Già nel 2014 il Parlamento europeo aveva acceso i riflettori sulla crescente tendenza, da parte di alcuni Stati membri dell’Unione europea, di vendere la cittadinanza dell’Unione e/o di rilasciare permessi di soggiorno, temporanei o permanenti, a cittadini di paesi terzi, in cambio di investimenti nel medesimo Stato.

Dopo uno studio sulla legislazione e sulle pratiche relative ai programmi di cittadinanza e di soggiorno in tali Stati membri e una consultazione con tutti gli altri Stati, la Commissione europea ha deciso di intervenire, presentando una relazione molto dettagliata sul fenomeno e annunciando alcune misure restrittive.

Infatti, tali programmi comportano rischi in materia di sicurezza, di riciclaggio di denaro, di evasione fiscale e di corruzione, poiché divenire cittadini di uno Stato membro significa anche diventare, automaticamente, cittadini dell’Unione europea, acquisendo tutti i diritti che ne derivano, tra i quali la libertà di circolazione e l’accesso al mercato interno per esercitarvi attività economiche. Non a caso, questi programmi di vendita della cittadinanza o dei permessi di soggiorno, sono pubblicizzati dai paesi dell’Unione che li utilizzano come un mezzo per acquisire la cittadinanza dell’Unione, insieme ai diritti e ai privilegi a essa associati.

L’intervento della Commissione europea si giustifica poiché se, da un lato, le condizioni per l’ottenimento e la revoca della cittadinanza nazionale sono oggi regolate dal diritto interno di ciascuno Stato membro; dall’altro lato, la cittadinanza nazionale, come ho anticipato, è il prerequisito per godere anche della cittadinanza dell’Unione europea e per beneficiare dei diritti derivanti dai Trattati dell’Unione.

Pertanto, gli Stati membri, nel definire le proprie regole per l’acquisito della cittadinanza, devono attenersi anche al rispetto del diritto dell’Unione europea e dei principi del diritto internazionale, secondo i quali deve esistere un “legame effettivo” tra il richiedente e il paese di cui viene chiesta la cittadinanza o i suoi cittadini.

Lo stesso ragionamento vale anche per il rilascio di un permesso di soggiorno per investitori, il quale attualmente è disciplinato a livello nazionale e non europeo: tuttavia, il diritto dell’Unione europea regolamenta le condizioni di ingresso per alcune categorie di cittadini di paesi terzi (lavoratori, studenti, ecc.), poiché anche la semplice residenza permanente dà accesso a tutto lo spazio Schengen, cui aderiscono ben ventisei Stati europei, tra i quali Svizzera, Norvegia, Islanda e Liechtenstein che non sono stati membri dell’Unione europea.

La relazione della Commissione europea, quindi, ha individuato due distinti programmi adottati da alcuni Stati membri per attirare investimenti concedendo agli investitori diritti di cittadinanza o di soggiorno del paese interessato: i programmi di cittadinanza per investitori (denominati: “passaporti d’oro”) e programmi di soggiorno per investitori (denominati: “visti d’oro”).

Programmi di cittadinanza per investitori (“i passaporti d’oro”)

Per spiegare il fenomeno dei cosiddetti “passaporti d’oro” è necessario partire dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, la quale ha chiarito che la cittadinanza è un vincolo tra un cittadino e lo Stato ed è “il particolare rapporto di solidarietà e di lealtà tra [uno Stato membro] e i propri cittadini nonché la reciprocità di diritti e di doveri, che stanno alla base del vincolo di cittadinanza” (si veda la sentenza del 2 marzo 2010, Rottmann, C-135/08).

La cittadinanza di uno Stato si basa tradizionalmente sull’acquisizione per diritto di nascita, sia essa per discendenza (ius sanguinis) o per nascita sul territorio (ius soli). Lo Stato, inoltre, offre agli immigrati la possibilità di essere naturalizzati come cittadini, a condizione che soddisfino determinate condizioni di integrazione e/o che dimostrino di avere un legame effettivo con il paese (a esempio il matrimonio con uno dei suoi cittadini). Tutti gli Stati membri dell’Unione prevedono tali procedure ordinarie di naturalizzazione.

La maggior parte degli Stati membri possiede anche procedure di naturalizzazione discrezionali, in base alle quali essi, su base individuale, possono concedere la cittadinanza a uno straniero sulla base dell’ “interesse nazionale” per i risultati straordinari conseguiti, a esempio nel campo della cultura, delle scienze o dello sport.

