La protezione degli informatori sulle violazioni del diritto dell’Unione europea

29 novembre 2019 di Mauro Varotto

Il Whistleblowing è un istituto di origine anglosassone finalizzato a regolare e facilitare il processo di segnalazione di illeciti o di altre irregolarità di cui sia venuto a conoscenza chi lavora in un’organizzazione, pubblica o privata, e a fornire importanti forme di tutela per l’informatore stesso.

Infatti, gli informatori (Whistleblowers), cioè coloro che segnalano (all’interno dell’organizzazione interessata o a un’autorità esterna) o divulgano (al pubblico) informazioni concernenti atti illeciti ottenute in un contesto lavorativo, contribuiscono a prevenire danni e a individuare minacce o pregiudizi al pubblico interesse che non verrebbero altrimenti alla luce.

Poiché sono spesso poco inclini a segnalare inquietudini e sospetti nel timore di ritorsioni, l’importanza di garantire una protezione efficace agli informatori ai fini della salvaguardia del pubblico interesse è stata, nel corso del tempo, sempre più riconosciuta a livello sia europeo che internazionale.

In Europa ne sono espressione la Raccomandazione del Consiglio d’Europa CM/Rec(2014)7, del 30 aprile 2014, sulla protezione degli informatori e la Risoluzione 2171(2017) dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa del 27 giugno 2017.

A livello internazionale, sono da segnalare la Convenzione delle Nazioni Unite del 2004 contro la corruzione, di cui tutti gli Stati membri e l’Unione europea sono parti contraenti; il piano d’azione del G20 sulla lotta alla corruzione e la relazione dell’OCSE del marzo 2016 intitolata “Impegnarsi per un’efficace protezione degli informatori” (Committing to Effective Whistleblower Protection).

Anche a livello nazionale, in diversi paesi europei, è stata adottata una legislazione di tutela dei segnalatori: in Italia, ad esempio, il 29 dicembre 2017 è entrata in vigore la legge 30 novembre 2017, n. 179 “Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato” la quale, da un lato, ha rafforzato la tutela del lavoratore sia nel settore pubblico che privato e, dall’altro lato, riconosce la denuncia come giusta causa di rivelazione di notizie coperte dall’obbligo di segreto d’ufficio.

 

La direttiva europea sul Whistleblowing

In questo contesto, interviene ora anche la Direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2019 riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione europea.

La direttiva stabilisce una serie di norme minime comuni a livello europeo di protezione delle persone che segnalano le violazioni del diritto dell’Unione europea: tutti gli Stati membri dell’Unione dovranno recepire ed applicare tali disposizioni entro il 17 dicembre 2021.

La direttiva ha due motivazioni.

La prima consiste nel fatto che, attualmente, la protezione garantita agli informatori nell’Unione europea è frammentata: in alcuni Stati membri è del tutto assente e anche a livello della stessa Unione europea tale protezione è prevista soltanto in settori specifici, a esempio, nei servizi finanziari, nella sicurezza dei trasporti e nella tutela dell’ambiente dove esistono disposizioni unionali che prevedono – a vari livelli di dettaglio – appositi canali per la segnalazione di una violazione delle norme e la protezione di chi effettua tale segnalazione.

La seconda motivazione ha a che fare con i risultati di una serie di indagini e di studi.

I dati di una indagine speciale “Eurobarometro 2017” sulla corruzione lasciano presumere le dimensioni del fenomeno delle mancate segnalazioni: l’81% degli europei intervistati, infatti, dichiara di non aver segnalato casi di corruzione di cui è stato vittima o testimone.

Inoltre, secondo l’85% delle risposte a una consultazione pubblica del 2017 condotta dalla Commissione europea, un lavoratore molto raramente o solo raramente segnala preoccupazioni circa una minaccia o un pregiudizio al pubblico interesse, nel timore di conseguenze giuridiche e finanziarie.

