: i progressi dell’agenda europea e le nuove opportunità nel 2018
18 novembre 2016 – Una città per tutti: le agende urbane delle Nazioni Unite e dell’Unione europea del 2016
14 ottobre 2016 – Agenda urbana europea: i partenariati tematici tra città
8 luglio 2016 – “Capitale europea della cultura”: un’opportunità di crescita per le città
17 dicembre 2015 – Alla ricerca delle città europee più creative e innovative: verso un’agenda europea per le città