Bulgaria, Cipro e Malta hanno introdotto, rispettivamente nel 2005, 2007 e 2013, dei programmi più ampi volti ad attirare investimenti di cittadini di paesi terzi concedendo loro la cittadinanza: si tratta, quindi, di una nuova forma di naturalizzazione, poiché tali Stati concedono sistematicamente la cittadinanza ai cittadini di paesi terzi che effettuano un investimento minimo.

In particolare, in Bulgaria, il programma accelerato di cittadinanza per investitori richiede un investimento complessivo di 1 milione di euro. A Cipro è necessario un investimento minimo di 2 milioni di euro, assieme alla proprietà di un bene immobile nel paese. A Malta deve essere versato in un fondo di investimento nazionale un contributo di 650.000 euro, assieme a un investimento di 150.000 euro e all’obbligo di essere proprietari o affittuari di un bene immobile nel medesimo paese.

In tutti e tre questi Stati membri non vige l’obbligo per gli investitori di risiedere fisicamente nel paese, né quello di avere legami effettivi prima dell’ottenimento della cittadinanza.

Nella sua relazione, la Commissione ha individuato i seguenti punti critici:

• sicurezza: le verifiche cui sono sottoposti i richiedenti non sono sufficientemente rigorose e i sistemi d’informazione centralizzati dell’Unione europea, come il sistema d’informazione Schengen (SIS), non sono utilizzati sistematicamente, come è invece previsto;
• riciclaggio di denaro: sono necessari migliori controlli per garantire che le norme in materia di antiriciclaggio non vengano eluse;
• evasione fiscale: sono necessari monitoraggio e comunicazione per far sì che singole persone non approfittino di questi programmi per beneficiare di norme fiscali vantaggiose;
• trasparenza e informazione: la relazione rileva la mancanza di informazioni chiare su come sono gestiti i programmi, incluso il numero di domande ricevute, accolte o respinte e l’origine dei richiedenti.

Programmi di soggiorno per investitori (“visti d’oro”)

Programmi di soggiorno per investitori esistono attualmente in venti Stati membri dell’Unione europea, tra i quali l’Italia: il ricorso a tale strumento è aumentato anche a seguito della crisi finanziaria del 2007.

Le condizioni per acquistare un permesso di soggiorno variano notevolmente da Stato a Stato, in particolare sia per quanto riguarda la natura che l’ammontare dell’investimento richiesto.

La Commissione europea ha individuato cinque tipologie di opzioni di investimento, a seconda degli Stati membri che hanno attivato tali programmi:

• investimenti di capitali sono richiesti in Bulgaria, Estonia, Irlanda, Spagna, Francia, Cipro, Croazia, Italia, Lettonia, Lituania, Paesi Bassi, Portogallo, Romania, Slovacchia e Regno Unito;
• investimenti in beni immobili sono previsti in Irlanda, Grecia, Spagna, Cipro, Lettonia, Malta e Portogallo (in Grecia e a Malta è sufficiente l’affitto);
• investimenti in titoli di Stato servono in Bulgaria, Spagna, Italia, Lettonia, Ungheria, Malta e Regno Unito;
• donazione o finanziamento di un’attività che contribuisce al bene pubblico, a beneficio delle arti, dello sport, della salute, della cultura, dell’istruzione o della ricerca scientifica, è sufficiente in Irlanda, Italia e Portogallo
• contributi una tantum al bilancio dello Stato, infine, per ottenere un permesso di soggiorno in Lettonia o a Malta.

Circa l’importo dell’investimento, si registra una forbice che va da un investimento esiguo (ad esempio, in Croazia bastano 13.000 euro) a uno molto elevato (oltre 5 milioni di euro in Slovacchia a Lussemburgo).

Pur diversi dai programmi di acquisto della cittadinanza per quel che riguarda i diritti concessi, anche i programmi di soggiorno per investitori presentano gravi rischi per la sicurezza a livello sia degli Stati membri che dell’Unione europea nel suo insieme.

Come ho anticipato, un permesso di soggiorno valido permette ai cittadini di paesi terzi non solo di soggiornare nello Stato membro che lo ha rilasciato, ma anche di circolare liberamente nello spazio Schengen.