Infine, sempre nel 2017, uno studio realizzato per conto della Commissione ha illustrato gli effetti negativi sul corretto funzionamento del mercato unico e ha stimato, solo per gli appalti pubblici, una perdita di potenziali benefici dovuta alla mancanza di protezione degli informatori compresa tra i 5,8 e i 9,6 miliardi di euro all’anno per l’Unione nel suo insieme.

 

Ambito oggettivo di applicazione

Le segnalazioni da parte degli informatori possono riguardare i seguenti ambiti di applicazione del diritto dell’Unione europea (la direttiva, in allegato, riporta un lungo elenco di norme europee):

  • appalti pubblici, al fine di prevenire e accertare le frodi e la corruzione connesse agli appalti pubblici non solo nell’ambito dell’esecuzione del bilancio dell’Unione europea, ma anche in tutti gli appalti pubblici indetti a livello nazionale, regionale e locale per eseguire opere, fornire prodotti o servizi;
  • servizi, prodotti e mercati finanziari e prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo;
  • sicurezza e conformità dei prodotti immessi nel mercato interno, relativamente a informazioni di eventuali pratiche illecite di fabbricazione, importazione o distribuzione di prodotti non sicuri;
  • sicurezza dei trasporti che possono mettere in pericolo vite;
  • tutela dell’ambiente per la raccolta di prove, la prevenzione, l’accertamento e il contrasto dei reati ambientali;
  • violazioni delle norme della Comunità europea per l’energia atomica in materia di sicurezza nucleare, radioprotezione e gestione sicura e responsabile del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi;
  • sicurezza degli alimenti e dei mangimi e salute e benessere degli animali, al fine di rafforzare l’esecuzione delle disposizioni esistenti e a prevenire le violazioni delle norme dell’Unione nel settore della filiera alimentare;
  • salute pubblica per individuare e prevenire, ridurre o eliminare i rischi per la salute;
  • protezione dei consumatori;
  • tutela della vita privata e protezione dei dati personali e sicurezza delle reti e dei sistemi informativi;
  • violazioni che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea, in particolare per la lotta contro le frodi, la corruzione e qualsiasi altra attività illegale connessa alle spese dell’Unione e alla raccolta delle entrate, ambito di intervento, peraltro, della Procura europea (EPPO) cui ho dedicato un precedente articolo del blog;
  • violazioni riguardanti il mercato interno, comprese violazioni delle norme dell’Unione in materia di concorrenza e di aiuti di Stato, nonché violazioni riguardanti il mercato interno connesse ad atti che violano le norme in materia di imposta sulle società o i meccanismi il cui fine è ottenere un vantaggio fiscale che vanifica l’oggetto o la finalità della normativa applicabile in materia di imposta sulle società.

 

Ambito soggettivo di applicazione

La direttiva si applica ai segnalatori del settore privato o pubblico che hanno acquisito informazioni sulle violazioni del diritto dell’Unione europea in un contesto lavorativo:

  1. le persone aventi la qualità di lavoratore dipendente, compresi i dipendenti pubblici;
  2. le persone aventi la qualità di lavoratore autonomo;
  3. gli azionisti e i membri dell’organo di amministrazione, direzione o vigilanza di un’impresa, compresi i membri senza incarichi esecutivi, i volontari e i tirocinanti retribuiti e non retribuiti;
  4. qualsiasi persona che lavora sotto la supervisione e la direzione di appaltatori, subappaltatori e fornitori.

La direttiva si applica inoltre alle persone segnalanti il cui rapporto di lavoro non è ancora iniziato nei casi in cui le informazioni riguardanti una violazione sono state acquisite durante il processo di selezione o altre fasi delle trattative precontrattuali.

Infine, le misure intese a proteggere le persone segnalanti si applicano altres’, ove opportuno:

  • ai facilitatori;
  • a terzi connessi con le persone segnalanti e che potrebbero rischiare ritorsioni in un contesto lavorativo, quali colleghi o parenti delle persone segnalanti; e
  • ai soggetti giuridici di cui le persone segnalanti sono proprietarie, per cui lavorano o a cui sono altrimenti connesse in un contesto lavorativo.