Attualmente, tuttavia, il rilascio dei permessi di soggiorno per investitori non è disciplinato dall’Unione europea ma resta di esclusiva competenza nazionale.

Nella sua relazione, la Commissione ha individuato i seguenti punti critici:

• verifiche di sicurezza: il diritto dell’Unione europea impone alcune misure di sicurezza che devono essere eseguite prima del rilascio di un visto o di un permesso di soggiorno a investitori stranieri. Non sono tuttavia disponibili informazioni sull’attuazione pratica di tali misure né sulle modalità con cui gli Stati membri affrontano in maniera discrezionale i relativi problemi di sicurezza;
• requisito del soggiorno fisico: i permessi di soggiorno ottenuti in virtù degli investimenti, che prevedono soltanto un obbligo di soggiorno limitato o che addirittura non prevedono alcun obbligo di soggiorno per l’investitore nello Stato membro in questione, potrebbero avere un impatto sull’applicazione dei diritti associati allo status di soggiornante UE di lungo periodo e rappresentare una procedura accelerata per ottenere la cittadinanza dello Stato membro in questione e quindi quella dell’Unione;
• mancanza di trasparenza: infine, la Commissione europea nella sua relazione sottolinea una mancanza di trasparenza e di controllo dei programmi, in particolare per quanto riguarda il monitoraggio, e l’assenza di statistiche sul numero di persone che ottengono un permesso di soggiorno nell’ambito dei programmi.

Le contromisure della Commissione europea

Negli ultimi anni, la Commissione europea ha adottato diverse iniziative volte a rafforzare la sicurezza dell’Unione e a creare un’Unione della sicurezza, a partire dall’agenda per la sicurezza che ho presentato in questo blog.

L’Unione europea ha, inoltre, sviluppato tre principali sistemi d’informazione centralizzati per i controlli di sicurezza principalmente dei cittadini dei paesi terzi:

• il sistema d’informazione Schengen (SIS), con un ampio spettro di segnalazioni su persone e oggetti;
• il sistema d’informazione visti (VIS), con i dati sui visti per soggiorni di breve durata;
• il sistema Eurodac, con i dati sulle impronte digitali dei richiedenti asilo e dei cittadini di paesi terzi che hanno attraversato irregolarmente le frontiere esterne.

Inoltre, sono in corso di istituzione nuovi sistemi informatici come il sistema di ingressi/uscite (EES) e il sistema europeo di informazione e autorizzazione ai viaggi (ETIAS), e l’estensione ai cittadini di paesi terzi del sistema europeo di informazione sui casellari giudiziari (ECRIS-TCN).

Tuttavia, le pratiche riguardanti i programmi di cittadinanza e di soggiorno per investitori possono minare tali sforzi, consentendo a cittadini di paesi terzi di aggirare alcuni dei suddetti controlli, con implicazioni per la sicurezza degli altri Stati membri e dell’intera Unione europea.

Per questi motivi, da un lato la Commissione europea continuerà ad esaminare la conformità con il diritto dell’Unione europea dei programmi di cittadinanza e di soggiorno per investitori; dall’altro, intensificherà la vigilanza affinché gli Stati membri interessati garantiscano:

• l’esecuzione sistematica di tutti i controlli obbligatori di sicurezza e alle frontiere;
• il rispetto dei requisiti previsti dalla direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, sul permesso di soggiorno di lungo periodo e dalla direttiva 2003/86/CE del Consiglio, del 22 settembre 2003, sul ricongiungimento familiare;
• la valutazione dei fondi versati dai richiedenti del programma di soggiorno e di cittadinanza per investitori alla luce delle norme anti-riciclaggio dell’Unione;
• lo scambio di informazioni tra Stati membri per prevenire i rischi di evasione fiscale.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Relazione della Commissione europea, Programmi di soggiorno e di cittadinanza per investitori nell’Unione europea, doc. COM(2019) 12 del 23.01.2019

Risoluzione del Parlamento europeo del 16 gennaio 2014 sulla cittadinanza dell’UE in vendita [2013/2995(RSP)]

Fact finding study. Milieu Law and Policy Consulting, Factual Analysis of Member States’ Investor Schemes granting citizenship or residence to third-country nationals investing in the said Member State, Bruxelles 2018

Per una presentazione completa delle modalità di acquisizione della cittadinanza, inclusa la cittadinanza per diritto di nascita, si veda la banca dati globale sui modi di acquisizione della cittadinanza.