 

Procedure di segnalazione

Gli Stati membri devono assicurare che tutti i soggetti giuridici del settore privato e del settore pubblico istituiscano canali e procedure per le segnalazioni interne di violazioni del diritto dell’Unione europea: in sede di recepimento della direttiva nell’ordinamento nazionale, essi potranno esentare dall’obbligo i soggetti del settore privato con meno di 50 lavoratori e i comuni con meno di 10.000 abitanti o meno di 50 lavoratori.

I canali di segnalazione interna possono essere gestiti da una persona o da un servizio designato ad hoc o essere messi a disposizione esternamente da terzi, purché offrano le garanzie di gestione sicura delle informazioni e di riservatezza dell’identità della persona segnalante e la protezione degli eventuali terzi citati nella segnalazione e da impedire l’accesso da parte del personale non autorizzato.

Tuttavia, le procedure di segnalazione possono avvenire anche mediante canali di segnalazione esterna, indipendenti e autonomi dall’impresa e/o dall’ente pubblico interessati. Tali canali devono consentire che la segnalazione sia effettuata in forma scritta e orale. Le segnalazioni orali sono possibili tramite telefono o attraverso altri sistemi di messaggistica vocale e, su richiesta della persona segnalante, mediante un incontro diretto entro un termine ragionevole.

Infine, è tutelata anche la persona che divulga al pubblico informazioni su violazioni del diritto dell’Unione europea, poiché non è stata intrapresa un’azione appropriata in risposta alla sua segnalazione, interna o esterna, nei termini previsti dalla direttiva, che sono al massimo di tre mesi.

 

Misure di protezione

Quali sono le misure di protezione previste dalla direttiva europea per chi segnala violazioni del diritto unionale?

Innanzitutto gli Stati membri dovranno introdurre nella legislazione nazionali una serie molto articolata di divieti di ritorsione nel luogo di lavoro, che dal divieto di licenziamento arrivano fino al divieto di sottoposizione ad accertamenti psichiatrici o medici.

In secondo luogo, gli stessi Stati dovranno prevedere misure di sostegno per aiutare i segnalatori a difendersi dalle eventuali ritorsioni: dalla consulenza specialistica gratuita al gratuito patrocinio a carico dello Stato nell’ambito di un procedimento penale e di un procedimento civile, anche a carattere transfrontaliero, fino a misure di assistenza finanziaria e sostegno, anche psicologico.

La direttiva impone agli Stati membri di adottare specifiche misure di protezione dalle ritorsioni: per fare un esempio, nei procedimenti giudiziari per diffamazione, violazione del diritto d’autore, violazione degli obblighi di segretezza, violazione delle norme in materia di protezione dei dati, divulgazione di segreti commerciali o per richieste di risarcimento fondate sul diritto privato, sul diritto pubblico o sul diritto del lavoro collettivo, i segnalatori non dovranno incorrere in alcun tipo di responsabilità per effetto di segnalazioni o divulgazioni pubbliche a norma della presente direttiva.

Infine, sanzioni dovranno essere previste dagli Stati membri alle persone fisiche o giuridiche che ostacolano o tentano di ostacolare le segnalazioni; attuano atti di ritorsione contro i segnalatori; intentano procedimenti vessatori contro gli stessi o, infine, violano l’obbligo di riservatezza sull’identità delle persone segnalanti.

Naturalmente, la direttiva dispone anche misure per la protezione delle persone coinvolte: in particolare gli Stati membri dovranno assicurare che le persone coinvolte dalle segnalazioni godano pienamente del diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale, della presunzione di innocenza e dei diritti della difesa, compreso il diritto di essere sentiti e il diritto di accedere al proprio fascicolo.

 

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2019, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione, in GU UE L 305 del 26.11.2019, p. 17

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